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1引言

由于清潔環境的非排他性，私人通常不會愿意為所處環境變得清潔而單獨支付成本。按庇古的觀點，政府可以通過征收環保稅改變私人的經濟行為從而達到改善環境的目的。即將環境惡化成本植入私人的經營決策中，使私人自身利益和環境公共利益在稅收政策平臺上實現有機統一。對于環保型稅收政策的研究國內外的研究成果可謂非常豐富。本文擬另辟蹊徑，將關注重心放在對我國現行環保型稅收政策效果及潛力分析上，借鑒西方國家環境稅的成功經驗，提出構建我國綠色稅制的設想。

2環保型稅收的理論

2.1國外相關研究情況依據庇古的觀點，政府通過制定稅收政策對排污者依據其污染排放量和排放形式征稅使污染者不僅承擔自身的成本，還要承擔環境惡化的代價［1］。1971年，美國經濟學家保莫和歐茲在庇古稅的基礎上研究提出環境價格及標準程序制度，羅伯特•巴羅研究了環境逐步控制制度，豐富了庇古稅理論，為現代環保稅實踐提供了理論依據。總之，自庇古稅提出不到半個世紀里，西方環境稅理論歷經波折到21世紀的今天已是豐富多彩，并被許多國家付諸實踐。從總體上看，國外環保稅的研究主要取得了下面的成果:一是對檢測不充分下的環保型稅收政策實施效果的研究;二是“雙重紅利”理論及其爭論的焦點問題研究;三是經合組織(OECD)成員國環保稅的實踐及下一步戰略的研究;四是有利于稅收有序競爭的環保稅政策的研究;五是環保稅對政府的福利、社會分配及就業的影響研究。

2.2國內的相關研究及成果國內學者對于環保稅的研究始于改革開放之后，20世紀90年代后漸漸繁榮起來。歸納起來有三類觀點:一是認為我國應實行財政導向型的環保稅政策。力主環境稅收要充分體現稅收中性。這種主張的優點是有利于組織財政收入，體現稅收服務于經濟發展的原則;缺點是稅收中性往往不能與資源優化配置兼顧，可能因此招致更大的損失。而且這些主張似乎脫離了庇古稅的主旨。二是認為我國應實行公平導向型的環保稅政策。主張征收環境稅的主要目標不應是促進經濟發展和經濟效率的提高，主要目標是公平，通過對污染排放企業征收排污稅、碳稅等，使環境治理成本由污染制造者負擔，這樣有利于重塑社會公平，因為公平下的經濟必然更有效率，而不必讓環境稅直接承載效率之重荷。三是認為我國應實行受益導向型的環保稅政策。消除人們心目中狹義環保稅概念，建立廣泛意義上的環境稅，以利用環境謀取利益者為納稅人，以對環境造成的負面影響程度為征稅對象。綜上，盡管國內學者對環保稅有著不同的認識，但有幾點是相同的，認為短期內不要對稅收手段解決環境問題報以太大的期望，認為環保稅是長效機制，持久推行對環境改善必將產生深遠的影響;認為當前我國稅收政策的環保功效有限;短期看應重點綠化現有稅制，長期看應單獨對環保稅立法。

3環保稅的實行情況

3.1國外環保稅的推廣應用情況從環保稅的實踐進程看，是一個由點到線、到面的過程，目前屬于環保稅種的就多達幾十種。20世紀70年代開始，環保稅率先在瑞典、丹麥、荷蘭等國推行，后來逐漸擴大到整個歐洲。自20世紀90年代開始，西方國家更是加快了環保稅的進程，如瑞典、丹麥等國最先對垃圾征稅，對二氧化碳和二氧化硫排放征稅，對塑料袋征稅;英國、法國、美國、日本、澳大利亞、加拿大等國對石油開采征稅，對開采能源獲得的額外利潤征稅，對汽油、柴油征稅等。近年來，西方各國更進一步拓展了環境稅的空間，如開征燃料稅、噪音稅、水污染稅、土壤保護稅、地下水稅和超額糞便稅、嘔吐稅等。現在又有了新的甲醇稅、里程稅、農藥化肥稅，以及針對汽車征收的各種稅。另外，西方國家還在其他稅種中增加了多種帶有環保色彩的稅收優惠政策，如對建筑物利用太陽能取暖，使用保溫隔熱技術，對生產節能生產設備，余熱利用設備，太陽能和風能的利用等規定各類稅收支持政策;對不同項目視其環保程度實施差別稅率，多重抵免等。

