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財(cái)政政策支持經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展下

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財(cái)政政策支持經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展下

三、加入WTO后中國(guó)財(cái)稅可能受到的影響和稅制改革問(wèn)題

中國(guó)加入WTO的日子正在臨近,“入世”后的財(cái)稅改革及其相關(guān)政策取向?yàn)楦鞣剿P(guān)注,在此試作簡(jiǎn)要討論。

(一)入世帶來(lái)的制度創(chuàng)新壓力必然要求加快和深化財(cái)稅改革

入世,是改革開(kāi)放的中國(guó)和日益“全球化”的國(guó)際社會(huì)的共同選擇,大勢(shì)所趨。中國(guó)面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。應(yīng)看到,入世將是中國(guó)經(jīng)濟(jì)管理體制模式與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”的一種催化劑,必然產(chǎn)生國(guó)外制度規(guī)范、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、科技水平、市場(chǎng)輻射等方面帶來(lái)的沖擊,增加中國(guó)調(diào)整經(jīng)濟(jì)機(jī)制與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、提高科技含量的壓力,短期看雖有痛苦,長(zhǎng)期看卻將是良性的效應(yīng),逼著我們上下一心,轉(zhuǎn)換機(jī)制,加快市場(chǎng)化和現(xiàn)代化步伐,推進(jìn)制度創(chuàng)新和科技創(chuàng)新,靠創(chuàng)新調(diào)動(dòng)潛力,煥發(fā)活力——競(jìng)爭(zhēng)力是競(jìng)爭(zhēng)出來(lái)的,社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是要在全球化的大市場(chǎng)環(huán)境中發(fā)展確立的。

中國(guó)財(cái)稅體制是政府經(jīng)濟(jì)調(diào)控體系和經(jīng)濟(jì)管理體制的重要組成部分與有力工具,改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)歷了一系列的改革,但在許多方面,仍存在與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新體制不相適應(yīng)的矛盾。入世以后,這些矛盾將表現(xiàn)得更加明顯和突出,因而入世帶來(lái)的制度創(chuàng)新壓力,必然要求我們加快和深化財(cái)稅制度改革。

(二)對(duì)關(guān)稅將分步調(diào)減并改進(jìn)結(jié)構(gòu)與管理

在二十世紀(jì)九十年代,中國(guó)名義關(guān)稅稅率的算術(shù)平均水平,已由1991年初的42.5%,逐步下降為1994年的35.9%,1996年的23%,1997年的17%和2000年的15%。當(dāng)中國(guó)成為WTO正式成員后,還將依照WTO的要求和自己的承諾,將關(guān)稅進(jìn)一步降低。根據(jù)協(xié)議,將繼續(xù)有若干年的過(guò)渡期,分步實(shí)施,至2005年要把關(guān)稅平均稅率降為10%。在這一過(guò)程中,中國(guó)將合理調(diào)整關(guān)稅稅率結(jié)構(gòu),依照比較優(yōu)勢(shì)原則對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行適當(dāng)保護(hù);將繼續(xù)嚴(yán)厲打擊走私和大力清理、整頓、削減關(guān)稅優(yōu)惠減免措施,提高實(shí)際征收率(現(xiàn)仍大大低于名義稅率);也將加快建立反傾銷稅、反補(bǔ)貼稅制度。需要指出的是,我國(guó)進(jìn)口產(chǎn)品中近半數(shù)是加工貿(mào)易的來(lái)料,對(duì)這些來(lái)料,現(xiàn)行規(guī)定是免征關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)流轉(zhuǎn)稅,允許在不提供確切擔(dān)保的情況下,分散到各地自由進(jìn)行加工,屬于世界上最寬松的開(kāi)放型全優(yōu)惠征管辦法,漏洞與弊病很大,今后可能的改進(jìn)方向,是借鑒國(guó)際上的通行做法,把加工貿(mào)易納入保稅區(qū)、出口加工區(qū)或指定的保稅工廠實(shí)行保稅管理。其他不進(jìn)入這些地點(diǎn)的進(jìn)口原材料,一律照章征收關(guān)稅與進(jìn)口環(huán)節(jié)流轉(zhuǎn)稅,或繳納一定數(shù)額保證金,在加工成品出口時(shí),退還所征稅款或保證金。

