前言：本站為你精心整理了推動改革確保農村公共產品的供應服務范文，希望能為你的創作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。

在我國西部地區，經濟社會發展機遇和社會矛盾凸顯并存，發展和社會穩定任務非常艱巨，如何實施好西部經濟社會快速發展，解決社會矛盾突出問題，西部地方政府的財政體制改革就顯得非常重要了。10年來，中央對西部開發實施了大量投資，“2000年至2007年，中央對西部地區的各類轉移支付累計已達15000億元”［1］，有力地推動了西部地區經濟發展。從投資項目類型看：在“十五”期間主要是大型基礎設施建設、環境改善等10大類型方面。“十一五”期間,隨著農村稅費改革和取消農業稅后，中央實行了對農村行政運轉的轉移支付，主要集中在基層政府的行政人員、中小學教師工資及行政費用的開支、對種糧農民的補貼以及醫療等民生方面的投資建設。其投資轉移支付的比例，中央對西部地區比其他地區力度較大。如中央財政對地方的財力性轉移支付中，“中西部地區所占份額為92%，東部地區僅為8%。取消農業稅后的財政減收，在糧食主產區和中西部地區由中央財政適當給予轉移支付。中央財政補助比例分別為中西部糧食主產區100%、非糧食主產區80%、東部糧食主產區50%，大量的資金投入，發揮了財政在西部發展中的積極作用，取得了一系列顯著的成績，使基礎設施有了改善”［2］。但從目前西部基層地方財政運行來看還存在許多與經濟社會發展不相適應的問題。因此，財政投資更加注重社會發展和民生問題，中央財政要繼續對西部地方投資發揮一些諸多事權的直接作用，西部基層地方政府就要加快對財政政策的改革與創新，把中央投資的錢要真正用在最需要的地方，要繼續加大對農村公共服務的投資，增加低收入群體的消費和保障農村困難群眾的基本生活。加快基層財政與行政體制的配套改革，降低各種運行成本，建立好農村公共財政體系，使公共財政投資在經濟社會事業發展中提高使用的效率與效益，西部省級財政要加大和建立對民族地區、邊疆地區、革命老區和貧困地區的財政轉移支付力度和供給的長效機制，并要建立財政的運行和使用透明度及監督機制。

1西部地方財政在農村公共產品供給中存在的主要問題

近幾年中央財政雖然加大了一般性轉移支付的力度，但是在我國轉移支付中存在以稅收返還為基礎，采用增量調節的方式，是在基數法基礎上的改良，固化了原有的不平衡因素，弱化了轉移支付在均衡地區財力上的作用。因此，從總平衡來看所占比例仍然很小，大部分轉移支付也是以專項轉移支付的形式存在，地方公共財政用于民生方面的比例很少，如民族地區轉移支付、調整工資轉移支付、農村義務教育補助等都是專項性的，也包含了中央委托地方的事權性質，對提高西部農村貧困地區財力保障水平的力度還不夠大。再加上轉移支付制度本身的不規范性、不科學性和不透明度等方面還存在許多問題，因此，必須進一步深化現行財政管理體制改革與創新，為西部農村公共服務提供有力的財政支撐。西部地區目前大多數地方基層財政，主要依靠上級政府的財政轉移支付來維持行政運轉，財政上還存在與公共產品供給與服務不相適應的許多問題。中央財政對一些特殊區域的諸多事權中的轉移支付力度還不夠，而西部各省級財政對下級的轉移支付還是基本按中央財政轉移支付基數方式給下級政府進行轉移。基層財政收入與支出預算也存在問題，在項目投資中也缺少準確預算，缺少實施的效益評估和監督問題。在投資領域還缺乏明確政府與市場的關系。公共財政覆蓋農村的公共產品供給體系尚未完全建立，地方財政確保民生投資的長效機制及基層地方財源的培植缺少基礎。作為西部地方各級政府如何發揮積極的財政政策，管好用好中央財政對農村公共產品供給的轉移支付，整合各種資源發揮對農村公共產品供給的各項投資的最佳效益，發展地方財源，這就要打破固有模式，加大改革力度，創新公共財政對農村公共產品供給與服務方式，建立農村公共財政服務農村公共產品的體系，才能實現公共產品與服務供給的基本均等化。

1.1上級財政對農村公共產品供給轉移支付中存在的問題自1994年分稅制改革實施的轉移支付，沒有進一步的完善改革，存在稅收返還中的基數問題，照顧了地方中的既得利益，形成了“富者愈富，窮者愈窮”，與現在均衡化發展目標不相適應，也擴大了東部、中部和西部地區的城鄉差距。同時農村稅費改革和取消農業稅之后增加的轉移支付主要是維持貧困地區基層政府的行政運轉。而轉移支付的類型，是一般性轉移支付、專項轉移支付、體制補助與上解、年終結算補助，而這些轉移支付都沒有明確劃分事權與財權問題，轉移支付更沒有考慮到農村公共產品供給與服務的均等化目標問題。從歷年中央對地方的轉移支付中的統計數據計算來看：從1994年的2386億元增加到2006年的15809億元①，中央轉移支付的支出占地方財政總收入的比重不斷在上升。在轉移支付中，主要應是緩解基層財政困難，但一般性轉移支付的規模過小，導致均等化效果不明顯，反而被稅收返還等的支付方式的逆均等化作用所抵消。而專項轉移支付比重并不小，但又是多頭管理，使用混亂，在支付的實施過程中存在諸多問題，弱化了對農村公共產品供給與服務均等化的作用，其表現為：一是專項撥款分配方式大都缺乏科學依據和標準，也沒有納入財政發展計劃的預算中，存在上下的“討價還價”和“撒胡椒面”的人為性和隨意性，加之上級條塊管理也分不同行業部門掌握，這種方式也違背財政分級管理的原則。也打亂了正常的預算管理級次，造成中央財政本級預算支出和補助地方預算支出不真實，也沒有編入地方本級預算，不利于人大的監督。二是一些資金名義上是專項轉移支付，實際用作部門經費或系統內經費補助，導致一些政府官員“權力尋租”，存在少數部門利用職權為本部門、本單位謀取利益，也存在貪污腐化的可能性，造成國家財政受損而部門得利。三是項目分散，在資金使用上難以統籌安排，合理配置，造成了地方多頭申請，形成了同一地區不同部門中的項目重復建設。在專項轉移支付中有相當的一部分項目是要基層拿出部分配套資金，在這種情況下，越是需要資金的貧困地區越拿不出配套資金，爭取轉移支付缺乏競爭力。相對于經濟發達的區域，城市因有資金配套就能得到轉移支付，在這種情況下農村往往缺乏發言權和競爭力，自然也就拉大了較發達地區和貧困地區、城市和農村的公共產品服務的差距。這種問題存在的結果導致了“均等化”而變成了地區之間、城鄉之間的公共服務“差距化”。

