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關鍵詞：就業稅收優惠政策

經濟結構調整、產業升級換代、國有企業改革和建立現代企業制度、中國融入全球經濟一體化帶來經濟快速增長的同時，也帶來了不可忽視的就業難題。解決就業問題已成為我國政治、經濟發展的一項長期戰略。近年來，我國實施的促進新增勞動力就業、下崗職工再就業、農村剩余勞動力轉移等稅收政策發揮了積極的調控作用，但也存在與我國就業長期戰略不相適應的問題。本文在介紹國外促進就業稅收政策的同時，總結出幾點為我所用的寶貴經驗，并提出我國促進就業稅收政策的總體構想。

一、促進就業的稅收政策國際借鑒

（一）實施低稅負，鼓勵社會創造更多的就業崗位

在處理稅收的收入效應和替代效應問題上，歐美等許多發達國家自20世紀80年代以來就一直從事著輕稅的稅制改革，它們通過實施減稅讓利給納稅人，鼓勵社會創辦更多的企業，吸納更多的就業人員，直到現在這種減稅風潮仍余波未盡。如2000年以來OECD多數成員國實施了減稅的稅收政策，2003年就有16個國家總體稅率出現下降。歐盟有15個國家降低了個人所得稅的最高稅率，其中還有12個國家降低了主要稅種企業所得稅的稅率。

（二）實施差別稅率，扶持發展中小企業，鼓勵全民創業

中小企業作為活躍市場的基本力量，吸納了社會上大多數就業人員，成為就業主陣地。在美國，2000多萬家中小企業占全國企業總數的98.8％，創造了全國50％以上的國內生產總值，提供的就業機會占到了服務業的60％，制造業50％和工業的70％，產品的出口額也占到總出口額的30％。在日本，企業總數的99％是中小企業，中小企業的從業人員占總從業人員數的78％，產值占GDP的比例達到50％以上。在歐盟，中小企業的數量已占到了99.82％，創造的就業機會和產值也分別達到了70％和55％，中小企業被譽為“創造就業崗位的機器”。

為了鼓勵發展中小企業，越來越多的國家開始推行差別稅率：一是在所得稅上根據納稅人的效益規模或者企業規模實施不同的稅率，規模大的適用高稅率，規模小的適用低稅率或者零稅率；二是實施所得稅的累進稅率，對企業利潤水平低的實施較低的稅率；三是規定起征點，對所得稅或者流轉稅規定起征點，在起征點以下的不征稅；四是在流轉稅方面按企業的規模實行差別稅率，規模小的實行較低的稅率。

（三）促進第三產業的發展

在國民經濟結構變動和發展過程中，各國稅收政策調整取向比較注重發展包括通訊、金融、咨詢、旅游等行業在內的第三產業和基礎設施建設。進入20世紀90年代，西歐各國伴隨著結構調整，就業結構發生了明顯變化，第三產業成為勞動力就業的主力產業。瑞士、丹麥、比利時第三產業的就業比重達70％左右。西班牙原來的失業率較高，90年代中期之后，通過積極發展第三產業，就業領域得到進一步拓寬，每年創造的就業崗位近300萬個，大大緩解了就業壓力。

（四）給予農業和農產品一定的優惠政策

國際上一些國家的通行做法是在農業政策上體現對農業和從事農業生產的農場主和產業工人的稅收照顧。如歐洲大部分國家對農產品征收的增值稅實行低稅率，意大利按4％征稅，法國對食品按7％征稅，荷蘭對谷物按6％的低檔稅率征稅；法國對于年納稅收入在一定金額以下的農業納稅人，規定其可以自行選擇繳納增值稅或是免于繳納增值稅。大多數國家將農業所得并到經營所得，如美國將農業所得歸入經營所得，日本將農業所得歸入營業所得；美國允許農業生產者個人和農業企業在計算應納稅所得時選擇現金收付記賬法，防止因為賒銷過多而影響農業生產者的資金流動性。