(三)進(jìn)一步提高出口退稅率,并擴(kuò)大出口退稅稅種范圍

中國(guó)出口產(chǎn)品的退稅率經(jīng)近年的調(diào)整,已達(dá)平均15%的水平,但仍低于一般產(chǎn)品17%的法定稅率,留有一定的出口稅負(fù)。另因現(xiàn)在采用的是生產(chǎn)型增值稅,產(chǎn)品生產(chǎn)中使用、消耗的固定資產(chǎn)的進(jìn)項(xiàng)稅額不得抵扣,勞務(wù)則繳納營(yíng)業(yè)稅,除交通運(yùn)輸業(yè)外,一般也不得抵扣增值稅,所以實(shí)際退稅額是低于已征稅額的,依據(jù)WTO規(guī)則和國(guó)際慣例許可的全額退稅原則,今后有必要進(jìn)一步提高出口退稅率,直至實(shí)行全額徹底退稅,以加強(qiáng)中國(guó)出口產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)力。

另外,中國(guó)目前出口退、免稅的稅種只有增值稅和消費(fèi)稅,而依據(jù)WTO規(guī)則,可退稅的間接稅,還包括營(yíng)業(yè)稅、銷售稅、印花稅等。為加大鼓勵(lì)出口的力度,今后可考慮把營(yíng)業(yè)稅和隨同增值稅、營(yíng)業(yè)稅征收的附加稅(城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加)列入退稅范圍。

(四)統(tǒng)一內(nèi)、外資企業(yè)所得稅,按“國(guó)民待遇”原則減少內(nèi)資、外資的稅收優(yōu)惠

在企業(yè)所得稅方面,目前內(nèi)資、外資企業(yè)適用不同的法規(guī),外資企業(yè)所得到的優(yōu)惠明顯高于內(nèi)資企業(yè),這一政策旨在吸引外資,有其積極作用。但從發(fā)展趨勢(shì)看,WTO的“國(guó)民待遇”原則和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,都必然要求在今后適當(dāng)時(shí)候?qū)嵭袃商灼髽I(yè)所得稅制的并軌統(tǒng)一(包括統(tǒng)一稅前扣除規(guī)定和資產(chǎn)稅務(wù)處理規(guī)定)。當(dāng)然,為照顧外商實(shí)際利益和平穩(wěn)過(guò)渡,不排除分步并軌或一般時(shí)間內(nèi)保留一定優(yōu)惠待遇的實(shí)施方式。

與此同時(shí),“國(guó)民待遇”原則的普遍實(shí)行,還必然要求逐步取消目前內(nèi)資、外資企業(yè)分別享受的名目頗多的稅收優(yōu)惠(現(xiàn)對(duì)內(nèi)資企業(yè)的稅收優(yōu)惠主要側(cè)重于勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)福利、環(huán)境保護(hù)等方面,對(duì)外資企業(yè)則主要側(cè)重于區(qū)域性優(yōu)惠)。今后的方向是構(gòu)筑所有企業(yè)一視同仁的稅收環(huán)境,真正形成“一條起跑線”上的公平競(jìng)爭(zhēng)。

(五)增值稅需要轉(zhuǎn)型

中國(guó)1994年財(cái)稅改革后,增值稅在生產(chǎn)、流通領(lǐng)域得到比較普遍的推行,已成為稅收總收入中占據(jù)最大比重(50%左右)的稅種。目前的一大問(wèn)題是生產(chǎn)型的增值稅不允許企業(yè)固定資產(chǎn)所含的進(jìn)項(xiàng)稅款得到抵扣,不利于鼓勵(lì)投資和鼓勵(lì)資本密集型、技術(shù)密集型的高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展,因此有必要借鑒大多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn),考慮生產(chǎn)型增值稅向避免投資重復(fù)征稅的消費(fèi)型增值稅轉(zhuǎn)變。由于受到財(cái)政狀況的制約,中國(guó)增值稅的轉(zhuǎn)型很可能無(wú)法采取“一攬子”方式,而是仍然采取漸進(jìn)方式,先在部分行業(yè)或部分項(xiàng)目實(shí)行,再逐步擴(kuò)展到全部。加入WTO,可能會(huì)形成這種轉(zhuǎn)型的更迫切的要求和更強(qiáng)大的現(xiàn)實(shí)推動(dòng)力量。

