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正在進行的農村稅費改革，是繼和土地聯產承包責任制之后中央在農村進行的又一重大改革，被譽為“中國農村的第三次革命”。這次稅費改革，對于減輕農民負擔、改善黨群干群關系、維護農村社會穩定無疑起到了積極作用。但是，稅費改革也是一項十分復雜、牽涉面很廣的工作，改革過程中出現了一些新情況、新問題，給農村基層組織建設帶來了較大的沖擊，給新形勢下農村基層工作提出了許多新的課題。為此，我們深入到我市昌樂、壽光、高密的部分鄉（鎮）、村進行了調研。

一、稅費改革給基層組織建設提供了重大發展機遇——重建干群魚水情

人們常用“魚”和“水”來比喻干群關系。然而近年來，在不少地方，農村基層干部與群眾之間的“魚水關系”已蕩然無存。有的成了“蛙水關系”——平時干部在岸上呱呱叫，不收錢糧不下鄉，收錢收糧才下“水”；有的是“油水關系”——干部和群眾合不攏，各唱各的調；有的甚至成了“水火關系”——干群之間矛盾激化，水火不相容。造成干群關系不融洽的原因很多，但非常重要的一條就是存在國家、集體與農民的利益關系不合理、不規范的現行稅收體制。這種不合理的體制下，基層干部的角色發生了錯位，他們最主要的精力放在了向群眾催糧催款上，“鄉官”成了“稅官”，絕大多數鄉鎮都是將收糧收款的任務層層分解，“千斤重擔人人挑，人人肩上有指標”，基層干部如果完不成任務就可能獎金、福利甚至正常的工資都沒有保障。名不正言不順，基層干部催糧催款自然會受到群眾的抵制。用基層干部的話說，催糧催款比“刮宮引產”（指計劃生育工作）還難，是真正的“天下第一難”，結果是：狗混熟了，人搞生了，腿跑斷了，氣受夠了，心累死了，形象黑了。“魚水關系”成了“水火關系”，農民群眾怨聲載道，基層干部苦不堪言。不規范的體制催生出的最嚴重的惡果就是農民負擔沉重，而農民負擔問題正是造成干群關系緊張甚至引發干群沖突的導火索。

這些年黨和國家在減輕農民負擔問題上出臺過不少文件，采取過不少措施，但終因不規范的體制難以從根本上解決問題，緊張的干群關系也沒有緩解。

這次農村稅費改革的目的，就是要調整和規范國家、集體與農民的利益關系，將農村分配制度納入法制化的軌道。這不僅是減輕農民負擔的治本之策，也為密切干群關系提供了契機。

1、稅費改革使農民得到實惠，農民負擔大幅度減輕，促進了黨群干群關系的改善。實行稅費改革的根本目的，就是實踐“三個代表”,維護群眾根本利益,切實減輕農民的負擔，規范農村稅費制度。去年實行費改稅后，農民負擔大幅度的減少，我市農民總負擔將比原來減少30-35%,而下一步取消農業稅，又是一項使每個農戶都受益的根本性舉措，意味著中國農民繳了兩千年的“皇糧”從此劃上“句號”。這是一件前無古人的事，是天大的德政。據粗略估算，取消農業稅，我市農民人均要減輕負擔60元錢。"60"塊錢，對城里人，對有錢人來說，是不值一提的區區小數。但在當今尚不富裕的中國農民眼里，每個人60元也不是一件簡單事。五口之家一年要交300元，他種那幾畝地去掉化肥、種子、農藥、水費等各項開支，又能掙幾個300元呢？再說，300元可能維持一家兩三個月的最低生活呢。問題還不在這里。因為有農業稅，就給其他五花八門的費稅"搭車"提供了平臺，這樣幾倍于農業稅的負擔就會落到農民肩上。兩年以后取消農業稅，其他費稅"搭車"的平臺也隨之失去，農民將從一反一正中大大獲益，黨和政府減輕農民負擔的政策也因此才能真正落到實處，農民得到的實惠就更大。稅費改革找準了干群關系緊張的癥結所在，抓住了改善黨群關系的“牛鼻子”，充分體現了黨對農民的關心,將會進一步改善和密切黨群干群關系。