（五）對安置就業人員的企業實行稅收特惠

對安置就業人員的企業實行稅收特惠，支持社會閑散人員創辦企業，支持企業組織社會閑散人員就業。如美國聯邦屬地波多黎各1998年在《波多黎各稅收優惠法》及其修改法中就規定：對安置社會待業人員就業，符合一定條件的企業及項目，可由PRIDCO認定為核心首創工業項目，被認定為該項目的公司其所得稅稅率即降為0或2％。并且對其實現的利潤用于再投資的部分，全部給予免稅。為了不至于影響企業雇員規模，法國政府把創造就業機會與減免企業繳納的社會保險金掛鉤，規定保證就業崗位的企業可免繳其相當于最低工資標準1.1倍的職工家庭補貼保險費；對以實行非全日工作來保證就業崗位的企業，給予免繳半日工30％醫療保險費的獎勵；對新辦的企業，特別是由失業人員創辦的企業，實行減免社會保險費的優惠政策。

（六）降低納稅人的奉行成本

西方國家對納稅人奉行成本非常重視。如法國稅務當局規定，年交易額在50萬法郎以下的納稅人適用核定征收方式，年交易額在50萬～300萬法郎之間的納稅人按簡化的據實征收方法；對小企業在營業的前4年不是故意偷逃稅的漏稅行為，可減輕稅收處罰并給予支付的時間；對小企業的稅務檢查時間最長不得超過3個月，否則企業的納稅義務將自動得到免除。俄羅斯政府2001年制定了減少行政對企業干預的一攬子法案，包括簡化企業登記注冊手續、減少經濟活動的許可證種類、減少對企業的各類檢查等。英國2004年起提高了企業年度審計的起點，使更多中小企業免于年度審計。

（七）給予城市化建設一定的財力支持，促進老工業區的改造

國外政府在城市化建設過程中都給予了靈活多樣的財政稅收支持。如法國為扶持老工業區發展，設立了地區開發獎金、特別基金、工業現代化基金等多種形式以支持資源型地區的發展；另外還通過對行業稅、勞工稅、不動產轉讓稅、公司稅、所得稅等稅收不同程度和時間的優惠吸引外來企業進入老工業區；為促進資源型城市的發展，日本通過地域振興整頓公團，對進入產煤地域的企業設有長期低息的設備資金融資和長期運轉資金融資等優惠，另外減免地方稅，減收額的80％由國家補貼。

（八）促進多種就業模式發展，大力推廣非正規就業和彈性就業

近10年來，各國的就業方式呈多樣化發展趨勢，靈活就業的比重不斷上升，出現了非全日制就業、短期就業、季節性就業、家庭就業、派遣就業、遠程就業、自營就業、臨時就業等多種就業形式，這些靈活就業方式還得到承認和保護。歐盟明確規定，非全日制雇員與全日制雇員如從事同樣的工作應得到同樣的小時工資，并在病假、生育工資、職業年金等方面獲得平等待遇。英國、日本等國從事非全日制工作的從業人員占全部從業人員的比重，1999年分別達到23％和22.2％。靈活就業擴大了就業空間，提供了大量的就業崗位，為一些就業困難群體提供了就業機會。

（九）為弱勢群體就業提供優惠保障

一是對就業困難群體提供職業培訓和就業指導。美國政府規定，應對嚴重缺乏就業能力并失去工作的青年提供培訓，改善他們的就業能力。英國政府持續實施“青年培訓計劃”，對16歲左右的中等畢業生和青年進行職業培訓。二是實施特殊措施幫助殘疾人就業。西方許多國家實行按比例安置殘疾人就業政策，規定企事業單位和政府機關雇傭殘疾人的比例應占雇傭總人數的1.5％～2％。國際勞工組織有關公約規定，殘疾人享有就業訓練、幫助就業、保持工作和獲得保障的權利。三是有些國家通過財政補貼鼓勵雇主雇傭困難群體就業。