(六)稅費(fèi)制度的配套改革勢(shì)必加快

中國(guó)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中出現(xiàn)的一個(gè)具有突出特點(diǎn)的問(wèn)題,是政府各部門和權(quán)力環(huán)節(jié)的稅外收費(fèi)過(guò)多過(guò)濫,造成政府行為扭曲,企業(yè)、農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重,“民怨沸騰”(朱基總理語(yǔ))。亂收費(fèi)的現(xiàn)狀,也造成了對(duì)外資企業(yè)的不利影響,是外商設(shè)想、考慮來(lái)華投資時(shí)對(duì)投資環(huán)境的顧慮之一。近年政府有關(guān)部門已抓緊進(jìn)行了清理整頓收費(fèi)項(xiàng)目、取消不合理收費(fèi)的工作,并研究準(zhǔn)備了以道路、車輛收費(fèi)改征稅為突破口的“費(fèi)改稅”方案,將擇機(jī)推出,農(nóng)村稅費(fèi)改革正在實(shí)施,規(guī)費(fèi)、使用者付費(fèi)的制度建設(shè)和政府部門預(yù)算外資金進(jìn)一步的加強(qiáng)管理,也將配套推出。加入WTO,會(huì)使稅費(fèi)制度改革的要求更為迫切,從而加快這方面配套改革的步伐。

(七)入世還將推動(dòng)其他稅種的改革和稅收征管的加強(qiáng)

入世還將在其他稅種的改革、完善方面提出新的要求,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)際慣例和普遍經(jīng)驗(yàn)有望進(jìn)一步得到重視和引為借鑒。現(xiàn)在可以預(yù)期,今后社會(huì)保障稅的設(shè)計(jì)與開(kāi)征將會(huì)提上決策的議事日程;財(cái)產(chǎn)稅類的健全與發(fā)展(包括準(zhǔn)備開(kāi)征遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅等)將更受重視;個(gè)人所得稅由分類征收轉(zhuǎn)為綜合征收的轉(zhuǎn)變條件也要積極地逐步創(chuàng)造(如金融實(shí)名制,金融機(jī)構(gòu)信息處理聯(lián)網(wǎng));地方稅稅種的豐富和必要稅權(quán)的下放,在深化改革中也將會(huì)循序漸進(jìn)。

此外,依法治稅原則的實(shí)施和稅收征管的加強(qiáng)將會(huì)不斷取得進(jìn)展,因?yàn)檫@些都是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下健全的投資環(huán)境的必要組成因素,是與WTO并行和呼應(yīng)的國(guó)際慣例與潮流。

就外商特別關(guān)心的方面而言,我個(gè)人認(rèn)為,中國(guó)加入WTO和必然由此而加大其力度與步幅的稅制改革,雖然形式上可能會(huì)減少外商原來(lái)享有的某些優(yōu)惠,但總體上將提供一個(gè)更加適宜外商投資和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的完善程度明顯提高的稅制體系、更加穩(wěn)定的法治政策環(huán)境與公平競(jìng)爭(zhēng)局面。

四、財(cái)稅政策及改革方向的展望

(一)積極財(cái)政政策的相機(jī)抉擇

2001年積極財(cái)政政策繼續(xù)實(shí)行,但力度上還有相機(jī)抉擇的問(wèn)題。2000年經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的好轉(zhuǎn),既有近三年反周期調(diào)節(jié)中經(jīng)濟(jì)內(nèi)生方面的積累因素,也有國(guó)內(nèi)國(guó)際某些外生方面的階段性因素,好轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)尚不牢固。有幾個(gè)突出的方面值得特別關(guān)注和作進(jìn)一步的觀察:

第一,民間投資的跟進(jìn)狀態(tài)如何。

積極財(cái)政政策的代表性事項(xiàng)是擴(kuò)大國(guó)家舉債規(guī)模,運(yùn)用籌得的資金安排政府投資,從而在擴(kuò)大內(nèi)需的同時(shí),改變市場(chǎng)預(yù)期,拉動(dòng)民間的投資和消費(fèi)趨于活躍,使整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)回暖轉(zhuǎn)旺。民間投資是否真的跟進(jìn)了,是關(guān)于積極財(cái)政政策效應(yīng)是否發(fā)揮到位的一個(gè)重要判斷。2000年上半年,國(guó)有企業(yè)、單位的固定資產(chǎn)投資的增幅接近12%,民間投資的增幅則在6%左右,后者雖然比前兩年的情況有所好轉(zhuǎn),但還明顯低于國(guó)有部門投資增幅。全年的情況如何,統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)要待2001年一季度得出。只要不能認(rèn)定民間的投資充分跟進(jìn)了,積極財(cái)政政策就不宜改變,以防止功虧一簣,前功盡棄。

