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楊凌農業高新技術產業示范區于1997年7月29日成立，是我國唯一的國家級農業高新技術產業示范區，由國家19個部委和陜西省共同建設。示范區享受國家級高新技術產業開發區的各項優惠政策、國家對農業的傾斜扶持政策以及西部大開發的各項優惠政策，示范區管委會享有地級行政管理權、省級經濟管理權及部分省級行政管理權。通過10余年的艱苦創業，楊凌示范區已成為陜西經濟最具發展潛力的增長點和西部大開發的亮點，已被國家批準成為向亞太經合組織開放的10大工業園區之一，是國家重點支持的5大高新區之一和全國6個海峽兩岸農業合作試驗區之一。楊凌總面積135平方公里，其中國務院批準的示范區規劃面積22.12平方公里，目前城市建成區約17.8平方公里，總人口20萬，其中城市人口8萬人。區內駐有教育部直屬大學西北農林科技大學以及楊凌職業技術學院等大中專院校，在農業領域擁有雄厚的科研技術實力。近年來，楊凌充分發揮區內農業科技優勢，積極調整產業結構，大力發展設施農業、畜牧、苗木花卉、名優新特雜果、良種5大產業，建成了一批優質農產品生產和示范基地，經濟增長和社會發展等多個方面均取得長足的發展，成為我國現代農業的一個發展典范，對干旱半干旱地區的現代農業發展起到重要的支撐和引領作用，每年一屆的中國楊凌農業高新科技成果博覽會揚名海內外。為跟蹤調查現代農業發展的財政機制，2011年6月20-23日，課題組有關成員對楊凌示范區進行了調研，分別考察了企業孵化器、創業中心、本香農業產業集團、秦寶牧業集團等6個各具特色的現代農業基地，并與示范區的發改委、財政局、農業局、統計局、金融辦、創業園、招商局等單位進行座談交流，獲取了示范區財政金融機制和政策措施的一手資料。

一、示范區發展現狀

“十一五”期間楊凌示范區地區生產總值年均增長15.9%左右，地方財政收入年均增長18.5%，全社會固定資產投資年均增長27%。2011年上半年，預計示范區地區生產總值為22.5億，同比增長15.5%以上，其中第一產業增加值為1.6億，同比增長7.5%；第二產業增加值為10.4億，同比增長19.9%；第三產業增加值為10.5億，同比增長14.4%。2011年1-5月，全社會固定資產投資為10.18億元，同比增長40.8%，位居陜西省第一，全年規劃84個重點項目，目前開工建設達59個。2011年上半年農民人均純收入為4300元，同比增長35%以上，城鎮居民人均可支配收入為11718元，同比增長20%以上。“十二五”期間是楊凌示范區加快推進工業化、城市化、農業現代化和城鄉一體化的關鍵時期，是提升科技創新能力、擴大現代農業示范輻射帶動效應的重要階段。預計到“十二五”期末的2015年，楊凌示范區地區生產總值將達到126億元，按照可比價計算年均增速達到18%，人均GDP達57200元，財政收入突破6億元，年均增長23%以上，“十二五”期間全社會固定資產投資累計超過400億元，年均增長30%以上。“十二五”期間，示范區確定了143個重點項目，主要分布在現代農業、特色工業（農副產品加工、生物醫藥、農業機械）、基礎設施建設、社會民生和城鄉統籌等5個方面。在現代農業方面，“十二五”期間示范區將以農業現代化和提升核心示范功能為目標，積極實施現代農業提升工程，大力發展設施農業、現代種業和生豬、肉牛、奶牛等產業，加快發展農產品加工業及流通業，推進農業生產經營專業化、標準化、規模化、集約化和服務社會化，構建集農業生產、循環農業、特色旅游、農產品深加工及農業社會化服務為一體的現代農業產業體系。重點項目領域主要包括設施農業、現代種業、生豬標準化養殖、肉牛和奶牛繁育、農業合作社建設等。一是設施農業。重點發展設施蔬菜、食用菌、花卉等產業；新建日光溫室0.8萬畝、塑料大棚1.2萬畝，設施農業總面積達到4萬畝以上。二是現代種業。大力發展林果苗木、農作物良種、畜禽良種等現代種業；引進種業企業與科研院所10家，重點建設經濟林果苗木基地、荒山造林與城市園林綠化苗木基地1.5萬畝。三是生豬標準化養殖。以本香農業產業集團為依托，建設20萬頭仔豬繁育基地和年出欄18萬頭生豬的標準化實訓基地，引進先進技術，創新運行機制，完善生豬產業鏈，加快集約化進程。預計到“十二五”末，生豬存欄達到20萬頭左右。四是肉牛和奶牛繁育。重點建設秦川牛業、秦寶牧業等集肉牛繁育、加工為一體的龍頭企業，打造肉牛養殖繁育知名企業；扶持區內奶牛良種繁育中心、澳源、科元、新大陸等奶牛養殖龍頭企業，實施規模化和標準化養殖，建設優質奶源基地。預計到“十二五”末，肉牛和奶牛存欄達到2萬頭。五是農民專業合作經濟組織建設。圍繞主導產業，將培育10個在全省有較高知名度、有自主品牌、有規模和實力的農民專業合作經濟組織。同時，規范、壯大和提高已建立的農民專業合作經濟組織；預計到“十二五”末，50%以上的農民專業合作經濟組織實現標準化生產、專業化經營、市場化運作、規范化管理。

