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1998年，為應對于亞洲金融危機給我國帶來的外貿出口下降、總供求失衡的影響，國務院決定實施積極的財政政策，擴大國債發行，用于基礎設施建設。1999年繼續運用這一政策刺激內需。財政赤字和債務規模的擴大，引起了社會的普遍關注和議論。財政赤字政策的利弊、衡量財政赤字和政府債務規模大小的指標，財政赤字與債務累積的后果等問題成為當前的熱門話題。目前，研究這些問題的主要目的，已不是解決短期的財政政策問題，而是涉及在“十五”期間財政政策應作何種選擇。

帶著上述問題，我們于1999年上半年，在法國巴黎與OECD（經濟合作與發展組織）非成員國經濟處，以及OECD相關局處的專家學者就此進行了廣泛的研討：

一、OECD中絕大多數國家在過去的幾十年內，經常運用財政赤字政策調節經濟，促進經濟增長和求得社會穩定。到1998年，OECD中的意大利、比利時和希臘的政府債務占GDP比重超過100%；接近100%的國家有日本、加拿大；這一比重在50%-70%的國家有奧地利、丹麥、芬蘭、法國、德國、愛爾蘭、荷蘭、英國、瑞典、西班牙、葡萄牙；占40%左右的國家有冰島、挪威、澳大利亞；只有韓國和盧森堡兩國政府債務占GDP的比重比較低。

1997年前后，OECD國家開始減少赤字、降低政府債務占GDP比重。絕大多數OECD國家根據經濟預測，制定中期計劃，力爭在1999-2002年間，使財政赤字和政府債務占GDP的比重都有所降低，只有日本和韓國的這一比重相對于1998年還會有所提高，預測日本的政府債務要由100%以下提高到100%以上。在最新一期的《OECD經濟展望》一書中，對OECD幾個主要國家的政府赤字和債務占GDP比重下降的趨勢進行了兩年的估計和預測。

這些國家財政赤字和債務占GDP比重下降的主要原因是：1.加入歐元體系的國家受到馬約的限制，要達到將政府財政赤字占GDP的比重控制在3%以下，政府債務占GDP比重控制在60%以內的要求，為此許多歐元體成員國家采取了新的宏觀經濟政策組合。這種政策組合的基本思路是，在政府財政狀況與經濟低速增長兩者之間進行權衡，為把赤字占GDP比重控制在3%以下，容忍總供求不平衡留有少量的缺口。維持一定程度的失業率。2.少數國家由于近兩年來經濟增長較快，經濟運行情況較好，為縮小政府赤字和債務奠定了財力基礎。典型的是美國，在80年代到90年代初，美國政府財政赤字占GDP的比重一直在3%，債務占GDP的比重在50%左右，其中1983年和1992年赤字占GDP比重突破了4%.隨著經濟狀況的好轉，美國于1997財年實現了收支平衡，并略有結余，結余占GDP的0.4%，預計這種平衡的財政狀況在不發生特殊情況下，可能會持續幾年。

二、為什么《馬約》把財政赤字占GDP比重不超過3%、政府債務占GDP比重不超過60%作為加入歐元體系的標準。目前在衡量我國財政赤字和政府債務規模大小時，常引用這一標準作為警戒線。《馬約》在確定上述標準時，不是依據現成科學的經濟理論和計算公式。目前在西方宏觀經濟理論中，并沒有解決財政赤字和債務的最佳規模問題。《馬約》確定的上述標準是依據歐盟國家建立歐元體系時，德、法等國的財政赤字和政府債務分別占GDP比重的現實狀況作為標準的。其關鍵的意義和目的不是3%和60%的數字本身，而是為了使加入歐元體的成員國都要將財政赤字和債務控制在大致相同的水平之下，以利于歐元體成員國之間在利率和匯率上的協調。值得說明的是，在《穩定和增長法案》中又進一步規定，并不是絕對不準許加入歐元體國家在任何時候和任何情況下，政府赤字和債務都必須在這一控制和限制線下。當一國出現嚴重的經濟衰退或戰爭情況時，準許該國政府在短期內突破這一限制，但必須力爭盡快將赤字和債務占GDP的比重降至這一標準之內。

因此準確地講，3%和60%不是赤字和債務的警戒線，而是歐元體系成員國的限制線。我們在運用這一限制線時，旨在與目前市場經濟國家已存在的赤字和債務規模相比較，說明當我們需要運用這一政策工具時，尚存在余地。但是針對中國的國情，究竟多大規模的赤字和債務是可以接受的，這要將財政放在整個經濟狀況中，針對不同的經濟情況，在經濟增長率、社會穩定需要和財政狀況之間進行利弊的權衡。具體說是在短期內犧牲經濟增長還是犧性財政平衡、容忍多大程度的經濟增長降低與容忍多大的財政赤字之間進行“兩害相權取其輕”的政策選擇。當然，這是在不允許有通貨膨脹的前提下的政策選擇。如果再擴展一點看，除以上“兩害”之外，通貨膨脹是另外“一害”。在經濟結構失調或遇到其他問題后，宏觀經濟政策的選擇，要在“三害”之間進行權衡，這是經濟結構調整，達到平衡必然要付出的成本，只是政府要權衡哪種成本或成本組合最低而已。

