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「內容提要」中國農民負擔重、收入低在很大程度上與農村公共產品供給不足并主要由農民承擔密切相關。在農村稅費改革后，雖然農民不再交納“三提五統”，但長期以來形成的農村公共產品短缺影響了農村私人產品的產出效率，已成為嚴重制約農村經濟發展和農民收入快速增長的重要原因。

「摘要題」農村公共物品

「關鍵詞」農村/公共產品供給/農民收入

一、中國城鄉不同的公共產品供給制度

農村稅費改革前，我國農民負擔在很大程度上與農村公共產品由農民承擔密切相關。

在20世紀50年代逐步形成的二元社會經濟結構，把中國社會截然分割為城鄉對立的兩極。國家政策長期向城市和市民傾斜，城市和市民的事情由政府負責，農村和農民的事情由農民自己解決。國家和政府將屬于全民所有的國有資產和財政收入主要用于城市和市民身上。其中一個重要表現就是公共產品供給一直實行城鄉分割的二元供給與消費制度。這種二元公共產品供給制度拉大了城鄉差距，加重了農民負擔。農民收入本來就比市民少得多，還要承擔農村公共產品建設資金的提供。在城市，一切公共產品和公共設施（含可以收費或可以由市場提供的準公共產品），包括幼兒園、圖書館、體育場、福利院、醫療衛生、公園、道路、供電供水設施、公共交通，以及政府管理機構的建設經費和開支，均由國家承擔，在這些公共產品和公共設施的建設上，城市居民無需交納一分錢，不象農民那樣既要交“提留”，又要交“統籌”，而且，對這些公共產品和公共設施的消費有不少項目都是免費。城市公共產品無論在數量上還是質量上都優于農村。而農村的公共產品和公共設施則成為了政府遺忘的角落。農村公共產品不但數量少、質量差，政府還硬性規定由農民以上繳“提留”、“統籌”和負擔義務工、積累工等形式自我承擔、自我供給。基層政府為了出政績，甚至以各種亂集資、亂收費、亂罰款的方式向農民籌集公共產品建設資金。農村中小學、農村醫療、農村文化事業、農村道路、鄉村電網建設、中低產田改造等一切農村公共產品和公益事業（甚至部分鄉鎮政府工作人員的工資），都要由農民（通過鄉鎮政府向農民收取）來負擔。

農民作為國家公民，作為市場經濟的主體之一，理應享受與城市居民一樣的競爭機會和一樣的公民權利，但城鄉分割的二元結構使農村居民事實上處于不平等地位，淪為二等公民。從農村稅費改革前農民交納給鄉鎮政府的“五統籌”費用的內容來看，農村教育、計劃生育、優撫、民兵訓練、鄉村道路建設等均屬于公共產品，而且不少是屬于全國性公共產品，本應由政府提供，納入公共財政支出的范圍。但這些本應由政府承擔的公共產品支出卻由政府轉嫁給了農民。而城市居民比農村居民享受數量更多、質量更好的公共產品和服務，卻從來沒有被強制性的為教育、計劃生育、優撫、民兵訓練、國防、道路建設作出額外負擔。

在義務教育方面，“科教興國”是我國的一項重要國策，我國憲法也明確規定，接受義務教育是公民的權利和義務。但長期以來，政府在這方面對農村和城市實行的是差別對待的政策。1986年頒發的《關于實施〈義務教育法〉若干問題的意見》第22條規定：“城鎮，凡國家舉辦的中小學新建、擴建、改建校舍所需的投資，按學校隸屬關系列入主管部門基本建設投資計劃。農村中小學校舍建設投資，以鄉村自籌為主。”也就是說，城鎮中小學屬于國家舉辦的學校，由政府撥款建設，農村中小學則是農民自己的學校，由農民自籌資金興辦。學校建設是如此，教育經費的分配也如此。1988年全國財政預算內教育經費支出1528億元，其中中小學930億元，而占全國中小學校數和學生人數70％左右的農村中小學只有465億元，這點財政預算經費一般還不夠發放公辦教師的工資，而大量的民辦教師的工資以及教師的辦公經費、教學實驗器具設施和圖書資料等所需經費就由農民以鄉統籌中的教育附加費方式承擔。除此之外，農民還要參加教育集資、攤派和支付學校的亂收費等。據調查，城鎮居民在義務教育中，需要自己負擔的比率為13％，而在農村，盡管農民收入只有城鎮居民收入的1/3，但農民承擔的比率卻為60％。本來，義務教育涉及到整個國家的長治久安和長遠利益，是全國性公共產品，其所需經費應由中央政府提供，在城市也確實實現了由政府負責提供的義務教育。但在農村，義務教育事實上成了農民的義務，家長的義務。農村義務教育所需經費由政府轉嫁給了農民負擔。不僅如此，農民出錢培養的人才又大多通過大中專學校的升學考試流入了城市，很少再回到農村去。因此，事實上是農民出錢辦教育，為國家、為城市免費培養人才。農村大量優秀人才的流失，使本來就缺乏人才的農村更加缺乏，這又進一步制約了農村社會經濟的發展和進步。