2、減少了干群矛盾，促進了農村的穩定。費改稅后，首先是農民負擔明顯減輕，農民得到了實惠，氣順了，心齊了，一些誤解消除了，繳稅的積極性提高了，矛盾減少了。其次，費稅改革的推行也得到了農民的認可，農民的納稅積極性有了明顯的提高；而且稅費改革將費改為稅后，由于稅收具有法律強制性，農民不再有討價還價的余地。因此，改革后的農業稅征收成本也將大幅度下降。征收方式的變革，減少了干部與群眾的直接、正面摩擦，征收力度加大了，征收成本降低了，干群矛盾減少了。而取消農業稅以后農村基層干部將會完全從從收錢收糧的事務中擺脫出來，有了更多的精力和時間為群眾謀利益、辦好事，拉近了干群距離，密切了黨群干群關系。

3、實行“一事一議”，促進了農村民主政治建設。費改稅要求，在3年內逐年減少直至全部取消勞動積累工、義務工，村內興辦水利、修橋鋪路等集體生產和公益事業的用工，村內興辦集體事業和公益事業，將遵循“量力而行、群眾受益、民主決定、上限控制”的原則，實行“一事一議”，由村民大會或村民代表大會討論決定。稅費改革還要求，村務要做到“方案上墻、支出公開、費用透明”。這些措施將有力地促進農村民主政治建設，有利于提高農村民主管理的水平。

俗話說“解鈴還須系鈴人”，基層干部是基層政權的執掌者，是農村社會經濟發展的決策者，是各種矛盾糾紛的協調者。干群關系緊張，主要責任在干部身上。基層干部一定要抓住這次改革良機，改善干群關系，重建干群魚水情。

二、稅費改革給基層組織建設帶來的不利影響

1、財力明顯減少，機構難運轉。在調查中我們發現，財政緊張是基層當前最大的問題。稅費改革，農民負擔明顯減輕，但與此相伴的是鄉村兩級財力大幅度減少?？梢哉f，農村稅費改革的過程就是一個鄉鎮財政日趨陷入困境的過程。去年費改稅后鄉鎮財政收入平均減少三成左右。而今年農業稅降低3個百分點、明年取消農業稅以后對鄉鎮稅收的影響更是顯而易見。在我們調查的絕大部分鄉鎮中，工商業基礎都比較薄弱，農業稅占鄉鎮稅收的比重都在50%以上。取消農業稅以后，意味著斷了鄉鎮的一半“財路”，鄉鎮稅收主要來源是地方工商稅收，在原本財力就捉襟見肘、入不敷出的情況下，這無異于是雪上加霜。財力的下降必將大大削弱基層組織建設的物質基礎。據調查，稅費改革后，昌樂縣95%的鄉鎮、85％以上的村將陷入經費不足、正常運轉困難的困境。如昌樂縣唐吾鎮，2003年實際財政收入410萬元，其中農業稅129萬元，工商稅收110萬元，轉移支付182萬元。而當年需要的財政支出高達1047.3萬元，其中上繳縣財政598.1萬元，鎮級支出449.2萬元，收支相抵財政缺口為656.1萬元，整個鄉鎮的財政收入僅僅是上繳縣財政的教師上劃的數額；今年農業稅降低三個百分點后，鎮稅收將會減少60多萬元，在工商稅收增長不大、涉農收費已經是“高壓線”的情況下，對于如何彌補日益擴大的財政收支缺口鄉鎮也是一籌莫展。再看看村級財力。根據昌樂縣財政局統計，稅費改革前的2002年，縣村級財力是783.28萬元，村平1.8萬元；費改稅后的2003年村級財力為406．92萬元，村平0.9萬元，比改革前減少一倍多；而取消村提留、農業稅附加以后，村里可以收取的就只有每人最多15元的“一事一議”公益事業費。據匡算，昌樂每個村平均每年需要5萬元的收入才能保持基本正常運轉，缺口達4.1萬元。另外鄉鎮村級歷史債務沉重且償還困難。前些年，由于各種原因，不少鄉鎮、村背上了沉重的債務包袱。據統計，昌樂全縣15處鄉鎮，平均每個鄉鎮債務約在600萬元左右；全縣400多個村，無債務的僅有45個，全縣村級債務總額為1．26億元，村均債務為24．4萬元。稅費改革前部分鄉村利用鄉統籌、村提留逐年償還了一部分，改革后無集體收入的村的債務償還問題陷入了困境。