第二,世界經(jīng)濟(jì)的變化趨勢(shì)如何。

2000年世界經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況較好,大部分時(shí)間中,最具影響力的頭號(hào)強(qiáng)國(guó)美國(guó)的狀態(tài)尤佳,歐洲、亞洲和周邊國(guó)家的情況總體也不錯(cuò),因而我國(guó)的外貿(mào)增長(zhǎng)相當(dāng)強(qiáng)勁,全年進(jìn)出口總額增幅甚高(達(dá)30%以上)。但接近四季度時(shí),美國(guó)經(jīng)濟(jì)已露疲態(tài),人們甚至開(kāi)始議論其如何避免“硬著陸”的問(wèn)題,而2001年,另一關(guān)聯(lián)密切國(guó)家——日本的經(jīng)濟(jì)恐難見(jiàn)大的起色,某些亞洲國(guó)家的狀態(tài)甚至可能惡化,一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家已經(jīng)提醒“防止又一次的金融危機(jī)”。總體而言,我國(guó)2001年外貿(mào)所面臨的國(guó)際環(huán)境很可能明顯劣于2000年,這樣,外需減弱,擴(kuò)大內(nèi)需的任務(wù)便相應(yīng)加重,從這個(gè)角度看,積極財(cái)政政策也有必要繼續(xù)實(shí)行。

第三,深層結(jié)構(gòu)調(diào)整、體制與機(jī)制轉(zhuǎn)換的進(jìn)展如何。

積極財(cái)政政策的實(shí)施,直接表現(xiàn)為在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀態(tài)層次上的政府支出擴(kuò)張,而要解決好中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力和動(dòng)力問(wèn)題,僅靠這種擴(kuò)張是不行的,必須利用這種擴(kuò)張所帶來(lái)的一定時(shí)間內(nèi)的“喘息之機(jī)”(操作余地),努力化解深層的結(jié)構(gòu)制約和體制制約,推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整、制度創(chuàng)新、機(jī)制轉(zhuǎn)變,深化政府、企業(yè)、市場(chǎng)諸方面的改革,從而為經(jīng)濟(jì)今后的中長(zhǎng)期發(fā)展提供支撐。1998年以來(lái),在推行積極財(cái)政政策的同時(shí),調(diào)整結(jié)構(gòu)、深化改革的工作有所進(jìn)展,但客觀地說(shuō),還有不少方面不能令人滿意,結(jié)構(gòu)、體制問(wèn)題常常十分明顯地表現(xiàn)為增長(zhǎng)的障礙(試觀糧食結(jié)構(gòu)、鋼材結(jié)構(gòu)等的現(xiàn)狀和“建個(gè)商品交易市場(chǎng)要蓋112個(gè)行政圖章”的事例)。因此,從操作層面看,在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)好轉(zhuǎn)、但基礎(chǔ)并不穩(wěn)固的情況下,繼續(xù)實(shí)行一段時(shí)間的積極財(cái)政政策,同時(shí)充分利用操作空間大力推進(jìn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和體制的改革,是一種追求長(zhǎng)期發(fā)展的較合理的選擇。

(二)稅費(fèi)改革和預(yù)算管理改革方興未艾

1998年以來(lái),在施行反周期經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的同時(shí),決策層和實(shí)際工作部門對(duì)如下一點(diǎn)也逐漸形成了明確的認(rèn)識(shí),即要把運(yùn)行層次調(diào)節(jié)與深層的、中長(zhǎng)期的制度創(chuàng)新、機(jī)制轉(zhuǎn)換結(jié)合起來(lái)。幾年間,在財(cái)稅制度創(chuàng)新方面的努力,突出地表現(xiàn)在經(jīng)過(guò)醞釀、籌劃、試點(diǎn)而漸具輪廓、方興未艾的稅費(fèi)改革和預(yù)算管理改革方面。