1.2對農村公共產品供給中的財政轉移支付使用效率低下缺乏監督農村轉移支付的資金主要是緩解基層財政困難，重點是用來改善民生問題。一是由于一些基層貧困縣鄉，在專項轉移支付中為了爭取項目，有些配套資金是虛假的，大多數是靠借貸而不是財政及部門自籌。項目爭取到后，配套的借貸資金被抽走，在實施中就難以保證質量和按時完成。二是有些轉移支付的項目未列入預算，透明度不高，資金下撥也是通過層層主管部門，有些年初實施的項目，年底資金才能到位，滯留時間過長，從而降低了使用效率。有些由于其配套難以到位或預算不準確，致使轉移支付的到位資金被擠占挪用。三是專項轉移支付的項目在實施中走樣。申報爭取時是以農村民生發展項目，但實施并沒有按農民群眾的意愿，沒有基層民主參與，不是實實在在的農民急需的農村公共產品，而是一些政績工程、樣板工程、達標升級目標。資金使用“浪費”并與本地經濟生活水平發展不相適應，脫離實際，而并非民眾原先想的真正所需的基本公共產品供給項目。四是財政轉移支付使用缺乏監督。對于專項轉移支付金的使用由于多頭管理，也缺乏透明度，從每年的審計報告披露挪用擠占等充分暴露了專項轉移支付的監督不力。對無條件的轉移支付這里主要是稅收返還，原體制補助、一般性轉移支付等不規定使用方向。因此，地方基層政府有很大的使用自主權。從公共財政理論來講，地方政府接受無條件的撥款是稅收的來源，應當受人民的監督，政府在使用中也主要用在為民眾提供最需要而迫切的公共產品與服務上。雖說每年在基層人代會上，市、縣級政府的財政報告預算和支出得到了縣人民代表大會的表決通過，但缺乏問責制。在轉移支付的使用中，由于監督體制滯后，使農民被排除在農村公共產品供給項目的決策、監督之外，難以完全反映自己的意見，也給不合理的使用創造了條件，不能使有限的轉移支付用在刀刃上。

1.3基層政府在財政收支中對農村公共產品供給存在的問題從公共經濟學理論來看，公共支出反映了一個政府的政策選擇，從公共財政理論的支出來看，內容相當廣泛，涉及社會和經濟中各方面的利益，也會遇到各種復雜的矛盾，但是政府在安排和組織公共支出過程中應當遵循其公共支出的基本原則，而這個原則就是：量入為出原則、公平原則、效益原則、統籌兼顧原則。從世界各國來看：“各國在確定公共支出原則時都從兩方面考慮：一是該原則能否覆蓋公共支出活動的全過程和緩解公共支出中的主要矛盾；二是能否對公共支出活動和國民經濟運行直接起到促進作用并使之實現良性循環”［3］。各級政府的事權與支出責任，應是納入財政體制這一框架之內進行劃分的。但現在存在的問題是自分稅制改革以來使財力日益向上集中，決策權也在上級，而事權逐漸下移支出在基層，導致西部多數縣鄉財政處于普遍的困境之中，成為事權與財權不匹配。提供農村公共產品項目的支出來自地方財政，而地方財政收入來自上級轉移支付和地方稅及非稅收入，制定全國公共產品與服務的統一標準是中央政府，而具體實施和支出者又是地方基層政府，這樣也必然導致了西部地方公共產品與服務投入的不足。同時在一些公共產品的投資上存在多頭主管，如“三農”支出處于多頭領導分管之下，不同部門之間缺乏必要的協調機制，導致資金的投向上存在重復和浪費。由于現行財政支出管理機制和管理手段與市場經濟的要求不相適應。財政資金的分配還帶有明顯的計劃經濟色彩。財政包攬過多，供給范圍過寬。導致這幾年行政事業機構和財政供養人員惡性膨脹，財政收入的增長大大滯后于財政供養人員的增長，在基層財政收入難以支付的情況下，基層稅外收入大幅增長，稅外收入可彌補財政不足的支出，同時也在預算監管之外。非稅收收入應是政府治理中的罰沒收入，如土地費征租收入、公路違規超載收入、計劃生育超生罰沒收入、個體工商戶的市場不規范行為的處罰收入等的其他非稅收收入，應通過這種手段可治理經濟社會發展中的不規范行為，應是正確的。但一度過多的非稅收收入成為了地方財政收入的主要來源。在貧困縣這種非稅收入大多數占地方財政收入的一半，如（對甘肅寧縣和甘肅東鄉族縣的調查中看到2007年地方稅收收入為1895萬元，非稅收收入為1817萬元。而甘肅東鄉族自治縣稅收收入從2002年的430萬元增加到2007年的659萬元，年均遞增8.9%，而非稅收收入從2002年的86萬元增加到2007年的311萬元，年均遞增29.3%［2］。這種非稅收收入的增長對當地經濟發展極為不利，是不規范的不合法的收入，它是對微觀經濟發展的一種索取。在一些地方由于行政費用和財政供養人口的過快增長。使一些地方的財政只能保吃飯和運轉，無力進行大量的農村公共產品的投入。個別財政特別困難的市縣，將全部財政收入用來發工資還不夠。而國家財政必保的支出，如加大對社會保障事業的投入等卻難以得到應有穩定的保障，導致財政資金比較效益不高，損失浪費嚴重。

1.4政府財政與市場投資職能界定不清從政府的職能與公共財政理論來看：公共財政本質上是市場經濟財政，市場失靈決定著公共財政存在的必要性，其職能范圍和基本原則是要把握市場與政府的關系：凡是市場能做的政府就不要介入，交給市場去做；凡是市場不能做的，政府必須承擔起相應的責任。按照公共財政的要求，財政應逐步退出競爭性的經濟領域，財政的活動應收縮到市場失效的領域上來，公共財政是指國家或政府為市場失靈而提供公共產品與服務的分配活動或經濟活動，它是與市場經濟相適應的一種財政類型或模式，財政投資主要向農村基本公共產品供給領域投資。公共財政是與市場經濟相適應的,其主要職能是滿足社會公共產品與服務的需要,彌補市場機制的缺陷。是為不斷完善市場發育而創造條件的。但是許多基層政府還存在在經濟競爭性領域的大量投入。讓位市場的空間少，原因有二：一是西部有些競爭性企業是當地財政的利稅大戶，處在工業化的初始階段，要求政府在財政上積極支持，增大在市場中的競爭能力;二是基層政府財政創收和部門利益難以市場化。如政府所管的土地問題就是財政收入的主要來源，難以走向公平的市場化，部分事業單位半供給制的企業創收中的事企不分，一度成為財政支持與市場競爭的政府保護利益重點。但在農村公共產品供給與服務領域需要大量的財政投入，這些農村公共品又具有較大的正外部性,由于其投資大、周期長、私人部門投資意愿低、政府公共財政也很難支撐，因此，處于兩難境地。這也自然就造成了政府在經濟社會發展中界限不清，出現職能錯位現象。

2加快政府對財政制度的改革，實現對農村公共產品供給的財政支撐

經濟社會發展中的關鍵問題就是如何建立好公共財政資源在經濟與社會發展中的合理分配問題。在完善農村基本公共產品供給體制的過程中，明確各級政府，尤其是中央政府和地方政府的權責關系也是非常重要的。因此，要改革現行的各級政府上下級關系中的事權與財權問題，明確各自的責任，建立農村公共產品供給與服務的財政管理使用的績效考評機制也是非常重要的。在各級政府權責明確和責任劃分中，更主要的是要賦予基層政府相應的事權與財權的匹配，因為公共產品的供給工作主要是靠基層政府具體實施，其供給的好壞也在于基層，所以公共財政的改革，促使地方政府在提供農村公共產品供給方面既要有動力，又要有壓力;既要有義務，又要有所作為，在實踐中創新發展。公共財政的體制改革，就是要建立起一套比較完善統一的對農村基本公共產品供給體制。中央政府應制定全國統一的最基本公共產品與服務均等化標準和應負擔主要的財力，而地方主要提供具體的服務方式與產品供給的保證。要提高農村基本公共產品與服務的支出能力，這就必須要求基層政府重新合理配置財政資源，調整財政支出結構，建立和完善公共財政體制：有效整合各種財力資源，提高公共產品供給的支出在政府財政總支出中的比例；并要明確基本公共產品供給的優先順序和各級政府的具體責任和問責制，將最急需的農村基本公共產品供給列入上一級政府的財政支出予以保障，并實施民主監督要加強和規范預算外資金和國資經營性收入的管理，壓縮一些不必要的行政開支，減少政府支出成本為農村基本公共產品供給提供財力資源，建立長效的農村公共產品供給與服務的財政供給保障基礎。

