前言：本站為你精心整理了地方政府舉債范文，希望能為你的創(chuàng)作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。

關鍵詞：財政政策；困境；地方債券；必要性；制度改革

自從上世紀90年代末期我國遭遇通貨緊縮以來，今年已是政府第5年使用積極財政政策了。積極財政政策的主要政策措施有：擴大政府開支，實行赤字預算，發(fā)行國債籌集資金增加公共基礎設施的投資規(guī)模；提高行政事業(yè)單位工資水平，穩(wěn)定部分群體的收入預期；增大轉移支付力度，保障和維持低收入群體的基本消費能力。這些措施的推出無一不是針對經(jīng)濟增長減速這一嚴峻問題的，旨在通過政府支出規(guī)模的增加，抑制經(jīng)濟增長速度下滑，適度營造宏觀經(jīng)濟景氣環(huán)境，帶動自主投資和社會消費的增加。然而財政政策的執(zhí)行效果似乎不盡人意：政府赤字連創(chuàng)新高，而國民經(jīng)濟的運行狀態(tài)仍在通貨緊縮的邊緣徘徊。這種狀況不禁令人對目前財政政策的效果產(chǎn)生疑慮。

實際上我國財政政策已經(jīng)進入困境，政府進行決策時不得不在兩難之中小心翼翼的尋找平衡。一方面，4年連續(xù)的赤字擴張導致債務累積過快，2001年債務余額已達15608億元（1）。參考馬約關于債務警戒線的標準，中央財政作為直接債務主體實已不堪重負，客觀上要求增加稅收或者減少支出，淡化財政政策的積極色彩，向平衡財政回歸。然而在當前經(jīng)濟背景下，這種做法無疑將意味著隨時面臨巨大的社會風險和政治風險，出于維護社會穩(wěn)定的維持政府地位的考慮，政府傾向于維持赤字預算；另一方面，國民經(jīng)濟增長依然形勢嚴峻，不得不實行積極的經(jīng)濟政策以增加需求，對于政府而言就是減少稅收或增加開支，即增加赤字安排。然而，在經(jīng)濟恢復活力之前赤字的累積效應必將弱化政府信用。一旦受到意外的外部沖擊，會面臨更大的政府風險，同樣為了政府信用和地位，政府應當削減赤字關注債務問題。無論從哪一方面看，政府的選擇都處于矛盾之中。

一、目前學術界關于解決財政政策兩難問題的幾種思路

針對我國財政目前的兩難境地，不少學者從不同角度提出了解決思路，代表性的觀點主要有以下幾種：

（一）減稅減費說。這種觀點主張從宏觀稅負的角度減少政府收入，降低產(chǎn)品成本，提高企業(yè)投資能力；認為當前財政政策的積極性只表現(xiàn)在增加政府支出上，而減稅作為很好的積極政策并未被有效使用，并且連續(xù)4年維持大規(guī)模赤字使增支型的積極財政政策難以為繼，從而應當考慮減收型的積極財政政策。

從理論上看，這種做法具有一定可行性，但在我國當前經(jīng)濟背景下都不可能實行。首先我國稅收收入主要以流轉稅為主，流轉稅作為能夠轉嫁的稅種，降低其稅率在當前形勢下只能進一步加劇物價水平的下跌，降低投資與消費預期。其次，雖然所得稅稅率的下降確實能帶給企業(yè)自主支配資金的增加，但由于目前我國企業(yè)盈利水平普遍較低，小幅的稅率下調并不能使企業(yè)形成強烈的投資欲求，況且我國供給與需求相比，基本沒有供不應求的產(chǎn)品，在沒有利潤點的情況下，企業(yè)即使有盈余資金也不會主動投資。因此減稅的做法不太適合我國國情，而且一旦采用減收措施，相應而來的必然是減支。然而除政府可相機支配的小部分資金外，大部分財政支出都具有增長的剛性，即使是目前臨時性增加的建設性支出，如大部分國債項目并不能因支出減少就中途廢棄，因而減稅不可取。