2、隊伍難穩定。一是得失不相稱，心理難平衡。稅費改革后，為了彌補收入上的減少，各地相繼采取合村并組、精簡干部的辦法以減少支出，使得基層組織人少事多的矛盾更加突出。減人不減事、合村并組后，管理幅度增大，各種矛盾增多，工作難度增強，使基層千部面臨前所未有的壓力；二是減人不增資，工資難兌現，收入無保障。稅費改革后，為了完成上級任務和平衡各種關系，鄉村財務的缺口最終大部分落到了現任干部的工資上，基層干部一年忙到頭，卻拿不到多少工資。在調查中我們發現，現在基層干部工資難以足額按時發放，工資被拖欠的現象很普遍，最近幾年的調資在絕大部分鄉鎮也都沒有兌現。在我們調查的幾個鄉鎮中，除了壽光經濟條件較好外，其他縣鄉鎮干部平均工資在500元左右，他們的實際工資收入只相當于濰坊市同級別干部工資的1/3，而且不能按時發放，有的2月份的工資拖到5月還沒有發。而基層干部是有怨無處訴，只能自己默默地忍受，或者是另謀出路，因為他們不可能象農民工那樣采取極端的方式“討薪”。再看看村干部的情況。稅費改革過程中，在農民的利益得到強化的同時，集體的利益卻被忽視了。稅費改革前，農民與村級集體經濟組織稅費關系體現在村委會作為村集體的代表者而向農民收取的提留。“并稅制”在去除鄉統籌以及其他不合理收費等問題的同時，也把村提留一并改掉了。取消村提留，就是否定了村級組織作為集體土地所有者的法律地位，實際上也就取消了村級組織存在的物質基礎。村集體經濟名存實亡，導致大部分村干部的報酬很低甚至根本就沒有報酬，他們辛辛苦苦干一年的工資收入還不如村里年青人外出打工的收入。如昌樂唐吾鎮，有些村干部工作一年的報酬就是鎮里年終給每個人送去的500公斤“慰問煤”。三是激勵無手段，后顧之憂難解決。用"勞多，酬少，前無出路，后無退路”來比如處在社會最基層的鄉村干部的當前處境一點不為過。基層干部缺乏升職的機會，村干部在村里最多干到村支書，既不能進事業單位，又不能進入公務員序列，在位時收入低，退休后也難以足額享受養老保險、醫療保險。而對于大多數鄉鎮干部來說，除了缺少升職、進城機會外，過低的工資收入也難以讓他們象正常人一樣生活?，F實的反差不可避免地導致基層干部心理的失落感和不平衡，工作積極性不高，不少基層干部得過且過，甚至干脆"撂挑子"，基層干部大量流失，甚至在一些落后村出現了根本選不出村支書的情況。

3、實事難興辦。一方面，稅費改革后鄉村級財力下降，"無錢辦事"的問題日顯突出。改革后村內集體公益事業和兩工使用都采用“一事一議”方式籌資籌勞，這也將影響農村公益事業的投入。因為有些工程并不能使每個農戶受益，在認識不統一的情況下，費用征繳難，使得“一事一議”變成“有事難議”，特別是跨村的項目，難度就更大。另一方面，鄉村負債面大，還債與辦實事之間產生矛盾。加之稅費改革后鄉鎮財政收入下滑、村級集體收入降低，在鄉村現有的財力下，既要保"吃飯"，又要還債務，還要辦實事，還不能違法亂收費，讓基層干部感到很為難。最終會出現農村公益事業無人干也無錢干的局面，使公益事業發展受到影響。