2.1上級財政轉移支付目標要定位為實現西部農村基本公共產品/供給的均等化實施上級政府為西部農村基本公共產品供給均等化的財政轉移支付，這里的均等化主要是指西部地區與全國的地區之間、城鄉之間財政為西部農村基本公共產品供給與服務轉移支付均等化的政府職責。政府財政轉移支付的目標主要定為實現基本公共產品供給的均等化，切實打破地區城鄉財政分配不公的資源問題。轉移支付資金的分配和使用都應以城鄉基本公共產品與服務均等化為根本，從民生出發，將轉移支付資金重點用于為農民提供最基本的公共產品上，提高農村的基本公共服務水平，促進地區之間、城鄉之間基本公共產品與服務均等化的早日實現。

2.2整合各種轉移支付，實現對西部農村公共產品供給轉移支付的公平性。在國家財力有限的情況下，確保把有限的轉移支付資金用在確保民生，特別應把確保農村社會穩定和農民基本生存需要放在優先地位，提供農民最為需要的基本公共服務。這就必須整合現有各種不同渠道的專項項目的轉移支付的款項，要上下協調，基層財政特別是縣級財政要統一管理，分類指導，要以提供公民特別是弱勢群體和貧困地區農民最為需要的基本公共服務為主，要取締一些不合理的部門利益和市場能夠介入的、政府不應提供的項目，上級在確定項目之前要充分調研，并充分調查和聽取基層農民群眾的意愿，做到上至決策部門下至基層群眾意見一致的民主性，確定項目撥款時要公開、公正、透明，在實施的全過程中便于監督，確保落后地區的基本公共服務的建設。為使中央財政轉移支付實現公共服務的均等化的公平性需要，也可將稅收返還中的一部分拿出，用于貧困縣級財政的一般性轉移支付的增量部分，逐步取消稅收返還，縮減地區城鄉的公共服務差距，達到轉移支付均等化的目的。

2.3規范基層政府財政收支問題，確保農村公共產品供給支付資金使用的科學有效性財政支出來自財政的收入。基層政府財政收入一是來自地方稅、二是來自上級轉移支付、三是來自非稅收收入。要加強預算編制，規范政府的支出。首先要對政府預算外收入進行整理，合理的預算外收入要轉入預算收入，有穩定的非稅收收入可逐步通過法律手續轉入地方稅收收入，不合理的預算外收入要堅決取消，取消不合理非稅收收入有利于地方經濟發展，可起到培植財源的作用。其次要細化預算編制，對于一般性轉移支付資金，上級政府財政部門應根據本級可用財力，在下級政府財政預算編制前，提出可轉移給下級的一般性轉移支付資金和產業政策性的專項使用資金，基層政府財政應為農村公共產品供給使用制定指導性財力計劃，使下級政府便于安排當年農村公共產品供給的編制預算。但目前基層政府實施的《財政預算法》執行透明度低，計劃外的非稅收收入，各種隱蔽形式的舉債都在游離依法預算監督之外，如果政府的這種收支行為處于混沌紊亂狀態，在沒有外部的有效約束情況下，這種行為扭曲和過重的負擔就會對社會經濟的有序運行與發展造成極大的損害，也很難確保農村公共產品供給中的財政支付。因此，必須盡快修改出臺與經濟社會發展相適應的民主監督之下的《財政預算法》。

2.4提高資金使用效率，加強對財政轉移支付監督由于大多數轉移支付給農村公共產品供給的資金特別是專項資金都分散于各部門，一是資金下撥時各上級部門手續繁雜，各層級停留時間過長，影響了效益的作用。二是下撥后的農村公共產品供給資金由于地方配套難以足額到位，也很難實施甚至挪作他用，有的改頭換面失去了原有項目的作用。三是由于行業部門利益驅動已經相對固化為各部門的經費補助，使提供農村公共產品的資金難以統籌安排，合理配置，很難發揮資金使用效率。近一年多來，中央也已將給各地方所需的各種專項資金有的已經統一納入國庫單一賬戶體系管理，省級和縣級財政部門分別開設中央專項資金的轉移支付資金特設賬戶，上級財政對確定了的農村公共產品提供項目要及時直通用款單位，實行通過國庫集中支付，西部各省級要對縣鄉級的轉移支付也應照此做法，特別是現在實施的縣財省管更應如此，這樣可減少層層轉撥的停留時間。同時在實行國庫集中支付后，上下信息反饋暢通提高了運行的透明度。為提高中央對農村公共產品供給上的專款使用效率，中央財政和地方財政應大力創造條件，特別是基層農業銀行要做好的信息暢通的反饋工作，擴大國庫集中支付的使用范圍，對用于農村的教育、基本醫療、農村最低生活保障、養老保險、各種補貼、救助以及支持農村基本設施建設的各種專項撥款都應實行國庫集中支付。四是對配套資金要區別對待，這里的區別主要是城鄉之間，財力較好的縣區、貧困縣區、貧困民族縣，也可參考城鄉人均收入狀況，及該地區市縣財政狀況來決定配套的多少，取消貧困縣鄉的項目配套資金，并要加大對貧困縣鄉的一般轉移支付和專項轉移支付的力度，這樣才能逐步縮小差別達到均等化的目的。要實現轉移支付資金的高效利用，必須要把監管放在首位。一是中央可以對下級部門的專項資金實施動態監控，防止使用的偏離目標，擅自擠占挪用，如發現有違規跡象要提高介入督促糾正，不要等到事后才審計處理。要實施依法監督，對轉移支付資金也要全面納入法治化軌道，要對財政轉移支付的政策目標、資金來源、分配形式、分配程序、使用過程，實施全方位的監督，必須盡快出臺一部比較有權威性的《轉移支付法》，確保財政轉移支付的各個環節都有法可依，對違法者可給予相應的制裁，實行政府問責制，維護經濟社會發展中的公平，維護人民的根本利益。同時政府要對轉移支付的執行效果，建立量化指標的考核，如對農村公共產品中使用的社會效益、經濟效益進行考核評價，實施有效管理。