在國外眾多的勞動力專項補貼的建議中，多數主張對非熟練勞動力減征社會保障稅，并按照企業吸收勞動力的數量給予補貼，如根據勞動力密集程度的增加，而相應降低其公司所得稅等。還有一種主張是使投資免稅期或其他對投資的稅收鼓勵措施隨資本－勞動力比率的變動而相應增減，以促使勞動力與資本的比率相對提高。菲律賓曾規定，如企業的直接勞動力成本增加，達到出口收入的25％時，可自應稅所得中增列一筆專項扣除。

二、促進就業的稅收政策調整思路

作為經濟杠桿的稅收政策，在促進就業方面起到了舉足輕重的作用。隨著國民經濟的快速發展，新情況、新問題、新矛盾的不斷產生，對稅收職能作用的發揮提出了新的要求，建立一套適合我國國情的就業稅收優惠政策，已成為當務之急。本文認為，現行就業稅收優惠政策的制定應充分體現新一輪稅制改革的總體思路，按照市場經濟發展的要求建立健全兼顧公平和效率的長效機制。具體建議如下：

（一）調整和完善現行稅收政策，直接鼓勵增加就業崗位

目前，政府應按照促進就業與實現經濟增長的戰略要求對現有的政策措施進行梳理，在此基礎上，筆者認為直接鼓勵增加就業崗位的稅收優惠可從以下兩方面考慮：

1.調整和完善現行稅收優惠政策。

近期，就業稅收優惠政策偏重于解決下崗失業人員的再就業問題，對于諸如大學生自主創業和其他新增勞動力中的自謀職業者、被征用土地的農民和農村富余勞動力的就業等問題的解決力度不足。筆者認為，制定政策應從市場經濟條件下的宏觀大局考慮，首先，對凡吸納下崗失業人員的企業，不分所有制、行業和產業，都應給予相應的稅收減免優惠。對現實中大量下崗失業人員的非全日制就業、臨時性就業、季節性就業等靈活就業形式，也應給予稅收減免優惠，以體現稅收對各種就業形式的支持；其次，取消新辦企業和現有企業在適用稅收政策上的區別與比例限制，統一適用條件，最大限度創造再就業崗位，提高再就業比例。具體政策建議如下：

（1）擴大優惠政策的適用對象。凡從事創業的行為均給予稅收優惠。目前，我國的富余勞動力主要集中于16周歲以上的初高中畢業生、大學畢業生、失地農民和農閑富余農民、城鎮下崗或分流失業人員、退伍復員軍人、“兩勞”人員、“四殘”人員等。對以上人員在從事個體經營或創辦企業時，應給予一定期限的免稅或減稅的直接支持，使其積累一定的經濟實力，提高他們的市場競爭力；對個體工商戶的月銷售額（或營業額）在起征點以下的，不僅免征增值稅（或營業稅），還應當免征個人所得稅，這有利于提高下崗失業人員自主創業的資本積累能力，同時也便于稅收征管。

（2）擴大優惠政策的適用范圍，由新辦企業擴大到所有吸納下崗失業人員的企業，給予各類不同性質企業以同等待遇。隨著第三產業的發展，各種投資主體、多種經濟形式逐漸成長與壯大，非全日制、臨時性、季節性、鐘點工、彈性工作等各種就業形式迅速興起，成為擴大就業的重要渠道。因而，國家應不分企業經濟類型、不分行政區域、不分產業類別（除國家限制發展的產業外），一律給予安置或吸納失業人員的企業以同等的稅收優惠待遇。

（3）給予安置下崗失業人員就業的企業適當的稅收優惠。為了鼓勵更多的社會經濟力量提供就業崗位，不斷吸收下崗失業人員就業，稅收要根據企業吸收下崗失業人員數額的多少給予企業一定期限和一定數量的免征和減征優惠，讓這些企業得到的實惠大于和絕對大于因吸收非熟練的新工人造成的損失。

（4）對勞動密集型的企業和項目應給予稅收優惠。為鼓勵社會力量創辦更多地勞動密集型企業和從事勞動密集型的生產經營項目，國家可根據企業所容納的職工人數與年銷售收入的比例，或者工資成本與生產成本、銷售收入的比例確定其是否為勞動密集型企業或勞動密集型項目，并根據該比例所反映的勞動密集程度確定稅收優惠的程度。