3.2國內環保型稅收政策的實行1994年新稅制后，在我國稅制中逐漸加入了有利于環境保護的政策，如體現環保政策較多的稅種包括資源稅、消費稅、城鎮土地使用稅、城市維護建設稅、車船使用稅、耕地占用稅等稅種的一些政策都與生態保護有關［2］。同時，在其他稅種(如增值稅、企業所得稅、土地增值稅)中的少量條款也有環境方面的考量。從實行情況看，稅制中的綠色條款最主要發揮導向作用，讓納稅人增強環境意識，自覺的選擇更為環保的經營方式。同時，也能通過利益對比，使作為經濟人的納稅人淘汰落后產能，引進先進設備，采取更為環保的生產工藝，達到促進環保行為的目的。但應該看到，我國目前的稅制環保力度不足，政策零散，導向功能有限，激勵作用不足［3］。

4我國環保類稅收政策的環境效果分析

4.1資源稅環境效果分析1984年，我國正式開征資源稅，10年后的1994年進行較大調整，加之若干次微調。其主要調整內容是提高稅率;目標是使稅率能夠反映資源的稀缺性，并有利于資源開采的節約。總體而言，現行資源稅對節約資源、調節收入、合理開采有一定的作用。但由于資源稅占我國稅收收入的比重非常小，資源稅增幅有限且增長不穩定。如下圖所示，資源稅的增長率并沒有明顯高于稅收總額的增長率，因此，資源稅對促使企業節約利用資源方面并沒有起到足夠的推動作用［4］。

4.2汽車消費稅環境效果分析1994年，我國開征新的消費稅，當時消費稅除鞭炮焰火外的其他項目并不具備環境保護的功能，2006年進行了消費稅擴圍性的改革，主要是在原有稅目基礎上增加了若干個新稅目，并大幅提高了油品、小汽車的稅率，而且新增的稅目除高檔手表和高爾夫球及球具外，都有環保的考慮。到2008年9月進行的最后一次調整，小汽車的最高稅率已達到了40%，進一步突出了消費稅的環境功能。如表1所示。此次我國對消費稅的改革是在我國環境不斷惡化，企業環境意識較差的背景下推出的。主要目標是“抑大揚小”，意在引導消費傾向，促進汽車生產企業向環保型轉變，社會生活向節能減排型轉變，個人消費行為與社會環境目標統一。但也應看到，汽車的節能減排不應僅依賴個人消費的“棄大選小”，還需要相關的配套改革，如公車改革，對公車排量的限制，軍車改革，對軍車的排量限制，鼓勵電動汽車和自行車的消費等［5］。

4.3排污費制度環境效果分析1997年至2007年，我國收取的排污費由45.43億元增加到234.8億元，增長率為417%;繳納排污的單位由約368000個增加到約714000個，增長比率約為94%。但繳費單位最多的年份是在2003年，共約1030000個，相比較而言，4年后的2007年繳費單位不升反降了30.68%。說明隨著我國排污收費標準的提高對企業排污行為起到了一些抑制，但2003年以前的年份不如以后年份效果明顯。如表2所示。同時，還應看到，我國的排污收費由于法律不規范，征收和使用上可能存在著隨意性，結果導致調節乏力，環境保護功能弱化。一些嚴重污染企業該征的不征，而另一些企業可能存在著被重復征收或多征收的現象。所以，這種收費的方式應適時改為稅收的形式。