2.5推進政府行政管理體制改革降低對農村公共產品供給中財政支出的成本深化行政體制改革，首先也要健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，加快推進省以下的行政與財政體制相配套的改革。明確各級政府事權與財政支出的責任。并合理劃分省以下的事權與財政支出責任。省級政府應將一些適合省級管理的事權上移，或者事權屬地管理，財政支出跟隨下移。建立財力差異調控機制，強化省級財政調節轄區內財力差異責任。在推進“省直管縣財”的改革中，在行政體制上縮減了的財政管轄權及市對縣財的滯留等，也有利于市級政府更好地致力于城市的建設與發展。要加快行政體制配套改革，才能降低行政支出費用。“省管縣財”和“鄉財縣管”的體制推行僅僅是化解縣鄉財政困難改革中的關鍵一環，要徹底解決縣鄉級財政困難而改革還遠遠不夠。如果說“省管縣財”的財政改革涉及行政管理中的機構體制改革，市管縣的機構職能改革可把市對準縣的各職能取消，市級職能主要是城市化功能的發展、城市的公共服務、城市如何吸納農村勞動力和城市勞動密集型的產業發展擴大就業問題。其機構編制數量，領導者與工作人員職級待遇都應改變，市與縣同級，政府行政成本支出少。當然這種改革市級行政阻力大，條件還不成熟。但如果從公共服務效率講，地方政府轄區的地理范圍越小，人口越集中，居民同質化程度就越高，公共需求的差異性也越小，滿足也就越易解決。當前為了更好的提供公共產品與服務，減少政府財政供養人的行政費用的龐大支出問題，以及基層政府公共服務低效率問題，基層政府應加快行政體制改革，重點應是基層各事業單位的財政供養部門的改革，過去的多次改革只能是政企分開、領導職位數、機構設置等，在機構減少、人員縮編中，許多行政機構人員被轉移到事業單位，成為財政負擔一部分，自創收一部分的半供給制，這成為事企不分，甚至政府還保護著一些事企不分的壟斷行業，財政支出龐大，也難以提高公共服務效率。從有關資料看：“2005年年底，全國事業單位總計125萬個，涉及教科文衛、農林水、廣播電視、新聞出版等多個領域，工作人員超過3035萬人，是國家公務員的4.3倍，占全國財政供養人數的近80%”［4］。目前各級事業單位都在試點改革，但改革是一個綜合配套的改革，包括人事制度改革、工資制度改革、財政投入體制改革、養老保險制度改革。事業單位的分類是整個改革的前提，將事業單位分為承擔行政職能的、從事生產經營活動的和從事公益服務3個類型，按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，通過調整、剝離、轉移等方式，對不同類別事業單位應實施不同的改革。對承擔行政職能的事業單位，是將行政職能劃歸行政機構。對“參照公務員管理”的事業單位，其中一部分具有行政執法權，履行行政管理職能。此類事業單位是否應該回到政府體系或將行政職能劃歸出去，需要明確。一是合理界定政府與市場的作用邊界。對主要從事生產經營活動的，屬于“事企不分”，改革目標是逐步轉為企業，走向市場。對有些從事公益性提供公共產品的單位要把供給與生產產品分開。對提供由政府事業主管部門負責。對產品生產，政府在投資中可走向社會公開招標，引入競爭機制，減少政府投資，讓利社會來擴大公共產品的生產。二是要合理界定財政保障范圍，對主要從事公益服務的事業單位，改革目標是整合資源，強化公益屬性，加強政府監管。從事公益服務的事業單位也有很多類型，其資金投入結構上也應有所區別。而同屬于為基本公共服務均等化服務范疇的事業單位，政府的投入力度也應根據其涉及公共利益程度而有所不同，財政要分承擔公共服務任務的大小及重要程度，綜合考慮分類支付，要制定完善行政和事業單位的一般性開支標準，堅持勤儉辦事，推進服務型、節約型政府建設，為農村公共產品供給與服務提供財源。通過對事業單位的改革，合理界定政府與市場的邊界。其一是減少政府財政投資，擴大社會融資。其二是可提高公共產品供給、服務效率和公共產品質量。

3建立西部農村公共產品供給的財政投資長效機制

中央財政要繼續對西部地方投資發揮一些諸多事權的直接作用，西部省級財政也要加快對邊疆地區、民族地區、特殊自然環境的貧困地區財政轉移支付制度。要根據基層財政對農村公共產品供給狀況，建立對基層財政的轉移支付。要探索研究橫向財政轉移支付問題，為實現公共服務均等化目標進行財力支持，提高西部農村貧困地區財力保障水平的力度。

3.1實施中央事權對特殊區域中的公共產品供給的全額支付與監管在劃分中央政府與西部地方政府事權中，中央政府應對在西部地區邊境的國防安全建設、打擊西部邊境地區國內外民族分裂勢力、極端宗教勢力、恐怖勢力，西部販運吸毒禁毒、西部民族與宗教問題、西部生態環境建設問題、西部較大自然災害的救災問題、西部老工業基地改造及社會保障問題、西部特殊區域的扶貧問題，都應是中央政府在西部地區的重要事權中涉及國家安全與全民使用的廣義上的公共產品。對這些事權中的產品的提供與財政支出，中央財政應實行全額的專項轉移支付，也不應由西部各級地方政府財政實行配套。由于過去西部地方政府的這些管理事權的擴張，對當地微觀經濟形成了索取，加之有些地區處在惡劣的自然環境之中，地方政府根本無財力實施配套。但是具體的實施工作應由屬地管理，中央政府應有完全委托的實施責任書，并在技術、人力及管理上實行支持和監督，做到能使地方政府高效地完成中央所肩負的事權責任。

3.2實施對西部貧困地區的農村急需基本公共產品的直接全額投入西部地區的貧困縣，基本完全是依靠上級財政轉移支付，有些縣僅有的財政收入，難以維持正常運轉，最好的也就是吃飯財政。對農村急需的基本公共產品供給無財力，地方爭取來的項目配套資金也是借債。許多項目爭取后就要還債，尤其是農村公共服務項目大多是社會效益，而關注的是民生，幾乎是無利可圖。有些項目配套資金就成為該項目的終身債務，有些是偷工減料，對項目的高效運行有重大影響。上級投錢不足下級難以完成，有許多農村公共產品也難以進行市場化運作，如義務教育、公共衛生、社會保障及基礎公共設施建設。中央政府應根據貧困縣鄉的實際差距，對要求實施的項目，根據中央和地方的財力嚴格論證。先急后緩，一次到位，分步解決。并對項目要實施監督，嚴格審計，做到高效益、高質量運行。而西部省、市級政府財政，應著力化解貧困地區縣鄉以前的遺留債務，并籌集財力培植縣域經濟增長點，增加縣財政收入，不斷擴大投資建設準公共產品和混合產品。這部分投入可采用多種方式進行，在發展到一定階段既能歸還投資，增加地方財政收入，也能實施有償服務的良性循環，達到農村公共產品服務的均衡發展。