在計劃生育方面，實行計劃生育，控制人口數量，提高人口質量，是我國一項基本國策。我國最大的問題就是人口太多。但在目前，控制人口不是個人的理性選擇，而是政府的要求。它不僅關系到當前的社會經濟發展，而且關系到中華民族的未來，因而是一種全國性公共產品。因此，農村計劃生育工作的費用以及對獨生子女家庭的補助費等應由政府承擔。這部分費用由農民承擔，使農民承擔了雙重成本，一是個人少生育的機會成本，二是為國家承擔計劃生育工作的成本。

在民兵訓練和軍烈屬優撫方面，我國農民占全國人口的70％，農民子弟是我國軍隊兵員的主要來源。農民子弟參軍保家衛國，并不僅僅是保護自己的家庭、村莊。可以說，農民為我國國家安全和國防建設做出了重要貢獻。像民兵訓練、軍烈屬優撫工作等事關國家安全的純公共產品，是包括全體城鄉人民在內的全國人民都受了益的，其所需費用應該由政府承擔。在城市，這類費用就是由國家承擔的。但在農村，卻由政府轉嫁給了農民負擔。據調查，蘇南地區鄉村集體經濟組織每年要向軍屬家庭支付2000-4000元的補助，否則，就無人愿意參軍。（注：夏永祥等：《農民收入農民負擔與結構調整》，第106頁，中國農業出版社，2002年。）

在鄉村道路建設方面，鄉村道路建設屬于地方性公共產品，應該主要由地方各級政府承擔。而國家也將其納入了農民負擔的范圍。不僅鄉村道路由農民負擔，一些國道、省區道、縣道等公路改造、擴建工程，本應由國家財政出資的，但卻采取“釣魚”的辦法，上級撥一點為“誘餌”，地方再配套一點，剩下大部分由鄉村自行解決，結果變成了農民出錢又出力。

農民自己搞公共建設，除了上述鄉統籌的五個方面外，農民還要承擔每年5-10個義務工，10-20個勞動積累工，而且大部分地區都取的是上限，即每年農民要出30個無償義務工。有的地方讓農民出工，但多數地方鄉村采取的是以資抵勞，讓農民出錢抵扣義務工、積累工。僅此一項，全國農民每年負擔就高達1000-2000億元，而這一負擔是不包括在國家規定的農民負擔不超過上年純收入5％范圍內的。

二、農村公共產品由農民負擔對農民收入的影響

農村公共產品由農民自我提供、自我供給，對農民收入產生了三方面的不利影響。

1、農村公共產品長期供給短缺，削弱了農民發展農村經濟、增加收入的物質基礎。與城市相比，農業和農村經濟落后，農民收入水平低，而國家又不承擔農村公共產品的供給義務，使得農村公共產品長期以來供給短缺，行路難、就醫難、用電難、上學難、吃水難等在廣大農村地區十分普遍。另外，我國農村公共產品供給的決策機制是自上而下的。農民上繳的公共事業建設資金并不一定用于農民生產、生活急需的公共設施建設上，造成農村生產、生活公共產品的供給不足，而與農民生產、生活并不密切的非生產、生活公共設施如樓堂館所等卻往往過剩。公共產品和公共設施缺乏，造成農民發展農業和農村經濟的物質基礎嚴重不足，影響了農村現代化進程，制約了農村生產力的提高和農民收入的增長。在廣大中西部地區，有著豐富的動植物資源和特色農產品，但因為沒有交通運輸設施，農民生產出來的產品運不出去，產品不能變成商品，其價值無法實現，農民也就無法獲得收入，使得不少地方農民“抱著金飯碗討飯吃”。沒有水利排灌設施，農業只能靠天吃飯，無法擺脫大自然的束縛；沒有通訊信息設施，農民無法與外界聯系，無法獲取市場信息，農業和農村經濟的商品化和市場化程度就無法提高。

2、農民自我供給公共產品，加重了農民負擔，減少了農民既得收入。與城市居民所享用的公共產品由政府免費提供相比，農民自我供給公共產品本身就不平等，不但加重了農民負擔，減少了農民收入，而且還拉大了城鄉差距。農民不但要承擔國家規定范圍內的三提五統，而且還要承擔超范圍的提留和統籌。由于農村公共產品供給是采取的自上而下的決策體制，以及我國有關政策規定農民負擔不能超過上年人均純收入的5％，這是一條高壓線，基層政府為了向農民多收費和突出政績，又不觸及高壓線，就采取人為虛增農民收入來達到目的，使農民有苦難言。甚至不少基層政府為盡快出政績，打著籌集農村公共建設資金為“人民”的旗號（如“人民公路人民修，人民學校人民建”），向農民伸手亂集資，亂攤派，亂收費，其數額大大超出了農民的承受范圍，使農民群眾聽到基層政府講“人民”就害怕。農民負擔重，農民無力增加對農業的投資，從而不利于農業和農村經濟的穩定發展，從而也制約了農民收入的增加。