（5）對勞動工資低的企業應給予稅收優惠。企業吸收弱智低能人員就業和到環境差的地區經營必然會出現低效率問題，而這些企業投資者要實現相對的高效益，也必然會用低工資成本來彌補。對低勞動工資企業實施稅收優惠并非鼓勵企業壓低職工工資，而是鼓勵企業多層次、多方位地吸收下崗失業人員就業。具體稅收優惠政策，可以采取人均工資定額扣除辦法，即凡是企業職工人均工資低于一定標準的，企業可按該標準從稅前補充提取工資費用，而對進入成本的工資大于實發工資的部分，可作為企業留利，以此來增強企業的實力，提高企業吸收弱勢群體就業和到邊遠地區經營的積極性。

2.加強就業稅收優惠政策的管理。

在促進就業稅收優惠政策的管理方面，本文認為可以引入公示制度和信息共享制度。對申請享受再就業稅收優惠政策的納稅人實行公示制度，有助于利用社會力量對那些試圖利用現行政策進行涉稅違法活動的行為進行監督。針對目前多個政府職能部門參與就業管理工作的現狀，如何實現各職能部門所掌握的信息共享，這對做好就業稅收管理工作十分重要。本文認為應著重加強與工商、勞動保障等部門的聯系和信息共享，確保政策的落實到位。首先，工商管理部門應嚴格個體工商戶的認定，對經營規模較大的，達到企業標準的經營戶，不能認定為個體工商戶。其次，勞動保障部門應嚴格把關，不能在《再就業優惠證》發放環節上有漏洞。最后，稅務機關對申請下崗再就業稅收減免的納稅人應該嚴格審查，要加大稅務機關協查的力度，同城不同轄區的稅務機關對持有《再就業優惠證》的新開業戶實行聯查聯控，防止跨區域重新辦理稅務登記，騙取稅收優惠。對持有外地《再就業優惠證》的，要與外地稅務機關取得聯系，協查清楚。同時，將再就業稅收政策落實情況作為執法責任制的重要內容，明確職責，嚴格監督考核，對故意或怠于不落實政策的要嚴肅追究責任。

（二）促進經濟發展，增強增加就業崗位的能力

解決就業問題，最根本的還是要最大限度地增加就業崗位。通過稅收促進經濟增長，由經濟增長促進就業是世界上多數國家在解決失業問題時所采取的一種重要手段。因此，筆者認為，現行稅收政策的取向應側重以下幾個方面：

1.優先發展第三產業，增強勞動力的吸納能力。

我國第三產業從業人員的比重（2003年為29.3％）大大低于發達國家（第三產業就業人員比重60％～75％）的水平，也明顯低于發展中國家（30％～45％）的平均水平。這表明，伴隨我國第三產業的發展，其吸納勞動力的能力還有相當大的發展空間。由于第三產業中相當一部分行業（如社會服務業）的投資收益率太低，不具有投資誘惑力，而那些投資收益率較高的行業又是一些對勞動力素質要求較高的行業或壟斷性的行業，如金融保險、信息咨詢、教育文化、衛生保健等現代服務業，為鼓勵投資收益率偏低的第三產業吸納城鎮下崗失業人員，給予稅收上的扶持是十分必要的。建議：（1）通過對第三產業實行差別稅率等稅收優惠，使它們的利潤率不致為負或接均利潤率水平，以扶持其發展。差別稅率的設計應以資金利潤率和資金GDP產出率指標為參照，即如果某一競爭性行業資金利潤率很低，甚至為負，但該行業資金的GDP產出率較高，即人工成本較高，或者說安排的就業較多，就應該通過稅收政策對這個行業加以扶持，即對該行業實行較低的增值稅稅率，保證其資金利潤率不致為負或不與平均利潤率水平差距過大。而對于某些壟斷利潤較高的行業應課以較高稅率，以促進公平競爭。（2）對服務業給予傾斜政策，鼓勵和促進服務業的發展。各級政府在促進傳統的服務業升級的同時，應提供較為寬松的經營環境，在稅收發票的最低營業額、注冊資本、資質要求等方面降低進入門檻，讓從事社區服務的民間資本進入，特別是對微利服務項目應落實各種稅收減免等優惠政策，以優化政策環境。如允許經過認定的社區服務社，在3年或5年內免繳營業稅、所得稅等地方稅，并免繳除法定的養老、醫療和失業保險費（稅）以外其他各類社會性繳費。（3）對從事就業介紹、勞動者崗位能力培訓的中介機構給予稅收減免和政府資金支持，給予對外勞務輸出的中介給予稅收補貼；促進和規范就業服務中介的行為，在不斷提高勞動者素質和能力的同時，盡早結束農村勞動力轉移、下崗失業人員再就業“散兵游勇”式的無序狀態。