3.3建立省級財政對縣以下農村公共產品的財政轉移支付中央在西部大開發的十年中，在支持西部發展戰略選擇方面實施了依托亞歐大陸橋、長江水道、西南出海通道等主要交通干線，發揮中心城市的集聚功能和輻射作用，通過培育西隴海蘭新線經濟帶、長江上游經濟帶和南寧、昆明、貴陽等經濟區，以及其他重點地帶資源開發領域的經濟增長是很明顯，其發展水平逐步在提高，但與此同時，區域經濟發展的不平衡性也比較突出，西部地區內部差距也出現明顯的分化，省與省之間的城鄉之間差距也在拉大。如“1999年，西部地區人均GDP最高的為新疆（6470元/人），最低的為貴州（2475元/人），兩者差距為3995元/人。2008年西部地區人均GDP最高的為內蒙古（32214元/人），而最低的依然為貴州（8824元/人），兩者的差距為23390元/人。歷年極差不斷提高。1999—2008年，西部地區內部極差年均增長率高達21.7%。”［5］在西部地區，各省、區、市內部由于區位優勢和資源優勢發展也不平衡，例如同一省區內，人口相異區域而財政收入差距也在拉大，中央在給西部地方經濟社會發展投資當中，也選擇過優先發展戰略的投資拉動及優先區域發展的帶動作用的優勢。在各省內也有發展帶動的重點區域，使一大部分地區的經濟社會發展快速增長，財政收入也大幅增加。如西部地區各省市區的首府市以及具備優勢帶動輻射作用的開發區域已形成了較好的自然增長區，這部分區域得到了政府投資政策和財政中的稅收返還優勢。因此，這部分地區的發展，根據區域經濟發展的理論來看，發展的集聚效應已形成了資源由市場配置的趨勢，有些也已形成了初步的擴散效應。因此，建立和完善西部地區省以下轉移支付制度，應以省級以下政府間的財力差異為基礎，以實現所轄地區農村公共產品供給與服務水平的均等化為宗旨，通過特定的程序、方法和規則，調整省內政府間財政關系的資金轉移制度。它是財政體制的一項重要內容，是實現財政職能的重要工具,也是處理省內政府間財政關系的有效手段。現行的分稅制財政管理體制，地方政府間橫向、縱向的財政關系不平衡構成了財政轉移支付存在的客觀基礎。實行省管縣財政體制改革，旨在解決省內一些縣、鄉財政運行困難，縣、鄉政府債務沉重，縣、鄉工資和津補貼發放依賴省轉移支付資金的問題。因此，規范和完善省、市對農村公共產品供給中的財政投入，有困難的縣鄉應實行省市對縣鄉以下的轉移支付制度。這有利于省級內部財政收入與分配的公平性，解決發展中的農村公共產品供給中的省市內部均等化的不平衡問題，也可調節資源配置、收入分配及農村公共產供給與服務中的水平差異問題。省對縣、鄉的直接轉移支付，同時要適當對事權與財政中不公的事權上劃，如一些事權的屬地管理，財力隨事權下撥。在轉移支付中，主要以加大農村基本公共產品供給與服務為主，加大農業和農村基礎建設的投資。

3.4西部省級財政，要對民族、邊疆和貧困縣鄉的農村公共產品供給實行財政轉移支付制度新中國建立之后，國家根據民族地區及邊疆地區地廣人稀，自然條件差及各少數民族生活習俗差異的特點，特別是對這些民族地區實行財政及其一系列的優惠政策和財政自主權，同時不足部分由中央財政補助，使民族地區財政預算的預備費都高于一般地區，民族地區、邊疆地區曾以財政優惠形式出現了寬泛意義的財政轉移支付制度，促進了民族地區和邊疆地區的經濟社會發展。但隨著改革開放和我國非均衡發展戰略的實施，以及1994年分稅制的改革，一些西部少數民族地區、邊疆地區和貧困地區的經濟社會發展差距越來越大。原因是，1994年的分稅制改革只初步確定了中央政府對省級政府的轉移支付和中央對民族自治縣的專項財政轉移。而各省區對下級的財政轉移支付還是維持基本的行政運轉的不足部分，對民族貧困縣鄉中農村公共產品的供給問題的轉移力度不夠，欠賬多，也沒有體現公平性，對照顧特殊民族貧困的基層地區作用未充分發揮。近年來，雖然中央加大了對西部少數民族地區、邊疆地區的農村民生問題的投入，但是在農村基本公共產品供給建設中，特別是農村公共產品領域的基礎建設中存在的問題是需要有配套資金，加之專項轉移支付的不規范性，使得在公共產品供給與服務領域欠賬多，資金缺口大。因此，建議除中央政府加大對這些民族貧困縣、邊疆貧困縣和其他貧困縣的轉移支付外，省市級政府根據財力要制定確實可行的扶持、有效的財政轉移保障制度，為減少中央財政轉移支付的壓力，縮小地區間內部公共服務的提供能力和水平的差距。西部各省區級政府目前應矯正現行省級財政的轉移支付制度。一是應在因素選擇和權重設定上多考慮，特別要在實現這些地區中的各地縣、鄉基本農村公共產品供給與服務上作為轉移支付的首要目標來實現。同時要在專項目標的設置上，要考慮解決這些縣鄉財政，對縣域農業基礎設施發展中的投資困難問題，對縣鄉村農村公共產品供給與經濟社會發展，要在科學發展規劃指導下進行論證，幫助這些少數民族貧困地區、邊疆地區及其他自然環境惡劣的貧困地區的經濟社會發展，培植縣鄉公共財政稅收來源，改變無公共財力對農村公共產品的投資困難狀況。

3.5建立對西部農村公共產品供給的橫向轉移支付制度經濟發展和財政收入是互動的也是同步的，存在著資源的流動，這是政策和區位優勢的導向所致，其差距靠財政政策支付來調整，這就是財政的轉移支付。財政轉移支付的最終目標，是社會的公平，這不僅指個人收入分配方面的公平，還包括在享受政府提供的義務教育、醫療保障和社會保障等公共服務方面的平等權利。如果這些問題完全依靠中央財政和當地政府財政解決，必將造成欠發達地區的社會保障、義務教育、公共衛生醫療、生態環境等公共產品的供給與服務項目難以很快達到均等化的目標，也使地區間公共產品供給與服務水平差距過大。改革開放以來，我國雖然沒有實施正式的橫向財政轉移支付制度，但中央政府一直鼓勵省級政府間的互助，形成了有中國特色的省際橫向轉移支付。特別是發達地區向災區及貧困地區、民族地區的對口援助就是例子。但要實施長期的制度化的財政公平橫向轉移，建立省際間和同一省份內不同城市間向貧困農村地區的橫向財政轉移支付制度，還要靠中央與各省（市區）之間的協調，省內之間的橫向轉移支付要靠省與各地市縣之間的協調。民生問題的核心是促進公平，由于我國人口眾多、地域廣闊,各地之間自然條件差異很大,再加上歷史原因，地區間經濟發展水平很不平衡。橫向轉移支付是解決西部地區農村公共產品供給中的財力不平衡和消除不同地區間財政地位的差異所造成的不公平和低效率，也是實現西部農村公共產品供給中的財力供給均等化，減輕中央政府對西部農村公共產品供給的財政壓力的一種非常有效的手段。省際之間的橫向轉移支付,主要根據各省的人口及財力之和來確定“全國財力人均值”(縣際之間轉移支付為全省財力人均值),并以此為標準來核算各省(縣)實際人均財力水平。由于目前各省區間人均財力差距較大，因此建議橫向財政轉移支付可采取循序漸進的辦法,逐步實現地區間財力均衡的目標。