1994年的分稅分級(jí)財(cái)政體制,使各級(jí)地方政府消除了對(duì)中央“平調(diào)”本地財(cái)力的擔(dān)心,改變了以往“藏富于民”、“藏富于企業(yè)”的行為模式,開(kāi)始關(guān)心弄清本地財(cái)力的全貌和對(duì)本地預(yù)算內(nèi)、外政府資金實(shí)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理運(yùn)用。各地紛紛成立收費(fèi)局來(lái)監(jiān)督、管理行政性收費(fèi),實(shí)行預(yù)算外資金專戶存儲(chǔ)和“收支兩條線”管理。在此形勢(shì)下,1996年國(guó)務(wù)院29號(hào)文件進(jìn)一步形成了全國(guó)性的清理整頓預(yù)算外資金并加強(qiáng)管理的指導(dǎo)規(guī)范;1998年之后,國(guó)務(wù)院更明確提出了“費(fèi)改稅”和稅費(fèi)改革配套的思路。稅費(fèi)改革的基本目的,是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新體制的要求,促進(jìn)政府行為的法治化、規(guī)范化,減輕企業(yè)、農(nóng)民負(fù)擔(dān),創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和建立有利于廉政的理財(cái)制度。近兩年在清理中取消了近千項(xiàng)不合法、不合理的基金、收費(fèi),并加緊研究稅費(fèi)改革實(shí)施方案,原準(zhǔn)備以道路、車輛的收費(fèi)改收稅為突破口,逐步推開(kāi),后因多方面原因,燃油稅、車輛購(gòu)置稅的出臺(tái)還需等待時(shí)機(jī),但于2000年實(shí)行了農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)(安徽全省和其他省選擇部分縣)。可以預(yù)期,2001年以后稅費(fèi)改革將出現(xiàn)新的重大進(jìn)展,總體的走向?qū)⑹切纬烧愂铡⒁?guī)費(fèi)、公共設(shè)施和服務(wù)的使用者付費(fèi)、經(jīng)過(guò)規(guī)范的公共選擇程序的集資、以及企業(yè)化單位經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)的各行其道、分流歸位,從而大大提高政府稅費(fèi)征收和政府行為的規(guī)范化與合理化。

1998年以后,國(guó)務(wù)院、財(cái)政部領(lǐng)導(dǎo)明確提出盡快建立公共財(cái)政框架的要求。在此導(dǎo)向下,一系列預(yù)算管理改革的舉措在一些地方和部門試點(diǎn)、推廣,并逐漸在指導(dǎo)上形成了今后若干年推行此項(xiàng)改革的通盤考慮。這方面的要點(diǎn)包括:

——繼續(xù)深化以推行招投標(biāo)為主的集中采購(gòu)為代表事項(xiàng)的政府采購(gòu)制度改革,《政府采購(gòu)法》立法工作正在加緊進(jìn)行;

——加快研討試點(diǎn)和設(shè)計(jì)國(guó)庫(kù)集中收付制度,2001年將在幾個(gè)中央部門和部分省率先實(shí)施,2003年將全面推行;

——繼2000年中央級(jí)在科技、教育、農(nóng)業(yè)、社保四個(gè)部門試編部門預(yù)算之后,2001年要求將部門預(yù)算編報(bào)范圍擴(kuò)大到國(guó)務(wù)院所屬的29個(gè)部門;

——2001年在國(guó)家計(jì)委等10個(gè)部門將開(kāi)始試行定員定額和項(xiàng)目預(yù)算;

——醞釀現(xiàn)行預(yù)算科目的調(diào)整;

——對(duì)財(cái)政部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置作進(jìn)一步調(diào)整,負(fù)責(zé)預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的部門分開(kāi),各司其職,強(qiáng)化制衡,并適應(yīng)部門預(yù)算等改革舉措的推行;

——健全預(yù)算編制程序,逐步消除每年年初一段時(shí)間的“法律空當(dāng)”,強(qiáng)化人大預(yù)算工作委員會(huì)的作用以及公眾參與的作用;

——加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行中的規(guī)范化和責(zé)任制,淡化決算而強(qiáng)化預(yù)算。

上述一系列預(yù)算管理改革的內(nèi)容,體現(xiàn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)公共財(cái)政型理財(cái)制度與機(jī)制的要求。可以預(yù)期,這些改革將進(jìn)一步促進(jìn)依法治國(guó)、規(guī)范政府行為,明顯提高政府資金使用效率與管理效率,并有利于依靠制度建設(shè)防治腐敗,加快政府理財(cái)?shù)拿裰骰椒ゲ?dòng)社會(huì)生活的民主化和相關(guān)方面的配套改革,從而更好地為財(cái)政政策作用的充分發(fā)揮提供體制的和管理的依托,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

本文關(guān)鍵詞:財(cái)政政策經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展

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