2.促進中小企業發展，形成新增就業能力。

我國中小企業在解決社會就業、維護社會穩定方面發揮的重要作用是顯而易見的。據統計，目前我國中小企業已超過1000多萬家，占全部注冊企業總數的99％，安置了75％的職工就業，以中小企業為主的非公有制經濟創造的稅收收入占相當比重。就江蘇而言，非公有制經濟貢獻的稅收占全省稅收總收入的比重2002年已達到69.63％，并呈逐年增長趨勢。因而發展中小企業的稅收政策不僅要定位于如何保護中小企業的生存，還應定位于如何支持符合國家產業政策的中小企業優先發展，只有中小企業的不斷發展和壯大，才能提供穩定或更多的就業崗位。這就要求稅收政策應采用多種形式，以適應中小企業主體多元化、經營形式及經營范圍多樣化和經營水平不同的特點。具體建議：（1）改革和完善增值稅制。側重于：適當提高增值稅的起征點；降低小規模納稅人的征收率，根據有關比較，適宜將工業企業征收率定在4％，商業企業定位2％，以切實降低其稅負；完善增值稅一般納稅人管理辦法，將建賬健制的小規模納稅人納入一般納稅人管理，允許增值稅進行稅額抵扣，以擴大其經營交往范疇；適當對中小企業的初始投資和技術投資實施消費型增值稅，允許稅前抵扣，鼓勵創業投資者和中小企業技術進步。（2）完善所得稅制。在統一內外資企業所得稅的基礎上，設置低稅率以體現對中小企業的照顧；允許小企業投資者在企業所得稅和個人所得稅之間選擇納稅。為防止大企業利用稅收不完善進行“分拆”，應對企業的關聯交易實行嚴格監控，防止騙享稅收優惠政策的行為。（3）為了有效解決中小企業融資難題，可以考慮對金融機構向其提供的貸款免征營業稅；對社會投資者取得中小企業發行的公司債券（或企業債券）利息所得適當降低所得稅稅率，以提高社會投資的積極性。（4）實行有利于中小企業的“國民待遇”等政策手段來發展以中小企業為主的非公有制經濟，強化納稅服務意識，制定出一套符合中小企業特點的稅收征管辦法。當然，針對中小企業的稅收優惠措施必須是必要的、適度的，同時應保持政策的穩定性和連續性。

3.發展農村經濟，改革和完善農業稅制，逐步消化轉移農村剩余勞動力。

目前我國農村經濟發展應抓好以下重點：一是要正確選擇農業生產增長方式，即是走勞動節約型的資本集約之路，還是走土地節約型的技術集約之路，以解決我國農村人多地少的矛盾、農業機械化與農村勞動力走向的矛盾、農技推廣與農民接受意識的矛盾等，扶持粗放農業進入集約化、規模化生產。二是要以土地穩定農民，著力培植“龍型”經濟，抓好“龍頭”企業，發展以主要農產品生產、加工為主的支柱項目，帶動整個農村經濟效益的提升，加快農村第二、三產業發展，促進農村產業鏈的形成和不斷壯大，有效地實現部分農村剩余勞動力就地、就近轉移，進一步吸引外出人員返鄉創業。三是建立正確的利益引導機制、切實減輕農民負擔，穩定和刺激農民發展農業經濟的積極性。