1)建立向西部貧困地區農村公共產品供給的橫向轉移支付理由建立為西部貧困地區農村公共產品供給的橫向財政轉移支付制度的理由：一是西部少數民族地區、邊疆貧困地區以及其他自然環境惡劣地區，這些地區本身就存在著自然環境極差而阻礙農村經濟社會發展的限制因子。這些地區農村的經濟社會發展成本高，在市場經濟條件下，這些區域的農村、農業發展也難以吸引經濟要素向該區域流動，實現均等化的差距過大。這些貧困地區市、縣、鄉、村也承擔著過多的公共社會管理的事權，如邊疆安全建設、民族團結、禁毒等社會發展中的公共安全、生態環境保護與建設以及所承受的自然災害等公共事務支出都需要當地政府財力、人力和物力來投入維護。這些公共事務，也是國家重要的安全性的公共產品，不但關系著本區域的安全與發展，更重要的是關系著全國的經濟與社會的安全發展目標。而全國其他區域的發展都與這些區域的付出分不開，如安全問題、生態環境的保護與建設，上游保護下游受益，這就是顯著的例子。二是在我國改革開放初期實施的沿海優先發展的非均衡戰略，使西部這些有資源優勢地區的原材料及人才和資金不斷地流向發達地區。西部地區過去的農村公共產品的供給也有著一定的外溢性，西部農村學校培養的人才，大學畢業后也流向沿海發達地區。就目前來看，在西部無區位優勢的貧困地區，也難以留住和吸引人才、資金。三是在我國分稅制情況下，對這些貧困地區的農村公共產品的財政政策支持不大，稅收的返還，使富的地區更富，窮的地區更窮，同時在實施專項轉移支付中，特別是扶貧和農村民生建設中的公共產品所需要的配套資金財政難以支付。四是在能源礦產資源豐富的西部地區，貧困縣鄉的財政困難也依然嚴重，這里主要是存在增值稅稅收的分成和地方稅的上解，同時還存在流轉稅的轉嫁，流轉稅主要由消費者負擔，并未按一定比例在納稅人的居住地政府間分配，納稅的這些單位大部分總部都設在發達的地區和大城市，在這些西部資源區只是子公司或辦事處，實施的是跨區域經營，也就形成了稅收的轉移流向，納稅不在當地。這種稅收的轉移，使這些有資源優勢的地區很難轉化為經濟優勢，使資源輸出型的欠發達區域有稅源而無稅收。因此，這些地區無財力，也就很難為轄區農村居民提供他們所需要的公共產品。

2)建議實施橫向財政轉移的協調機制及措施建議實施對西部貧困地區農村公共產品供給的橫向轉移支付：一是減輕中央政府以及縱向轉移支付的財政壓力；二是可解決地區間的財力不平衡，消除不同地區間由于財政差異造成的對西部農村經濟社會發展中的不公平，實現農村公共產品供給的財政服務的均等化，縮小地區、城鄉中的差距。為實施橫向財政轉移，采取以下協調機制及措施：一是建議中央政府協調沿海經濟發達的省市給西部貧困縣鄉的農村公共產品供給中的財政橫向轉移支付。中央政府根據沿海經濟發達省市財政狀況，以及西部地區資源要素向發達地區的流向，如西部能源、原材料向發達省市的輸送區域，西部資源區域的稅源向發達地區消費者負擔的流向，以及上游生態環境保護下游受益，和西部地區資金人才向發達沿海區的流向，并在這些發達區域產生的效益的財政收益估算等。這些經濟發達省市應參照本省市、縣農村人均財力與西部貧困地區農村人均財力狀況對比，應以適當的財政方式每年給西部貧困縣區農村公共產品供給實施轉移支付。這種橫向轉移支付，中央應協調確定給西部貧困農村在公共產品建設供給上，要給予適當標準的財政轉移支付。轉移支付也可參照近年我國現行的“對口支持”政策，建立省份之間的省際橫向轉移支付制度。發達的沿海城市和地區，應減少豪華高樓大廈建設和不急需用的公共設施的投入，節約財政開支，轉移支付西部貧困地區急需用的基本農村公共產品的投資建設。如，農村教育的建設、農村醫療衛生建設、生態環境建設、沙化治理、森林水源保護、安全人飲工程、農村道路建設、養老院福利院等。二是西部各省區可創建在同一省份內實施橫向轉移支付。在西部各省區內有發展經濟較好的重點開發區，以及經濟發展較快的大中城市，可在省級政府的協調下，根據各自的財政收入狀況和本轄區人均財力，確定向貧困縣鄉農村公共產品的供給，實行省內橫向轉移支付，這也是縮小城鄉差距，對多年來受農工產品價格剪刀差不利影響及為城市工業化發展做過巨大貢獻的貧困農業縣鄉給予以城帶鄉的財政體制性的支持。也使我國財政轉移支付在減少差距、注重民生、促進公平等方面形成合力，做到事半功倍。逐步實現在同等努力程度下，不同地區間、城鄉間公共產品供給與服務水平大體均等的制度。也可長期有效幫助解決西部民族地區、貧困地區、邊疆地區縣鄉發展中的農村公共產品供給與服務的財政困難問題。

4加快基層財政改革，構建農村公共財政的新體系

要建立農村公共產品供給與服務的財政供給長效機制，這就必須要構建好農村公共財政的新體系，這就要合理劃分農業、農民、農村的各項財政支出責任。目前的農村公共財政體系因各種關系未能理順，部門各自為政。在農村公共服務供給中，許多執行過程中也不可避免地造成財政資源的無效配置和浪費。為努力實現農村公共服務均等化，促進農村經濟發展，當務之急就是要加快基層財政改革，建立農村公共財政的分類管理體系。

4.1合理劃分農業、農民、農村的各項財政支出第一，對農業來說這是我國的第一產業，是國民經濟基礎，也是社會發展的基礎，在現代經濟中又是弱勢產業，而糧食是國家的安全，農民無法左右糧食市場價格，而農業生產資料的漲價長期是遠大于糧食產品本身，國家的行政干預效果也并不理想，農民投入糧食生產與工業產品來衡量收入回報率很低，況且遇到災年就欠收，糧食一旦漲價會牽一發而動全身。因此，國家扶持農業主要是緣于加強宏觀調控，穩定物價，維護國家糧食安全。國家財政拿出大量錢補貼農民，出錢修水利和農田基本設施，購置農機具補貼等主要是為了降低農民生產糧食的各項生產支出成本，增加對糧食生產的積極性。所以國家對農業的各項投入，整體上應視為對農業產業的扶持，體現的是第一產業發展的戰略布局。也是穩定市場物價、維護國家糧食安全，這則屬于為全民提供生存安全的公共產品。對農業產業的扶持資金，根據各省經濟發展財政狀況，分別由中央及省級地方負擔，各項支農資金應在縣級財政歸口管理分類建賬，對直補農戶要建立兌現一卡通，對農業基礎設施建設資金要按規劃分類管理，上下監督使用。第二，農民的各項民生事業，也就是農民最需要基本公共產品的供給，其基本的待遇享受權應和城市居民同等，但其標準的高低可根據西部不同區域各地縣鄉的不同生活狀況以及個人收入狀況的多少應有差別，在公共財政體系中其供給支付都應逐步提供均等的公共產品與服務，這都是事關民生的社會公平事業。作為一個農村公民都應在教育、醫療、最低生活保障、養老保險等方面且能夠平等地享受政府提供的公共產品與服務。由于農村人口基數大，中央財政與地方財政一時難以支付時。也可根據貧富差距狀況，應先急后緩，逐步建立全國統一的，最低城鄉基礎標準一致的公共產品，也可按地區最低生活物價標準應有浮度。其資金來源和管理模式應參照城市運作管理方式進行，適宜作為專項資金，專款專用，進行封閉式管理。第三，農村一些混合性供給的公共產品，其一些產品提供關系比較復雜，農村中供給的產權不清晰，應該區別對待。如農民文化技術培訓學校、農村衛生所、農村圖書文化室、農村安全飲水工程設施、村村通公路等投資建設應都屬于農村公共產品范疇。但政府在建設中有些采用的是以獎代補的方式撥付給農村建設的資金，此公共產品應由國家財政負擔，但建設是以獎代補，或農民投資投勞，并沒有表明完全由財政負擔。如農村飲水工程國家財政出一部分資，而農民投入勞力來建設，所有權屬也不清，在農村這些產品的使用中還存在管護維修問題。事實上目前國家財政支付有限難以承受。但應明晰產權，理順管理關系，未來農村發展中公共產品供給中的財政投資的維護問題都需要將所有權使用權及管理權屬理順。第四，農村行政村的行政運轉財政負擔開支問題。目前大多數村級干部經費開支主要是村支書、村主任、村文書的各種補助，根據各地經濟發展水平不等其補助的標準也不一樣，一般在農村稱為誤工補貼報酬。但支付并沒有區分哪些事由財政負擔，只要是村干部都有其報酬，而支付與村干部承擔的事項不清，干工作與不干工作都一樣拿報酬。因此，要設有目標考核責任制，同時還存在換屆選舉問題。目前上級政府給村級的轉移支付數額，辦公經費，要么是按村所轄人口或者村委會成員人數轉移支付行政經費。這就存在責、權、利不清問題。如有時上級政府給農民的各種補貼和惠農政策，有時很難落實到戶。因此，在村級管理中也要正確區分村里的政務與村務的關系。國家財政對村委會的行政經費支出的事項要科學界定分類管理。凡涉及政府職能事項的或者屬公共管理事項的，要實行村級目標責任管理，由村民評議，鄉級對村要年終考核驗收，經驗收按責任大小份額由政府支付。屬村民自治事項，原則應由村里自行負擔，如有些村委會不能很好履行政府職責，鄉級政府可另行委托他人（因為村委會是法律規定的自治組織），將所完成的任務目標需要的費用交給完成目標任務的他人。第五，對目前有些農村還存在有農業稅改革前鄉村遺留的債務。農業稅取消后鄉村債務相當沉重，分析原因是多方面的，但許多也是責、權、利不清，管理混亂。如何消赤減債分批償還，當然應該區別情況分別對待。對鄉鎮的債務如普九義務教育、修建農村小學、民兵訓練、落實計劃生育等提供公共產品與服務所產生的負債應由中央政府及省級財政分攤解決。對發展農業生產中的負債，應在農業扶持資金中解決。如村里履行政府職能所產生的負債應由財政逐步解決。如發展村集體經濟村辦企業而借的債可爭取信貸扶持自行解決。在鄉村財務管理中，要明確各種債務責任，理順責、權、利關系，建立起鄉村公共財政嚴格管理體系。