4、地位難鞏固。應該說，稅費改革對農村基層組織建設帶來的影響還很多，比如，農村黨員干部的培訓經費如何解決；合村并組管理幅度增大后，如何加強對黨員的教育管理，黨組織如何有效地開展活動；農村干部如何進一步提高能力素質，改進領導方式和工作方法，以適應新形勢的需要等等。這些影響，集中反映一點，就是稅費改革使得農村基層組織建設原有的困難和矛盾更凸顯出來，構成了對農村基層組織的生存威脅。在農村基層組織賴以生存的物質條件不具備、農村干部隊伍不穩定、農村黨組織難以發揮應有作用的情況下，黨在農村的領導地位和執政地位已經現實的受到了威脅。

三、影響干群關系和基層組織建設的深層次原因

負擔過重是導致干群關系緊張的直接原因，但是絕對不能認為取消了農業稅，減輕了農民負擔，增加了農民收入，就能夠完全解決黨的基層組織執政中存在的問題。還必須透過現象看本質，進一步挖掘導致干群關系緊張的深層次原因。

第一，農村經濟發展力度不夠、路子不準。當前農村基層組織建設的矛盾增多、難度增大，表面上看是由稅費改革而出，但歸根結底是由于農村經濟的落后所引起的。從實際來看，不少村班子之所以軟弱渙散，在群眾中沒有威信，絕大多數都是因為村集體經濟薄弱缺乏帶領群眾共同致富的必要物質基礎，群眾長期不能得到任何實惠，必然對干部缺乏認同感、信任感，班子必然失去凝聚力、戰斗力。我們在調查中發現，越是經濟條件好、集體經濟越強大的鄉村，基層組織的號召力越強，用他們的話說就是“干部號召什么老百姓就干什么”。相反那些經濟落后、債務多、集體經濟薄弱的鄉村，基層組織沒有任何號召力。昌樂唐吾鎮的趙家嶺村和王家河洼村就形成了鮮明對比。這兩個村子相距不過五里地，自然條件差不多。前些年王家河洼村兩委帶領村民發展速生林580多畝，通過樹木輪伐每年村集體收入20多萬元；立足林業優勢，村集體投資50萬元建成年產值200多萬元的木器廠；投資80多萬元建成年產值180多萬元的標準化養殖小區。集體經濟的壯大，為村兩委給村民辦實事奠定了物質基礎，村集體先后投資400萬元建橋、修路、打機井、按路燈、建學校，每年減輕農民負擔60%以上，在河洼村形成了以村兩委為核心、干群一心、上下齊心、政治穩定、社會安定的良好局面。而趙家嶺村，村集體經濟就是一屁股債務，學校房子漏了沒錢修、道路坑坑洼洼沒人管，兩委在村民心目中根本就沒有任何地位，更沒有號召力，用村支書的話說就是“說什么都沒有人聽、辦什么事情都很難”，組織基本上處于癱瘓狀態。所不幸的是，象趙家嶺這樣的村畢竟是鳳毛麟角。農村經濟長期停滯不前，干部工資不高甚至兌不了現，必然影響干部的積極性，出現基層干部難選、難當、難留的"三難"問題；農村基層組織長期局限于財力的限制，只把注意力集中到收稅收款等瑣碎事務中，辦任何事情都把手伸向群眾，必然導致黨群、干群之間容易滋生矛盾。因此，農村稅費改革后基層組織建設遇到種種問題，發展不夠是關鍵的癥結所在。再就是發展路子的問題。大部分鄉鎮都把農業當成發展經濟的“主渠道”，普遍認為農村經濟結構調整就是少種糧食多種菜，無論經濟結構怎么調整都走不出農業這個圈子，對工業普遍不重視，工業基礎相當薄弱。所以稅費改革、特別是取消農業稅以后，對于大多數鄉鎮的財力打擊是致命的。

第二，基層組織和基層干部的職能定位不準。農村稅費改革后，基層組織必須思考"干什么，怎樣干"的新課題；基層干部必須重視稅費改革呼喚"復合型"、"市場型"、"民主型"干部的新要求。但客觀地說，目前我們基層組織還沒有實現這種角色的轉換，基層干部還不具備這種能力素質。突出表現在工作職能、領導方式和工作作風上，仍然習慣于傳統的"種-管-收"、"催-征-罰"，沒有把工作重心轉變到定位在依法行政，以法律的手段、經濟的手段來管理村組事務上來；沒有定位到研究市場農業、規模經營和產供銷配套服務上來；沒有定位到積極發展農村經濟，自身示范做樣子，教育群眾換腦子，引導農民找路子，建立一個適應農村市場經濟發展的新機制上來。