4.4燃油稅政策效果分析燃油稅是指以燃油、燃氣的生產、批發或零售環節為對象征收的一種具有專款專用性質的稅收。截至2008年，全世界已有130多個國家或地區開征了燃油稅，各國的稅率有較大的差別，如法國、德國、日本、英國、美國的稅率從高到低分別是300%、260%、120%、73%、30%。而我國的機動車消費掉的原油已達全國原油消費量的30%，而且這個比例還在提高中。在大城市，一氧化碳、氮氧化物來自機動車尾氣排放的比例分別達到80%和40%以上。2009年1月1日，我國調整了對燃油的征稅，將汽油和柴油的消費稅定額稅分別由每升0.1元提高到0.8元和每升0.2元提高到1元，體現“多用多納稅”的原則。可以說，消費稅新政對促進私人用車小排量化有積極的意義，是我國環境稅政策的一個進步。而對于節能型汽車的開發，混合動力汽車、電動汽車等新節能品種的開發都會有促進作用。但也應該看到，消費稅新政因需要考慮到多個部門、多種利益關系，最終出臺的稅率較低，調節比較溫和，節能環保效果有限。

4.5城市維護建設稅政策效果分析1985年，我國正式開征城市維護建設稅，它并非是一個獨立的稅種，是以納稅人當期實際繳納的增值稅、消費稅和營業稅總和為計稅依據征收的附加稅。其經濟調節功能從屬于這三個稅種，稅種的財政意義大于經濟意義。稅收應專款專用于城市住宅、道路、供水、園林綠化、環境衛生、交通標志、路燈照明等公共產品。從表3的情況看，城市維護建設稅占環境類稅收總額的比重較高，是體現稅收環保功能的重要稅種之一。如果該稅種能夠按設計的精神落實專款專用，其在我國城市環境基礎設施建設中必將發揮重要作用。同時，從分析情況看，我國當前的城市維護建設稅占稅收總額的比重呈逐年下降的趨勢，主要原因是當前的城建稅征稅范圍狹窄，作為促進節能減排的重要稅種本身又是附加稅，獨立性差。具體存在兩個較為突出的問題:一是其經濟調節功能從屬于三個主稅種，稅種的財政意義大于經濟意義;二是專款專用難以得到落實。

5完善我國環保型稅收政策的建議

5.1完善現行的稅制我國目前的稅收制度環境保護的功能不強，尚待進一步豐富和完善，具體應包括:一是完善現行的資源稅。將土地、森林、水等納入征稅范圍;提高稅率水平，使稅率反映資源的稀缺程度;采取從價定率課稅方法。二是完善消費稅。適度擴大消費稅的征稅范圍;優化消費稅的稅率;實行價外征稅。三是完善現行燃油稅。出臺燃油稅的最根本目的是促進節能減排，所以只有采取相對較高的稅率，才能凸顯其調節經濟的作用。可根據我國實際情況，逐步消除束縛其發揮作用的因素，改善稅收環境，讓稅負回歸到合理的水平。

5.2繼續推行“以稅代費”一些長期以來依靠費用調節發揮環保功能的狀況應適時改變，特別是對于一些影響較大的收費項目，如污水費、燃油費、能源基金等這些相對穩定的費用改為征稅更有意義。這樣不僅可以規范收費標準、保證環保資金來源，也可減少費用收取過程中的隨意性，減少流失，降低征收成本。在現有的環保收費制度平臺基礎上逐步構建我國的環境內外稅制。

5.3開征環境保護稅從各國的經驗看，構建獨立的環保稅種是大勢所趨。我國也應著手這方面的工作，實行獨立的環保稅種。其主要應包括:一是開征空氣污染稅。主要由二氧化硫稅和碳稅構成。二是開征水資源稅和水污染稅。以企事業單位、城鎮居民、個體經營者用水和向外排放的含污染物廢水為征稅對象，以單位及個人為納稅人，實行從量定額稅率。三是實行噪音稅。將生產經營者生產中產生的噪音作為征稅對象，以噪音超過正常分貝值作為計稅依據。四是征收垃圾稅。征稅對象應選擇企事業單位和個體經營者排放的固體廢棄物，以企事業單位和個體經營者為納稅人，以實際的垃圾量為計稅依據，實行從量定額稅率。