（二）改革收支結構說。這種觀點沒有表現(xiàn)出明顯的擴大或縮小收支規(guī)模的意圖，傾向于維持總規(guī)模的基本不變，通過優(yōu)化稅種稅率，調整支出比例，來改變收支結構，利用財政強制性介入國民收入分配的功能，使得更多的資源流向更能推動經(jīng)濟增長的階層。

在我國，改革收支結構也將是必然之舉，不僅具有可行性，還帶有一定的緊迫性。但如果單純進行財政收支改革，不調動其他經(jīng)濟資源、只對既定規(guī)模重新劃分配置，這一改革將會遇到較大阻力。尤其當財政收支的變動涉及眾多經(jīng)濟主體時，利益觸動最大的當為目前中國掌握較多經(jīng)濟資源的集團，沒有增量的帶動，絕不會得到既得利益集團的合作，從而存量改革無法推行。在稅收上由于稅收制度改革屬系統(tǒng)性工程并受立法制約，且涉及的利益范圍最廣，缺少配套措施將很難改變既定利益格局，不可能短期內立刻見效；在財政支出上也有同樣的問題，雖然與稅制改革相比，近幾年支出增加較快，相對而言有一些調整空間，但支出調整所關聯(lián)的群體多數(shù)具有社會地位高和掌握資源多的特點，如行政事業(yè)機關人員，所以實質上財政支出改革比財政收入改革更難。可見雖然改革收支結構說對于解決目前財政政策的兩難有一定作用，然而在維持收支規(guī)模不變的基礎上對收支結構進行調整，現(xiàn)實中恐怕難以推行，尤其當面對經(jīng)常性支出的剛性增長和維持一定建設性支出的需要時，顯得過于保守。

（三）允許地方舉債說。這種觀點建議放棄單一由中央舉債的做法，改為允許地方政府根據(jù)自己的能力和需要發(fā)行債券，將中央政府為地方政府承擔的風險交還地方，減輕中央財政的壓力。根據(jù)我國《預算法》的要求，地方政府在進行財政預算時應保持預算平衡，地方政府原則上沒有舉債權。但是改革開放以來由于我國財政收入在中央與地方的分配中，中央政府基本處于劣勢，中央政府的債務負擔與其稅收收入不成比例，從而在以馬約標準評價我國債務狀況時出現(xiàn)指標間的不協(xié)調問題。一方面，國債負擔率等關于國債發(fā)行空間的指標仍在可接受范圍內，2001年我國債務率為16.3%（2），我國仍可發(fā)行國債繼續(xù)實施積極財政政策；另一方面，中央財政債務依存度等關于償債能力的指標已嚴重過高，中央財政債務依存度1997年已達到55.7%（3），中央政府如不立刻控制國債發(fā)行規(guī)模和速度，在可以預見的未來將面臨嚴重的償債問題。因而為解決這兩方面的矛盾并繼續(xù)推行積極財政政策就要在中央與地方之間合理安排債務負擔。

該觀點承認目前形勢仍需使用積極財政政策，擴大支出規(guī)模。其解決思路是將中央的風險轉移到地方，由地方自擔風險、自負盈虧。然而簡單地由中央轉到地方，只能暫時緩解中央壓力，長遠來看不能從根本上解決問題，甚至還可能因為管理不當?shù)纫蛩匾鸶嗟膫鶆諉栴}，若不輔以其他手段，這種方法只能起到治標不治本的作用，將政府風險推向未來。

上述三種解決思路都有合理的一面，但或多或少也都存在不符合當前形勢要求的方面。為此本文試圖綜合三種觀點的長處，并以第三種觀點為基礎提出以下思路：允許地方舉債與推動政府進行相應的制度改革相結合，即通過允許地方舉債減輕中央財政壓力，繼續(xù)保持相當規(guī)模的預算赤字，以維持一定水平的經(jīng)濟增長率，但在此之前應當首先或同時進行財政、金融等方面的改革，從而達到標本兼治的目的。