4.2努力實現鄉村對公共產品供給的資金來源要壯大基層農村公共財政，首先要大力發展鄉村集體經濟。貧困地區鄉村集體經濟在過去的發展中，由于粗放經營管理不善，加之有些小型企業污染嚴重，多數在市場發展競爭中處于不利地位而倒閉，有些也成了私營企業。在發展中有不少鄉村集體企業也成了現在的許多鄉村的負債。由于過去的問題現在有些鄉村組織怕擔風險不創辦集體企業。因此，要總結過去發展集體經濟失敗的經驗。首先要如何提高在市場競爭中的決策能力，選擇好產業對路的特色農產品資源優勢，大力發展農村集體經濟是增加彌補農村公共產品供給資金不足的主要來源。激活農村集體經濟發展，當然不能完全靠政府財政投資，但作為基層政府可以像扶持中小企業一樣對待，扶持西部農村發展勞動密集型增加就業和有特色資源的產業，實行提供貸款貼息，出臺稅收優惠、稅收政策返還等。同時在國家財政和西部地方財政在投入農村基礎設施的建設資金項目中也可在不增加額外的情況下，可有比較的幫助投入西部貧困鄉村集體經濟發展。鄉村集體經濟發展資金可以以投資入股方式加盟農村集體經濟，歸入國有資產管理。西部市縣級農村發改部門，要幫助鄉村根據科學發展觀要求做好發展規劃，要制定一些財務監管措施，并幫助鄉村經濟發展中的市場預測，使鄉村集體經濟持續穩定發展，擴大農村公共財政來源，增加對農村公共產品供給的資金投入。其次，是中央財政及西部各省級財政及中央各部委部門轉移給各市縣行業部門的項目資金，以及基層政府自主掌控的建設資金，要開源節流，對各渠道的項目資金，要整合統籌綜合節約使用，對那些有重復性的項目資金，要歸于農村公共財政，作為公共產品供給統籌使用。還有中央政府及省級政府給支農資金的補貼如糧食補貼，退耕還林草補貼，農村中小學生中的補助，一是上級下達指標，二是鄉村逐級上報，報多少，下達多少農民本身不知道，從當前反映出來的問題來看，有些村級干部多報冒領問題，不屬補助的也給自己關系戶多補貼，群眾意見大。上級也難以到農戶當中查實，就是派人調查也是由村級干部引領到指定的農戶調查，誤差很大。再從近年來的審計出的問題來看：許多基層部門為了套取補貼資金，不惜弄虛作假，上面不可能核實得準確。這種上級政府管不好的事，要放權給下級，一個是按現有畝數和現有人口，由統計部門核實上報國家有關部門，直接下撥給縣、鄉財政，再由基層政府核實面積人口，檢查驗收實施情況，落實兌現，由村級張榜公布給村民，實行用卡發放，并對村級干部頂替冒領反應的問題由縣審計檢察部抽取數據進行逐個審查，對查出的要追回資金以法處理。若有剩余資金，統籌到農村公共財政中，為基層政府作為公共產品供給使用。再次是縣鄉政府的治理收入，這種收入應是違反國家的一些行政規章制度的收費等，如對土地污染、公路破壞、生態、環境、計劃生育等方面的違規行為的罰款應有財政收據，不能由鄉村罰沒歸用，要歸口縣鄉農村公共財政，為農村公共產品的提供與服務所使用。

5建立和完善對縣、鄉、村公共產品供給的財政管理法律保障

要想使西部貧困農村基層政府財政徹底擺脫困境，走上良性發展軌道也要通過發展地方財政民主制，抑制地方政府的短期、官員的個人政績行為、自利行為來實現。這就是對財力的使用實行上下的民主的監督實施。上級全國人大和地方各級人大認真履行憲法賦予的職責，發展社會主義民主實行以法理財，使財政的收支完全進入法制的民主管理。基層財力的使用實行直接民主，凡是涉及群眾利益的事，由群眾自己當家，自己決定。上下結合，就會加快社會主義民主理財用財管財的進程。

5.1對縣級公共財政用于農村公共產品的支出使用實行規范化的民主管理縣級財政在“省管縣財”的指導下要不斷深化財政管理改革，推動財政用于農村公共產品投資的管理要走上科學化、現代化、法制化軌道，實現依法理財、科學理財和民主財政。首先要從預算、執行、核算、監督4個環節抓起，要嚴格審核、嚴格把關、嚴格監督。要建立健全民主、公開、規范的預算分配和財政支出制度，強化預算分配程序管理和過程控制，不能以領導個人政績工程為目標，特別是要界定清楚政府與市場界限，要保證農村公共產品供給與服務的民生支出，實現財政支出的公平、公正和陽光操作，提高國庫核算的透明度。其次要在基層鄉村嚴格規范票據管理，完善票據的信息化，健全實行簽字領用和專人專管制度、繳銷稽核制度。要嚴管稅外收費項目、收費標準及繳款程序，加大“小金庫”、“賬外賬”等違規違紀的查處力度，確保非稅收收入及時足額繳入國庫和財政專戶，要納入對農村公共產品供給的預算支出。再次要規范檢查監督。圍繞財政資金的分配、撥付、使用、效益，建立日常監督和專項對農村公共產品供給的檢查監督機制，抓住收入來源、支出用途、補償資金進行監督和檢查，嚴肅財經紀律，規范財務收支行為。最后要規范對市縣國有資產管理。隨著事業單位的人事制度改革，特別是事企單位的改革，要集中開展對縣鄉行政事業單位資產清查，制定出臺相關的管理制度，對行政事業單位出租、出借國有資產要進行清理整頓，規范部門資產購置和處置程序，建立國有資產管理信息系統，完善縣鄉國有資產管理體制。保持對國有資產使用的增值，利于增加縣鄉公共財政為農村公共產品供給的收入。