3、城鄉公共產品和公共服務差距遠勝過有形的收入對農民的深遠影響。農村公共產品的缺乏、公共服務的薄弱，意味著農村、農民在進行私人產品的生產和消費時要付出比城市居民更高的費用和成本。進一步講，公共產品同時是一種中間投入品，或者說是一種生產要素，對公共產品的消費，可以減少生產成本，如電力供應、農村通往城市的公路建設等，都可以直接降低農民的生產成本和交易成本，從而提高收入水平。公共產品作為一種中間投入品，其供給上的差異必然影響到公共產品消費者的生產成本和收入水平。據研究，更好的基礎教育和衛生保健將直接提高一個人生活的質量，還將提高個人獲得收入的能力。越好的基礎教育和衛生保健，潛在的窮人就越可能有較好的機會脫離貧困。而我國基礎教育、衛生保健等公共產品在農村的缺乏或薄弱，制約了農民提高個人獲得收入的能力。

三、完善農村公共產品供給制度的建議

農村稅費改革的目的是減輕農民負擔，解決農民負擔過重問題。但農村稅費改革后，縣鄉財政相對困難，如何保障農村公共產品的供給，增強農民發展農業和農村經濟、增加收入的物質基礎，是一個當前急待解決的問題。為此，按照黨的十六大提出的統籌城鄉經濟社會發展的要求，提出以下幾點建議：

1、建立城鄉統籌的公共產品供給體系，推進城鄉協調發展。在公共產品的供應上，應堅持城鄉平等的非歧視原則，向城市和農村提供大致均衡的公共產品，以加快農村經濟社會發展，減輕農民負擔。因此，必須從根本上改變城鄉公共產品的二元供給制度，改變農村公共產品單純由農民自己供給的現狀。國家應按照統籌城鄉發展的要求，切實承擔起農村公共產品供給和建設的責任與義務，調整政府公共支出政策，加大政府對農業和農村的扶持力度，落實農業的基礎地位。為此，政府應當加大對農村公共產品供給的財政投入力度，給予農村居民同城鎮居民相同的國民待遇。但財政投入并不能一步到位解決農村所有的公共產品需求問題，因此，政府的投入應該有所側重，重點保證農村義務教育、基本的醫療衛生、社會保障服務等涉及基本人權的公共產品和全國性的農村公共產品如農業技術推廣、農業信息網絡等以及區域性公共產品（如河流治理、病蟲害防治）的需求。只有這樣，才能改變農業的生產條件，提高農民的生活水平，推動農村的可持續發展，為減輕農民負擔、增加農民收入提供最為可靠的基礎。

具體就建立農村公共產品供給體系來講，一是要建立起中央、省、市、縣四位一體的農村公共產品供給格局，政府應承擔起農村公共產品供給的主體地位，應以法律法規的形式明確農村公共產品供給主體的職責權限。二是各級政府都應建立起相應的負責農村公共產品供給的組織，負責農村公共產品投入資金的籌集和使用，了解和掌握農民對公共產品的需求信息，并對供需信息進行分析，制定科學、合理的農村公共產品供給的規劃。

2、改革農村公共產品供給的決策制度，建立自下而上的需求表達機制。長期以來，我國農村公共產品供給所采取的“自上而下”的決策機制，是行政指令的結果，無法適應市場經濟下民主決策的要求。它不是根據農村社區的真實需求來決定，而是根據地方政府官員的“政績”、“利益”目標來決定。這種決策機制導致農村公共產品供求結構失調，使有限的農村公共資源配置效益低下，導致與農民生產、生活相關且急需的公共產品供給不足，而與生產、生活無關的則過剩。因此，必須改革農村公共產品供給決策方式，實現公共產品的最優供給。其關鍵在于建立自下而上的需求表達機制。即在鄉鎮人民代表大會和村民代表大會的基礎上建立民主投票的公共產品供給決策機制，這有助于供給者了解公眾的需求信息，最大限度地發揮公共產品的社會效益，解決生產、生活急需的公共產品供給不足與同生產、生活關系不密切的公共產品供給過剩的矛盾。

3、拓寬農村公共產品供給的資金渠道。公共產品供給的本質是公共產品的資金來源問題。我國農村人口多，農村地域廣，要建立起適應農村經濟和社會發展的農村公共產品供給體系，僅依靠政府的力量，還不能解決農村所需。現階段，我國農村公共產品的供給除應加大國家投入力度外，還應大量地引入民間資本，采取政府與私人共同供給或由私人供給，政府在政策上給予優惠和經濟上適當補貼，多方面籌集資金，解決農村公共產品供給所需的大量資金。

「參考文獻」

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