二、實施地方政府舉債與相應制度改革相結合

（一）允許地方政府舉債，以維持適當支出規(guī)模、調整債務負擔結構

允許地方政府舉債最主要的目的是滿足財政支出規(guī)模日益擴大的要求，其次在于改變債務負擔結構，提高國債使用效率和政府還本付息的能力。

1.進一步擴大支出規(guī)模需要地方政府舉債

首先，我國財政需要進一步擴大支出規(guī)模。從我國短期經(jīng)濟運行態(tài)勢看，整體經(jīng)濟增長乏力，失業(yè)問題遲遲不能妥善解決，社會不穩(wěn)定因素增加，微觀經(jīng)濟主體的經(jīng)濟行為和心理預期進一步趨于保守，在預期上動搖了經(jīng)濟恢復快速增長的心理基礎。因而，維持一定的經(jīng)濟增長率、保證社會經(jīng)濟環(huán)境穩(wěn)定具有重要意義。就政府而言，快速有效地提高經(jīng)濟增長率的手段莫過于財政支出增加政策。但是從近幾年財政措施的實施效果看，消費和民間投資始終啟而不發(fā)，凈出口基本受制于西方主要國家的經(jīng)濟狀況，只有政府控制的投資在不斷增加，從中我們似乎可以得出這樣的結論：政府控制的投資實際上在支撐中國的經(jīng)濟增長，一旦停止，其后果可能會不堪設想。因而從短期看政府仍需維持較大的支出規(guī)模；從較長時間范圍看，我國經(jīng)濟進入了經(jīng)濟周期的低谷，供求關系逐漸由供給嚴重不足轉為供給全面過剩，這不僅意味著需求方購買意愿和購買能力的不足，同時意味著供給方產(chǎn)品、產(chǎn)業(yè)結構面臨全面改造的嚴峻挑戰(zhàn)。而產(chǎn)業(yè)結構整體性地更新?lián)Q代決不是短期內可以完成的，因此在較長時期中，政府必須集中一定資源支持結構調整，這也要求政府長期地維持較大規(guī)模的支出。從西方國家歷史經(jīng)驗看，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，政府職能不斷完善，公共開支規(guī)模也不斷增加。同樣我國經(jīng)過20多年的較快發(fā)展，人們對公共物品的偏好也在經(jīng)歷由弱變強的過程。所以，無論從現(xiàn)實需要出發(fā)還是從歷史經(jīng)驗考慮，財政支出規(guī)模都需繼續(xù)擴大。

其次，我國財政支出規(guī)模的擴大需要地方政府舉債。目前我國財政的指導思想是以支定收，但在財政支出規(guī)模驟增的情況下，財政收入跟不上支出的問題就凸顯在人們面前。在正常情況下，我國稅收增加依據(jù)一定作用機理應與國民經(jīng)濟增長在數(shù)值上保持穩(wěn)定的比例關系，不景氣時，應稅收入與營業(yè)額等課稅對象的增長水平將大幅下降，倘若不改變稅率，必然導致稅收增加額的下降，無疑在擴大財政支出時加重財政收支缺口問題。

那么以增加稅種提高稅率方式增稅是否可行呢？從費改稅、未來需要償還債務角度看，提高某些稅率、增加稅種是必然的，但目前增稅不可行。首先從我國主體稅種的稅率看，如增值稅和企業(yè)所得稅，名義稅率水平的發(fā)展趨勢應當下降，因為與國際平均水平相比，我國兩大稅種的稅率都偏高，偏高的稅率不利于國家間的稅收競爭。其次，當前經(jīng)濟形勢下增稅不但會沉重打擊企業(yè)投資、生產(chǎn)的積極性，還會間接影響居民即期消費。可見增稅的建議不應采納，而前面提到減稅政策也是不可取的，所以當前主體稅種稅率以保持現(xiàn)狀為宜。不過適當開辟新稅源應逐漸納入政策考慮范圍，隨著財產(chǎn)稅、社會保障稅等比較大的新稅種開設后，稅收增長規(guī)模將會有所改觀。因而就稅收規(guī)模看，短期內增長幅度不會太大，財政收支缺口卻會越來越大。

按照規(guī)定，財政向央行透支已被禁止，彌補赤字的工具只能是發(fā)行國債，為此，增大國債發(fā)行規(guī)模就成為必然。目前對債務風險性的評價，國際常用指標主要有兩類：

（1）對債務累積程度的評價指標，如債務率（又叫債務收入比例），即國債余額占GDP的比重，60%為警戒線。我國2001年債務率為16.3%，相對較小，表明國債發(fā)行空間仍可拓展。