農業稅制改革的主要思路應包括兩個方面：一是廢除農業稅和農業特產稅，擴大增值稅和消費稅的覆蓋范圍，開征農業所得稅，統一征收土地使用稅。這一改革有助于改變農村經濟增長方式，穩步推進農業產業化。同時，對農業用地征收土地使用稅，可以保護稀缺的耕地資源，調節優劣土地的稅負，促進土地使用者合理使用土地。二是利用稅收優惠政策促進農村經濟發展，進而不斷吸納農村剩余勞動力和有效安置農村季節性“閑置”人員，減輕農村人口向城市轉移的壓力。（1）凡地點設在農村，直接方便農村勞動力進工廠的加工企業，應實行稅收優惠，引導社會資金投向農村；（2）凡是從事對當地農產品進行深加工與精加工的項目，應實行稅收優惠，以刺激農產品的商品化和不斷提高農產品的質量檔次，以推動農業產業化的進程；（3）凡是為“三農”直接服務的項目，如農業技術服務、農業生產資料服務、農村勞務輸出服務、農村勞動力素質和技能的培訓服務等，都應給予稅收優惠；（4）對直接從事種植業、養殖業、飼養業和農村副業的項目，應給予稅收優惠。

4.改革出口退稅政策，促進外向型經濟發展。

在稅收優惠政策的取向上，對在國際范圍內的勞動力競爭要有充分的應對措施。如在出口退稅政策方面，應該根據實際情況適度利用出口稅率結構，調高部分企業出口退稅率，支持國內勞動密集型企業出口產品的生產，從而改善國內勞動力市場的就業狀況；為體現公平競爭，鼓勵中小企業出口，在出口退稅上，應不分企業類型，采用統一方法計算退稅，對企業出口不分自產還是收購出口，全部實行出口退稅；在出口退稅管理方面，建議取消對中小企業和新發生業務的出口企業限制性規定，對不同規模的出口企業采取一視同仁的管理辦法。鼓勵外資的優惠政策應傾向于產品出口的外向型企業、技術先進的高新技術企業、市場補缺的互補型企業等，一旦外資企業產生了競爭中的市場就業的內耗，則稅收上的超國民待遇應相應地減少直至取消。加入WTO的中國經濟發展，已脫離了改革初期的窘迫局面，應當更多地用國民待遇原則和有利于本地企業發展的原則引進和發展外向型經濟。

5.改革財稅分配體制，促進城市化建設。

加快城市化建設進程有助于促進城市服務業和基礎設施建設的發展，增加就業機會：一是城市化建設促進了社區服務業發展；二是城市化建設帶動餐飲業的發展；三是城市美化帶動城市及周邊旅游業的發展；四是大城市輻射加快周邊“衛星城”建設。在城市化進程中應該更加關注、更加重視發展工業和非農產業的問題，更加重視這些產業為廣大農民提供更多的收入和就業問題，使這些行業所能提供的就業迅速增加。這樣，部分農村勞動力向城鎮轉移才會成為可能，才能真正走上城市化道路?？傊?，調整社會結構、加快城市化進程是當前培育新的經濟增長點，擴大內需，促進經濟協調發展的重要環節。城市化建設需要一定的財力支持，所以在城市化建設過程中應按事權與財權相統一的原則，合理劃分隸屬于中央或地方的稅種，或者將一部分收入穩定、收益較高的稅種劃歸地方，或者提高增值稅的分成比例等，發揮稅收在以大城市為依托、建立衛星城市和新興城市，特別是促進中小城鎮的發展這一城市化進程中的積極作用。為確保新型財政分配體制下財力效用，應理順財政部門與政府其他部門特別是國、地稅部門的關系，減少機構設置不合理帶來的職能交叉重復、互相扯皮等弊病，降低機構運行成本，在機構設置上保證城市化建設健康發展。

參考文獻

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