二、主要財政措施

在推動現代農業的發展上，楊凌示范區采取了一系列的財政措施，并取得了較好的經濟效益和社會效益。一是拓寬基礎設施建設領域，加強基礎設施建設的財政支持力度。一般來說，各地財政支持的基礎設施領域主要包括道路交通、水煤電氣、生態環境等設施。除此之外，一般的高新產業園區還會加強物業及配套設施的建設，以引導相關產業的集聚。楊凌示范區進一步拓寬了基礎設施建設的領域，既進行了道路交通、水煤電氣、生態環境等基礎設施建設，成立專業維護隊，保持示范區的基礎設施運維；也包括物業及配套工程的建設，為入駐企業提供物業租賃、產業孵化等便利。更為重要的是，示范區還建設了大量的現代農業生產性基礎設施，例如產業孵化的溫室大棚、禽畜養殖的現代化圈舍等，將現代農業基礎設施建設向前延伸了一大步，有利于解決現代農業的中小企業居多、資本投入有限、投資回報周期較長等問題。一個典型的例子是本香農業產業集團實訓基地的建設。本香集團正在建設“安全肉豬產業化示范工程”，努力塑造“飼料生產→種豬繁育→商品豬養殖→豬肉深加工→肉食品連鎖專賣”的一條龍生產模式，正處于發展的緊要關頭。示范區管委會積極支持集團的發展，投資9800萬元，建設了年產18萬頭生豬的200個現代化養殖圈舍，租賃給本香集團作為實訓基地使用。本香集團則進行養殖環節的全部投資，主要包括仔豬、飼料、肉制品深加工和營銷費用等，并通過標準化、專業化管理，實現安全肉豬的生產繁育和加工經營。作為回報，本香集團除了交付圈舍的租金外，每年還為社會培訓200名實訓學員，將實訓學員安排在基地參與生產，每位學員負責一個圈舍的運營，1年分3批共養900頭豬，集團按照每頭豬100元的標準對學員的勞務進行補貼，實訓滿一年，學員可以獲得90000元補貼，實訓結束后可以自己投資創業，建設圈舍辦養豬場，并獲得本香集團的技術指導和營銷合作。正是政府對圈舍等基礎設施的投資，使得本香集團在實訓項目中能夠實現較快盈利，同時也推動了實訓學員的積極參與，為帶動農民增收、致富作出了示范。政府將近1億元的財政投資預計要8～10年才能收回成本，但是取得了實訓農民的社會效益，促進了企業參與到實訓中來。可以認為，如果沒有圈舍基礎設施的財政投入，實訓基地項目將難以實施，因為僅憑企業行為難以撬動這一基礎設施投資浩大、社會效益高于經濟效益的項目。二是強化對農戶和企業的財政補貼。楊凌示范區積極落實中央和陜西省的有關政策，將良種補貼、養殖（奶牛、能繁母豬等）補貼、農機具購置等農戶補貼政策落到實處，切實減輕了農民負擔，對增加農民收入起到積極的作用。在企業方面，示范區根據國家支農惠農的有關政策和高新技術園區建設的一般慣例，對涉及農業生產資料、示范效果較好、具有推廣價值的諸多企業，在土地出讓金、稅收減免等方面予以大量優惠，促進了企業的發展。例如，對于進入現代農業企業孵化園的有關企業，在創業階段的2～3年內，收取極低的土地出讓金，并對符合標準的糧食作物、花卉、蔬菜、林果等新品種研發項目進行30000～3000元不等的新品種創制資助。示范區創業服務中心鼓勵大學生創業和實訓，以優惠價格為承擔大學生創業實訓的企業提供日光溫室（1座/大學生），并按照創業實訓的大學生人數向企業給予每人每月200元的補助。同時，對于自主創業的大學生，為每人免費提供日光溫室1座，期限一年。這樣一來，通過財政支持，示范區內的創業環境得到較大的優化改善。三是加強現代農業科技投入和公共服務投入。現代農業是技術密集的產業，增加科技投入對現代農業發展至關重要。楊凌示范區對現代農業科技投入十分重視，鼓勵企業增加研發投入，對于在干旱半干旱地區具有推廣價值的節水技術、優良品種等進行資金扶持，鼓勵企業積極申報專利技術，加強知識產權保護等。同時，示范區通過財政資助，建設了一支人數眾多、知識技能覆蓋面大的專家隊伍，為區內企業和農戶提供科技咨詢、技術指導等公共服務。例如，為支持西北農林科技大學等高校的專家教授對企業和農戶進行技術指導，每指導一次向專家教授發放財政津貼500元。