（2）對債務增量風險的評價指標，即對每年債務發(fā)行數(shù)量或赤字規(guī)模的評價。由于每年債務發(fā)行的數(shù)量很大程度上取決于當年赤字規(guī)模，而赤字規(guī)模又加大了下一年度的債務發(fā)行，因而在風險評價上赤字規(guī)模與年度債務發(fā)行規(guī)模有一定的替代性。常用指標包括赤字率（又叫赤字收入比例）和債務依存度。赤字率即赤字占GDP的比重，3%為警戒線。我國2001年赤字率為2.7%，而2002年預算赤字高達3098億元人民幣，國債發(fā)行總規(guī)模為5929億元，若按7%的GDP增長率計算，預計2002年赤字率達到3.02%；債務依存度，即當年國債發(fā)行額占當年財政支出的比重，20%為警戒線，2001年我國財政債務依存度為26.5%，中央財政的債務依存度為42.5%，均高于警戒線。第二類指標相對于警戒線即將超標或已經(jīng)超標，表明年度債務發(fā)行規(guī)模較大，尤其是中央財政作為直接債務主體負債過高。并且可以看出目前中國的財政支出嚴重依賴國債發(fā)行，已經(jīng)較大程度地陷入借新債還舊債的泥潭，預計今年到期以及歸還到期的國內外債務本金2581億元（4），我國償債高峰已經(jīng)來臨，赤字造成的政府風險正在逐步加大。

在中央政府實施積極財政余地漸小的情況下，地方政府發(fā)揮其以財政促進經(jīng)濟發(fā)展的作用就顯得十分必要，地方政府就可以地方公共建設為契機繼續(xù)擴大建設性支出，在總量上維持政策的積極性。所在中央政府應適時將地方市政建設等責任和權力交還地方，使地方政府有充分空間實踐自己經(jīng)濟、社會發(fā)展的職能，并使事權與財權一致，這就要求地方政府有自主舉債的權利。

2.債務負擔結構的優(yōu)化需要引入地方政府

通過債務負擔結構的調整，發(fā)行債券所籌集的資金將盡可能發(fā)揮出最大效率。目前我國地方政府在使用國債資金時不同程度地存在以下兩個問題：

（1）國債資金使用效率低下。國債以國家信用為擔保，地方政府在無償使用國債資金時沒有風險約束，用多用少、用好用壞對地方政府而言沒有直接利害關系，因而無論本地是否急需進行某些建設投資，也都想在有限的建設資金中分一杯羹，寧可造成設施閑置或使用率低下，也要為本地牟取所謂的福利。

近幾年我國國債投資項目基本都屬于財政職責范圍。從理論上分析，一旦基礎設施瓶頸得到緩解，相應的投資與消費就會隨之增加。但實際情況與理論預期有很大差距，排除政策發(fā)揮作用的時滯因素，可以認為是公共基礎設施的供給與需求在地區(qū)與行業(yè)結構上不相等引發(fā)的，即基礎設施在某些地區(qū)或部門供給過多過快，顯示出超前化傾向，有的地區(qū)與部門卻因供給不足減慢了發(fā)展步伐。如農(nóng)村電網(wǎng)改造盲目追求高標準，又如國債項目實施之初，某些省市不問需求大小“大撒胡椒面”（5），國債資金的這種非優(yōu)配置大大影響了資金使用效率，對財政兩難的解決無疑是雪上加霜。

（2）國債建設項目質量難以保證。即使當中央、地方和當?shù)孛癖姸颊J為某一工程必需時，某些地方官員和承建商之間也可能產(chǎn)生利益勾結，從而嚴重忽視工程質量，對中央政府為資金籌措所負擔的巨大風險無動于衷。雖然中央政府嚴格要求工程質量，并下派工作組實地監(jiān)察，但這些措施對承建者而言都屬外部不連續(xù)約束，而且缺乏對官員規(guī)范嚴格、執(zhí)行得力的考核制度，因而不能從根本上予以解決。