5.2鄉鎮財政應發揮好對農村公共產品供給中財政支付使用管理監督并重的職能作用隨著“鄉財鄉用縣管”的改革后，一方面堵住了鄉鎮“亂收費、亂花錢、亂進人、亂舉債”和“票據不合規、賬戶不規范、財務不透明”的現象，也堵住了收入截留、流失和支出挪用、浪費的漏洞，規范了鄉鎮財政支出行為。另一方面貧困鄉鎮雖說沒有多少本鄉鎮的財稅收入，但鄉鎮是直接為農村、農業、農民提供農村產品的供給與服務。近年國家一系列強農惠農政策，并給西部地區投入了大量的資金用于農業開發，農村的文化、教育、衛生、科技、交通、水利等與民生有關的公共產品供給的基礎設施建設，用直接補貼資金鼓勵農民大力發展農業，以及幫困扶貧，構建市場經濟體系中的最低生活保障制度等陽光民生工程，為發展農村經濟，改善農民生活發揮了重要作用。但如何加強資金管理使用，發揮最大效益這也是擺在鄉鎮部門的重要問題。縣鄉鎮財政擔負著對轄區的農村公共品供給與服務的預算支出、項目建設資金、新農村建設資金、農村義務教育經費、農村衛生文化事業資金，對農民的各項補貼等專項資金均要通過鄉鎮財政所管理報賬。因此，鄉鎮財政要發揮好使用中的管理和監督作用。一是鄉鎮要對上級政府投入本轄區的財政扶貧資金、支農項目建設資金要全面實行報賬制和招投標制，從制度上和源頭上確保農村公共產品供給投資資金要專款專用。二是上級財政對本鄉鎮投入的社會保障資金、涉農補貼資金，凡是發給個人的資金要全面實行“一卡通”直補制，實行專戶直達直付制度，并由銀行受益人專用存折。三是縣財政主管部門與鄉鎮要建立專項資金質效評估制度。明確財政業務口與項目主管部門對基礎設施建設工程進行評估驗收的責任，并對工程質量和使用效果進行張榜公布，做到公正、公開透明，接受社會監督。四是縣鄉兩級部門要建立對農村公共產品供給專項資金動態管理服務制度。明確縣鄉兩級財政業務職能部門要會同有關農村公共產品供給項目主管單位，深入鄉鎮村兩級，以調查摸底的形式進行，對擔負農村公共產品供給與服務人員變動情況，審核其資金是否落實到位，如發現問題及時整改，為下年度農村農業方面資金的落實掌握第一手資料，進一步促進落實黨和政府對農村公共產品供給的政策做到不越位、不缺位、不應付過關，真正把農村公共產品供給與服務落到實處。五是對涉及項目資金的農業、林業、教育、民政、衛生、交通等相關主管局要與鄉鎮、村，根據各自主管的項目制定出相應的資金使用管理辦法，形成上下左右的制度管理網，在各個系統、各個點都能得到有效管理，使每一項農村公共產品供給的專項資金都能在制度的監控下做到政策公開、程序公開、標準公開，讓廣大群眾廣泛參與，全程監控，努力從源頭上防止各種違規的問題出現，發揮資金對農村公共產品建設中的使用最大效益。

5.3建立和完善好村級公共產品供給的資金管理制度從農業稅費改革來看許多村級組織都有大量負債。有些負債是比較合理的如修建村級小學，義務教育及行政運轉開支等。但大部分村財務賬目不清，原因是財務制度管理缺失混亂，村民意見大，難以監督。當前在農村改革發展中，由于國家出臺了一系列支持農村公共產品供給的惠農政策，于是有許多資金投向農村、農業，中央對農業支持中給農民的各種補貼、對農民享用的各種民生保障、農村的基礎設施建設、支持農村的集體經濟發展、農村中的土地征用轉讓等費用收入，成為農民關注的重大問題。怎樣管好農村村級財務對農村公共產品的投入，也就更成為農民關心的熱點問題，農民要求村級建立新的村級財政投資使用財務管理制度也就愈加強烈。因此，對建立村級農村公共產品供給的財務賬目要由鄉代管，和村級民主管理支付制度。建立村級民主理財制度也是實現村民自治、民主管理的有效途徑，是實施財務公開、民主監督的有力保障。透明的村級民主理財會消除群眾的疑慮，贏得民心，會極大地凝聚民力，能使農村公共產品供給與經濟快速發展。一是鄉財主管部門，應幫助村級組織制定和完善村級財務管理的各項制度，使民主理財工作具有可操作性。制定和完善村級公共產品與服務中的財務管理的各項制度及實施細則是搞好村級民主理財工作的前提，要用制度管人，按制度辦事。并選派有會計資格證的財務人員擔任村會計工作，定期召開對使用農村公共產品的開支村級理財會，并審核有關農村公共產品供給中的財務收支情況，重點是審查財務制度的執行情況，是否依法依規辦事、開支審批手續是否健全等。針對農村公共產品供給中財務管理出現的問題，不僅要對干部進行經常性的思想教育和法制政策教育，而且還要明確村級干部和財務人員的責、權、利，以規范個人行為。村級組織也必須定期召開民主理財會，吸引群眾代表參加，征求意見、審核農村公共產品供給收入支出的各項單據，重大公共產品投資建設的決策要與群眾商量決定。對村級公共產品提供中使用的資金，要做到財務公開及時、規范、全面。在執行中要堅持原則、不循私情、秉公辦事。在財務管理上，要分工明確，堅持做到出納員管錢不管賬、會計員管賬不管錢，領導批錢不拿錢。在財務收支上，要做到及時收、及時入，并做到收多少、入多少，任何人不準坐支。在支出上堅持領導責任制的審批制度，對數字不清、內容不實、支出不合理，沒有審批人或經手人的單據，會計要堅持不準入賬核銷。二是要完善村級公共產品供給與服務中的民主理財小組，發揮其監督作用。既向群眾解釋疑惑，又監督村干部理財、用財，抵制違紀、違規行為。縣鄉財政部門要依法督促檢查村級財務中的公共產品投資預決算執行方案，縣審計機關要以維護農村居民利益為重點，加大各項農村公共產品供給投資的專項資金的跟蹤審計力度。發現問題，嚴肅法紀，及時查處。鄉鎮政府要把農村公共產品供給的財務管理當作穩定農村社會，密切干群關系，搞好廉政建設，調動群眾積極性的一件大事來抓。實行領導分工負責制要常抓不懈。要結合本鄉村實際，在廣泛征求民意的前提下，制定相應的農村急需公共產品供給費用開支標準，對村級班子要建立崗位責任制實行目標管理。要按農村公共產品供給做財務制度要求，引導和落實民主理財、群眾監督，讓群眾滿意的村級財務管理制度，更好地服務于農村公共產品的供給，創建良好的節財、生財、用財的環境，促使農村公共產品供給與鄉村集體經濟快速有序發展。