第三，改革的跟進措施不配套。農村稅費改革應該是一項系統工程，但目前把它作為一項系統工程，進行全方位的配套改革還考慮得不夠，帶來了基層組織建設上的難度。稅費改革后，財政轉移支付的改革力度太小，對于彌補日益擴大的財政缺口來說于事無補；前一輪的鄉鎮部門機構改革還不到位，鄉鎮合并了，但是人員不沒有減少多少；教育體制改革嚴重滯后，教師工資的發放并沒有真正擺脫由鄉鎮負擔的做法；農民的素質偏低、農村基層民主政治建設還處于一個低水平上，等等。由于這些配套改革沒有及時跟上，農村基層組織建設就處在了"夾縫"中，暴露出來的問題難以有效解決。

四、新形勢下加強當的基層組織建設的基本思路

綜上所述，費稅改革為加強黨的基層組織建設既帶來機遇，又帶來挑戰。在新的形勢下，如何趨利避害，加強黨的基層組織建設，提高基層組織的執政能力？主要有以下幾條思路：

第一，必須突出加快發展這個主題。解決好"三農"問題，不僅要通過稅費改革減負增收，更重要的要通過加快發展致富。只有農業增效、農民增收，只有村級集體經濟發展壯大了，農村和農村基層組織建設中的問題才能迎刃而解。在抓發展問題上，基層組織要著力解決好兩個問題。一是認識問題，即不能把稅費改革作為緩和干群關系、增強黨組織凝聚力和解決農村一切問題的"法寶"，要認識到稅費改革帶來功效是暫時的，即便實現了"零負擔"，如果群眾的收入沒有積極的增長、經濟沒有真正的發展，一年不能實實在在地為群眾辦幾件實事，群眾仍然不會滿意。只有把稅費改革帶來的壓力轉變為經濟發展的動力，堅持緊扣發展這一主題，把發展作為第一要務來抓，才是解決農村問題的唯一出路。二是思路問題，即發展經濟要有正確的思路，思路決定著出路。如何形成正確的思路？第一，必須看住市場抓調整、抓工業。堅持以市場為導向進行結構調整，力爭把品種調優、規模調大、層次調高、機構調活，走農業產業化、集約化發展的路子。各鄉鎮要把發展工商業放在突出的位置，大力扶持工商業的發展。壽光的侯鎮這幾年一直把發展工業放在突出位置。農業稅在鄉鎮財政收入中僅占1/6，而取消農業稅以后造成的缺口也可以在一兩年內通過工商業稅收的增加而彌補。第二，必須用好優勢育特色。發展農村經濟各村有各村的實際，要結合各地實際，充分挖掘自身優勢，揚長避短，趨利避害，因地制宜，形成一村一品、一鄉一業的地方特色。第三，必須發展科技強后勁。發展農村經濟也要朝高科技含量方向發展，堅持積極引進先進技術、引進農業專家型人才，走科技興農、科技興企的道路。第四，必須在富群眾的同時富集體。在鼓勵、帶領群眾致富的同時，基層黨組織必須考慮和抓好村級集體經濟的發展。只有集體有了積累，為群眾辦實事、好事才真正有基礎，也才能真正落到實處。