引入地方舉債進行建設投資將能在一定程度上避免上述問題。這兩個問題的產(chǎn)生原因在于權責對稱和風險約束機制的缺失，中央政府進行地方基礎設施投資時面臨信息不對稱問題，地方政府不會向中央政府傳遞表露自己真實意圖的信息，反而有意傳遞有利于本地政府或相關利益團體的虛假信息。而在地方政府舉債投資時將不存在這一問題，首先地方政府不能再從中央政府得到無償提供的建設性資金，從而消除了誘使地方爭上項目的利益來源，地方政府能在信息較為完全的基礎上做出比較正確的投資決策；其次地方債券的發(fā)行應當面向本地居民，因而即使某些官員有違法追求個人利益的動機，其行為也不會通過地方人大的表決和本地群眾的監(jiān)督。

（二）在允許地方政府舉債的基礎上改變財政收支結構，繼續(xù)推行經(jīng)濟制度改革

支出規(guī)模的擴大緩解了觸發(fā)社會風險的壓力，但若無相應制度改革措施相輔相成，政府風險加大的問題則會迅速惡化，因為從總量上看，無論由中央舉債還是地方舉債都屬于政府舉債，簡單放開地方舉債可能會使當前財政、金融上的管理更加混亂。因此，地方舉債能否成行還取決于經(jīng)濟體制的配套改革，主要理由如下：

1.若無政府官員監(jiān)督體制的完善，地方舉債的引入可能會進一步加大中國的腐敗問題。允許地方舉債是由中央集權向地方分權的改革過程中十分重要的環(huán)節(jié)，然而舉債權力的下移雖然能夠提高地方政府的積極性，也有利于提高地方的自我監(jiān)督，但若形成較為封閉的財政資金運行環(huán)境，同時地方政府內部權力未能得到有效制衡，則更易滋生腐敗。地方通過發(fā)行債券進行大規(guī)模的城市、農(nóng)村基礎設施建設客觀上又為某些官員違法斂財提供了機會。而且在地方自主舉債投資的背景下，中央政府于情于理應當減少干涉地方行為，所以其原本就略顯勉強的外部監(jiān)督將越發(fā)顯得蒼白無力。如果我們承認腐敗是當前財政資金使用效率低下的原因，那么允許地方舉債之前必須首先加強政府官員的監(jiān)督，利用多種監(jiān)督形式，如輿論監(jiān)督、社會公眾監(jiān)督（包括相關利益法人、自然人）、黨政組織監(jiān)督，尤其要嚴格官員考核制度，否則寧可放棄，也不能造成更嚴重的后果。

2.若無財政金融方面的適當規(guī)制，放開地方舉債之初，地方舉債將會沖擊我國債券市場，甚至影響整個金融市場。長久以來，地方建設資金缺口較大，一旦允許地方發(fā)行債券募集所需資金，多年集聚的需求可能會立刻顯現(xiàn)出來，從而產(chǎn)生較大嚴重的資金供不應求。雖然我國儲蓄存款余額連年大幅上升，現(xiàn)已超過8萬億元，但居民愿意將其中的多大比例改為地方債券投資實際上很難預測。如果來自銀行存款的數(shù)額不大，地方政府債券將會從其他市場，如國債市場、金融債券市場、企業(yè)債券市場，甚至股票市場吸引資金，直接導致這些證券市場的價格產(chǎn)生波動。另外地方政府之間還可能為資金的競爭而相繼提高債券利率，造成利率惡性攀升，最終影響整個金融市場的穩(wěn)定。因此為保護尚處于改革艱難期間的國內金融業(yè)，有關地方債券的發(fā)行與流通事宜仍需慎重為之，應制定相關措施循序漸進地放開地方債券市場。