三、OECD在衡量政府赤字和債務規模大小時，主要使用的指標是財政赤字占GDP的比重和債務余額占GDP的比重，其次有時也使用凈赤字（一個財政年度的財政收支差額）或總赤字（凈赤字加上利息支出）占當年財政支出的比重。但是，基本上不使用一定年度的債務收入（即總赤字加上歸還債務本金）占當年財政支出的比重，即我國常用的債務依存度指標。為此，我們與OECD的專家也交換了意見。他們認為，許多國家政府在需要使用財政赤字政策時，債務依存度可能會比較高，如果使用我國這種指標的話，就根本不能發行國債了，政府的難題就無法解決。例如俄羅斯，去年政府債務收入占財政支出的比重高達三分之二左右

我們分析，在市場經濟國家中，主要是把財政狀況放在經濟中考慮，不是單純地就財政論財政，而是把財政作為政府調控經濟的手段和工具。他們在分析財政赤字政策和政府債務的利弊時，也是從財政對經濟的影響來分析的，而不是單就財政本身的狀況來選擇財政政策的。這恐怕是OECD國家為什么使用赤字和債務占GDP比重這兩個指標，而不使用我們的債務依存度指標的主要原因。

四、如何計算和估價政府債務的絕對額規模。這主要涉及到除國家預算公布的赤字和債務外，國有企業債券、潛在的社會保障欠帳、國有企業的虧損（對應于國有銀行的壞帳）應不應該算做政府的債務？OECD的一位專家指出，目前他們組織了專門的小組也在對各國政府債務的口徑和范圍如何規定和統計等問題進行研究。事實上，OECD國家在政府債務的統計和計算的口徑上，還不統一和一致。取得國際上對各國政府債務能夠統一和規范的統計口徑和范圍是十分必要的。所以他們認為，只能把我們上述提出的債務稱為政府的或有債務，即也可能是，也可能不是政府的債務。他們將繼續這一方面的研究工作。

幾點體會和認識：

第一、在改革20年后的今天，社會主義市場經濟體制的基本框架在我國已初步確立。體制的根本性轉變要求我們原有的一些政策觀念也要發生轉變。在財政平衡政策問題上，轉變觀念也是十分必要的。因為在計劃經濟體制下，財政在國民收入初次分配和再分配中居于主導地位，是國民收入的總樞紐。財政收支的不平衡就會導致整個社會資金和物資之間的不平衡。但是，在市場經濟條件下，財政在國民收入的初次分配中并不居于主導地位，初次分配主要是由市場調節。財政的角色成為“補缺口的上帝”（GODOFGAP）。當社會總供求不平衡，出現缺口時，就要由政府通過財政、貨幣政策進行調節。財政赤字政策成為在社會總供給大于總需求時，政府增加需求量的重要政策手段。這種政策的采用，使得財政收支不可能達到年年的平衡。而且，實行財政赤字政策后，由于借債是彌補赤字的主要辦法，政府債務累計的還本付息額也使得政府財政收支難以做到平衡。因此，在市場經濟國家中，財政赤字和政府債務成為經常的現象。政府可以提出和做出減少赤字和債務的努力，但是消滅它們，達到計劃經濟體制中的那種平衡，既是不現實，也是與總的社會主義市場經濟體制不相適宜的。從以上意義講，追求年度財政平衡的觀念是值得研究的。

第二、在市場經濟條件下，要接受許多發達國家的經驗教訓，在迫不得已的采用財政赤字政策時，必須注意控制財政赤字和政府債務的規模。目前非常值得研究的不是能否或者說要不要財政赤字的問題，而是把財政赤字和政府債務的數量控制在一個適宜的規模上的問題，研究適度規模以及如何加以控制的問題。

第三、當前中國的財政狀況比較困難，體制上的問題也比較多。壓縮或消滅赤字好像暫時緩解了財政的壓力，但是這種做法會給經濟增長帶來不利的影響，反過來將進一步加劇財政的困難。從根本上講，解決財政困境的根本出路是兩條：一是發展經濟，壯大財源；二是深化財稅體制改革。前一條雖是老生常談，卻事關根本。后一條是要通過深化改革促進財政狀況的好轉。目前我國的財稅體制也正處于由計劃經濟體制轉向社會主義市場經濟體制的關鍵時期。政府財力分散，收費不規范，費大于稅等問題，反映了我國財政預算體制和稅制不能適應體制轉軌的要求，還存在明顯的制度缺陷，這是造成財政困難狀況的重要原因之一。因此，在目前財政為保證經濟發展，承受更大壓力的同時，也是迫使財政加快改革，集中財力，健全財政，增強財政宏觀調控能力的機遇。財政只有在這種挑戰和機遇中，通過改革，克服困難，顧全大局，采取積極的措施，才能在促進經濟增長的基礎上，使財政走出困境。