第二，要抓住領導班子建設這個關鍵。農村基層組織建設能不能抓好，關鍵在領導班子。必須按照《農村基層組織工作條例》的規定，明晰鄉鎮黨政之間、村"兩委"之間的職責權限，使他們各司其職、各負其責；必須把抓班子、帶隊伍作為第一職責，切實解決好稅費改革后基層干部隊難選、難當、難留的"三難"問題。一是要健全選拔機制，解決好農村基層干部"難選"問題。在基層干部的選拔任用上要大膽進行改革，通過全面推行村支部"兩推一選"的辦法，選拔懂經營、善管理、能帶領一方群眾共同致富的人進村級班子。特別是要通過這種民主競爭擇優機制選準配強村支部書記。要健全后備干部的培養選拔機制，堅持繼續選拔優秀大中專畢業生到村工作和有目的地引導回鄉知識青年、退伍軍人和長期在外打工回鄉的人在農村創辦領辦經濟實體，并給予相應的優惠政策，為村的干部儲備人才。要根據稅費改革后鄉村管理體制變化、合村并組等實際，及時調整黨組織的設置、創新黨員教育管理方式、健全農村基層其他群團組織，保證基層組織能及時發現優秀人才，并有重點地進行幫帶、培養。二是要完善教育培訓機制，解決好農村基層干部"難當"的問題。農村基層干部難當，有客觀環境的原因，要通過理順關系、發展經濟、創優環境來逐步加以解決。同時，也有主觀因素的原因，那就是針對農業出現的新情況、新問題，干部自身思想政治素質、能力水平難以與新形勢相適應，存在"本領恐慌"問題。解決好這一問題，要利用各級黨校陣地，力爭通過1－2年的時間把村支部書記輪訓一遍，教育培訓經費由各級財政解決，切實幫助基層干部更新觀念、增強致富本領。要有選擇地選擇一批村級主職干部到經濟發達地區跟班學習。要加大典型的培植力度，選樹一批素質高、能力強的村級干部典型，用身邊典型現身說法，發揮示范、輻射、教育、帶動作用。要加強經常性的思想作風建設，充分運用農村"三個代表"學教活動建立起來的經常性教育機制，強化基層干部的責任意識、服務意識和奉獻意識。三是要建立激勵約束機制，解決好農村基層干部的"難留"問題?？梢钥紤]給予村干部“準公務員”身份，要在政治待遇上給予適當的考慮，經濟待遇上給予必要保障，其工資發放納入縣財政，調動村干部的積極性，穩定基層干部隊伍。

第三，要夯實配套改革這個基礎。一是準確界定鄉村基層組織職能，加快鄉鎮機構改革的步伐，大力精簡人員。特別是鄉鎮"七站八所"的改革，要迅速啟動，切實理順權責關系，努力形成一個上下聯動的改革氛圍，利用節約下來的有限資金，為群眾興辦實事，讓群眾看到改革的成效，從而自覺地支持改革、參與改革。二是要大力化解村級債務。稅費改革為化解村級債務提供了機遇，各地要結合稅費改革徹底斬斷債權債務，進一步強化減債措施，嚴格管理減少非生產性開支，堅決制止新的債務增加，穩妥做好劃轉分攤工作等，力爭通過一段時間的努力，消除困擾農村基層組織建設的沉重包袱。三是加大轉移支付的力度。伴隨稅費改革的快步推進，鄉村財力下降也是急劇式的，稅費改革造成的缺口不可能在短時間內通過機構改革、人員精簡和發展經濟彌補，因此必須加大轉移支付的力度。通過轉移支付，提高基層干部的物質待遇，縮小收入差距?；蛘呤菍⑧l鎮基層干部的工資發放納入縣財政，避免鄉鎮自己“征錢”給自己發工資的做法，從根本上消除縣城干部和鄉鎮干部工資待遇的差距，安定鄉鎮干部隊伍。

第四是要加強農村基層民主政治建設。要加強教育引導，不斷提高農村基層干部群眾的民主素質。通過對基層民主政治建設重要性的宣傳，切實解決民主意識不強的問題；通過對民主方式方法的教育，切實解決民主能力不強的問題；通過加強對民主進程的引導，切實解決民主環境不優的問題。要建立起尊重民意的選舉機制，認真做好鄉鎮"兩推一選"試點和村黨支部"兩推一選"工作。要建立集中民智的決策機制，科學界定決策范圍，嚴格規范決策程序，堅持實行"一事一議"，促進決策的科學化、規范化。要建立起群眾當家作主的管理機制和約束有力的監督機制，疏通干部與群眾交流溝通的渠道，構筑起增強提升干部群眾民主法制意識的"平臺"。