3.若不建立償債保障機制，則地方政府發(fā)債難以抵抗不易預測的市場風險。雖然地方舉債實現(xiàn)了資金籌集、投資的決策分散化，能夠提高資金使用效率，并有效地抵御償債風險的產(chǎn)生，但即使是徹底的決策分散化也不能在絕對意義上消除風險，總會有某些投資項目決策失誤，因而從整體來看，必然有部分決策不符合未來發(fā)展方向而面臨失敗，這也是決策分散化的基本代價。在完善的社會體系中，應當有相應的機構承擔風險防范和應對的責任，一般而言，專業(yè)性的保險公司負責出險概率小，易于獲取信息的部分，政府負責市場不能解決的、影響范圍較大的部分。由于地方政府投資興建的項目多為規(guī)模巨大的基礎設施，如果因決策人員知識結構缺陷、經(jīng)驗的有限、對未來經(jīng)濟形勢的認識不準出現(xiàn)決策失敗，則所造成的損失可能足以令當?shù)卣飘a(chǎn)。雖然國外有地方政府破產(chǎn)的先例，但我國近期內穩(wěn)定重于一切，絕不會允許地方政府破產(chǎn)，因此當出現(xiàn)償債危機時應當有相關措施保障地方債務按時足額償還。

4.若不進行企業(yè)稅收規(guī)范，當?shù)胤截斦辉倬o張后，地方政府很可能以更多的借口支持本地企業(yè)，使稅負不公和市場割據(jù)現(xiàn)象變得更加棘手。眾所周知，1994年分稅制改革并不徹底，稅收公平總是一直未能有效解決，據(jù)項懷誠披露，除去國家允許的1000多億政策性減免稅收外，國家不允許的稅收減免也數(shù)量可觀，而偷稅漏稅問題更為嚴重（6）。這不能不跟地方保護相聯(lián)系，尤其在加入世貿組織后，我國競爭力不強的行業(yè)、企業(yè)面臨的困難可能進一步加大，而細究企業(yè)困難的原因顯然包括不同企業(yè)稅費負擔不等的因素。在原本不公平的基礎上放松地方收入管制，地方政府將更有實力以較多的盈余資金支持本地企業(yè)，更深程度地損害全國范圍內企業(yè)競爭的公平環(huán)境。因此在新的經(jīng)濟條件下，為推動經(jīng)濟發(fā)展繼續(xù)進行稅制改革將是十分必要的。

5.若不改革中央地方財政收支關系，明確各自的政府職能，地方舉債可能加重收支結構的不當傾向，且職責的混亂不清還容易成為日后償債困難的根源和借口。

首先，從政府和市場的關系看，政府應不應當直接介入經(jīng)濟發(fā)展，政府與市場在資源配置中各自發(fā)揮作用的邊界在哪里，仍需要進一步統(tǒng)一認識。地方政府舉債投資注重效率，即使同是投資基礎設施，也有項目盈利的大小、快慢問題，因而一定程度上存在與企業(yè)爭奪贏利性較強的項目的沖動。而我國近20年財政體制變化所代表的方向一直以效率為主，較多地忽視了全面、綜合發(fā)展的重要，即政府越位、缺位現(xiàn)象嚴重。因而地方舉債所籌資金應投入到與民間投資互補性較強，或能有效拉動自主消費、投資的項目上。

其次，從政府內部的職能劃分看，籠統(tǒng)地講政府應當負責公共產(chǎn)品的供給，但我國目前在實踐上對由哪級政府負責什么樣的公共產(chǎn)品仍有誤區(qū)。如果地方政府過多地承擔了中央政府應當承擔的職責，同時沒有相應的稅收來源，則必然會出現(xiàn)職責內工作失誤或償債遇到問題；反之，中央過多承擔職責，則造成中央負債過重，而使地方產(chǎn)生多余資金。可見，財政收支關系應與政府職能界定聯(lián)系起來。

三、相關政策建議

1.盡快修改《預算法》，為地方政府發(fā)行債券清除制度障礙提供法律依據(jù)。《預算法》自1995年實施以來在實踐中出現(xiàn)較多問題，如操作性不強，某些規(guī)定與事實不符等，1999年就有人大代表提出要修改《預算法》，不過當時中央政府債券發(fā)行風頭正健，很少有人提出因地方不能發(fā)債而修改《預算法》。當前形勢下，不允許地方政府發(fā)行債券已經(jīng)開始制約財政政策的積極性進一步發(fā)揮作用，為保持國民經(jīng)濟穩(wěn)定增長，應盡快將《預算法》的修訂納入“人大”議程。