三、存在問題

一是財政支出壓力較大。一方面，示范區在基礎設施建設、現代農業扶持和補貼、科技和公共服務等方面的財政投入較大，形成了資金壓力；另一方面，目前示范區總的來說還處于摸索階段，現代農業在發展初期投資大、周期長、經濟效益不明顯，財稅貢獻還比較微弱，財政收入的來源比較有限。因此，總的來看，示范區的財政支出壓力較大，負債較多，勢必會損害一些項目的建設和支持，對示范區的長期發展也造成一定的影響。比如，示范區在招商引資的過程中，比較青睞偏重于工業性質的企業和項目，這類企業和項目不需要大量的財政扶持，同時又能帶來較好的財稅收益。但是“，魚與熊掌不可兼得”，這類企業和項目的現代農業示范效應顯然較弱，與示范區的初始定位是有出入的。二是存在事權和財權的不對等情況。楊凌作為全國唯一的國家級農業高新技術產業示范區，既要保證示范區的發展、建設，又要完成中央和陜西省的委托，對干旱半干旱地區的現代農業發展起到示范、輻射和帶動作用，因而需要建設的項目很多，花錢的地方也很多，事權的范圍超出了一般的高新產業園區，這一點從示范區的副省級建制上也得到體現。但是，楊凌示范區地域較小，財政收入比較有限，盡管十余年來19個國家部委和陜西省等共建單位共投入20余億元，但是相對于楊凌示范區的建設規模、項目數量和財政投資需求，仍然顯得投入不足，出現了事權和財權的不對等狀況。同時，農業高新技術產業示范區不同于一般的高新產業園區，按照國家支農惠農的有關政策，示范區對農業生產資料企業如農機、種子、化肥、飼料等企業以及廣大的農民個體進行了大量的扶持和補貼，財政支出較大，這是其他高新產業園區所不具有的事務，而國家仍然按照一般高新產業園區的標準對示范區予以支持，顯然沒有考慮農業高新產業園區的特殊性（大量的財政補貼支出），既有失公平，也不利于示范區的長足發展。對于主要以地方財政收入量入為出的楊凌來說，支農惠農的財政支出逐漸形成了一個沉重的包袱，其實質是示范區事權和財權不對等的體現。四、對策建議一是建議楊凌示范區保持和加大現代農業的財政扶持力度。盡管示范區的財政支出壓力較大，但是既有的財政政策措施是有效的，對于現代農業的發展和帶動作用比較明顯，有關企業和農戶也從支農惠農的政策措施中得到切實的好處，體現了正確的發展方向。同時，示范區與陜西省其他地區、甘肅、內蒙古、山西、新疆等干旱半干旱地區建立了廣泛的聯系，諸多企業和項目已經深入到這些地區，帶動了現代農業的深化發展，示范區的輻射、帶動效應初步凸顯。因此，應繼續保持和加大示范區支農惠農的財政政策措施，彰顯示范區的現代農業標桿作用。二是建議共建單位對楊凌示范區給予更大的政策優惠和資金支持。楊凌示范區既擔負著利用現代農業促進本地區經濟社會協調發展的任務，又肩負著推動干旱半干旱地區傳統農業改造的使命，示范區的發展、建設具有全國性的影響和意義。因此，19個國家部委和陜西省等共建單位需要深化對楊凌示范區功能、作用的認識，促進共建的措施落實，強化協調機制建設，給予示范區更大的政策優惠和資金支持。例如，兩年一度的共建聯席會議近年來沒有召開，應該保持下去，使楊凌示范區取得的經驗、成果得以推廣，使存在的問題在聯席會議中得以協調和解決。此外，共建單位可以考慮設立楊凌現代農業專項建設資金，以擴大示范區的財權，保證示范區資金的落實到位、不被擠占。三是建議國家層面對楊凌示范區予以區別對待，增加對現代農業示范區的財政投入。楊凌示范區確實存在與一般高新產業園區不同的特點，即支農惠農的財政補貼支出較大。示范區的地方財政不僅承擔了大量的農業補貼，而且作為地方財政收入主要來源之一的土地出讓，也由于地域面積狹小、對涉農企業進行減免等原因所得甚少，造成地方財政收支不平衡，挫傷了地方的積極性。事實上，涉農企業越多，地方財政的農業補貼支出越大，因此國家層面應該考慮示范區涉農企業集聚的特殊性，增加對示范區的財政投入，更多地減輕示范區支農惠農的財政壓力。