2.嚴格政府官員考核標準，完善內外監(jiān)督體制，制定輔助措施加強反腐力度，如強化金融實名制，逐步實現(xiàn)官員財產(chǎn)申報制度。

3.為防止地方債券發(fā)行沖擊金融市場，在初始階段允許地方債券發(fā)行應當遵守兩個條件：第一，債券發(fā)行應面向本地居民和法人，不鼓勵在全國范圍發(fā)行且短期內不允許上市流通。第二，發(fā)行資格由中央政府有關部委審定，用以從宏觀角度控制地方債券發(fā)行總規(guī)模，協(xié)調與其他金融市場的關系。

4.適當賦予地方制定稅種選擇稅率的權力，并建立地方債券償債基金，保證地方債務的償還有所保障。

首先，從收支平衡的角度看，地方政府擁有的事權應與財權一致，當由地方負責本地基礎設施的提供時，地方政府增加了事的決策權，相應地也應擁有財?shù)臎Q策權，即地方收入與支出的自主權利。當被允許以發(fā)行債券來增加地方收入時，應又將派生出債權與稅權的對立統(tǒng)一。因而可允許地方政府在地方人大和中央政府都認可，并在不妨礙全國范圍的企業(yè)競爭的情況下，根據(jù)當?shù)厍闆r選擇稅種和相應稅率，制定有地方特色的只適用于當?shù)氐亩惙N，使地方發(fā)債還債有更加可靠的財政收入保障。

其次，從概率意義看，即使制定執(zhí)行了最嚴格的發(fā)債標準，也會有不確定因素導致償債風險的發(fā)生，因此應當設立集中償債基金，可由地方財政根據(jù)舉債額以一定比例繳存償債準備金，中央財政每年也向償債基金注入相應比例的資金，由中央代為管理。

5.逐漸取消稅收制度上不合理的歧視性或優(yōu)惠性規(guī)定，在地區(qū)結構、行業(yè)結構和所有制結構上，保持制度供給的統(tǒng)一性。提倡給某些行業(yè)以整體性優(yōu)惠，尤其是關乎未來經(jīng)濟發(fā)展的高風險行業(yè)，反對給個別企業(yè)以政策優(yōu)惠，主要目的是為企業(yè)創(chuàng)造出外部環(huán)境約束相等的公平競爭環(huán)境，確實發(fā)揮市場優(yōu)勝劣汰的機制，選拔出真正有效率的企業(yè)，在公平的基礎上鼓勵效率。所以，凡是涉及企業(yè)的稅收制度都應由中央政府統(tǒng)一制定。

6.準確界定政府職能，積極推動公共財政的建立。各級政府要明確各自的事權，重新核定各級財政支出范圍。除中央政府要承擔一些大型、長期、跨地區(qū)的重點項目外，一般盈利性項目應交由企業(yè)承辦，地方財政把支出重點放在基礎設施、公用事業(yè)等方面。

注釋：

（1）項懷誠：《關于2001年中央和地方預算執(zhí)行情況及2002年中央和地方預算草案的報告》，《人民日報》，2002年3月18日，第3版。

（2）我國2001年國內生產(chǎn)總值為95933億元，2001年末債務余額為15608億元，債務率為二者之商。

（3）項懷誠：《改革開放中的中國財政》，《人民日報》，1998年12月21日，第10版。

（4）同注（1）2001年赤字2598億元，中央財政債務收入4604億元，全國財政支出18844億元，中央財政總支出11769億元。

（5）財政部基本建設司：《中國國債專項投資（1998.8-1999.8）》，北京經(jīng)濟科學出版社，1999年版，第413-414頁。

（6）劉芳：《在健康發(fā)展中消解經(jīng)濟難題項懷誠在滬展望中國財政改革》，《解放日報》，2002年6月3日，第2版。

參考文獻：

[1]李茂生，柏冬秀。中國財政政策研究[M].北京：中國社會科學出版社，1999.

[2]安體富。減稅還有空間[J].財政與稅務，2001，（4）。

[3]張亞斌。從美國“新經(jīng)濟”看中國財政政策的微觀化[J].財政與稅務，2001，（10）。

[4]中國社科院財貿所《中國地方債券市場發(fā)展研究》課題組。我國已經(jīng)具備開放地方債券市場的條件[J].中國經(jīng)貿導刊，2001，（12）。