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一、公共選擇理論對財政腐敗的成因分析

(一)公共選擇理論認為政府官員與私人雇員同樣具有私人效用

政府官員并不是一定都是一心一意追求社會福利的人民公仆，他們在缺乏公眾與有關(guān)機構(gòu)有效監(jiān)督約束的情況下，會私下偏愛那些有助于增進其地位和升遷機會財政行為，或者為了私人利益而將自身的財政管理權(quán)非法有償出租。由于財政利益主體都有尋求自身利益或租金最大化的內(nèi)在本性，財政收支相關(guān)利益主體作為財政權(quán)益的尋租者便想方設(shè)法通過政策倡導(dǎo)或直接賄賂影響這些機構(gòu)或人員，以確保以低廉的成本獲得這些財政權(quán)益，從而使政府財政權(quán)力產(chǎn)生腐敗問題。公共選擇理論關(guān)于腐敗產(chǎn)生的制度原因分析說明了政府官員侵占公共財政利益行為得以產(chǎn)生的制度背景，在缺乏公眾與有關(guān)機構(gòu)有效監(jiān)督約束的特定制度背景下，自私自利的政府官員與利益集團相互勾結(jié)，使公共財政資源的分配、投資、使用、管理出現(xiàn)偏移，公共財政的利益回報必然會因此相應(yīng)地受到損害。公共選擇理論認為財政腐敗的根本癥結(jié)在于財政決策與執(zhí)行規(guī)則的嚴謹性與執(zhí)行監(jiān)督的有效性，不同的財政憲政決策與執(zhí)行規(guī)則會帶來不同性質(zhì)的決策與執(zhí)行結(jié)果。科學(xué)、嚴謹、有效的憲政法則約束可以從根本上對政府財政權(quán)力進行系統(tǒng)規(guī)范、控制，從決策與執(zhí)行制度上有效地防止財政決策權(quán)濫用導(dǎo)致的各種腐敗，進而制約行政執(zhí)行權(quán)運行過程中產(chǎn)生的各種腐敗。由于我國現(xiàn)行投資決策和執(zhí)行中，長官意志起決定性作用，忽視人民群眾的民主監(jiān)督，忽視專家的意見和科學(xué)的評估咨詢，造成了一系列決策失誤與損失。因此，我們必須通過憲政制度約束為財政政治權(quán)力運轉(zhuǎn)機制樹立公正運行決策與執(zhí)行規(guī)則。為了在財政金融活動中遏制各種腐敗行為，各個國家還運用類似“金財工程”等先進的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)及信息處理手段，支撐財政管理的系統(tǒng)工程，在遏制腐敗的斗爭中發(fā)揮出它的特殊作用。

(二)公共選擇理論認為財政民主監(jiān)督機制具有有效遏制腐敗滋生的功能

但我國財政民主監(jiān)督機制尚欠缺。目前我國在政府財政權(quán)力行使問題上的主要弊端是財政預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡。預(yù)算的權(quán)力結(jié)構(gòu)由預(yù)算的編制力、預(yù)算執(zhí)行力和預(yù)算的監(jiān)督力構(gòu)成。財政預(yù)算體制的腐敗隱患在于預(yù)算編制粗糙(預(yù)算編制越詳細，越具體，對政府活動的約束能力就越強)；預(yù)算審議批準流于形式(人大對預(yù)算審批沒有發(fā)揮實質(zhì)作用，難以充分約束政府收支活動，腐敗滋生在所難免)；預(yù)算執(zhí)行存在違規(guī)失規(guī)現(xiàn)象(預(yù)算對政府活動的約束力不足，預(yù)算執(zhí)行具有隨意性)；決算與預(yù)算存在較大差異(決算缺少對資產(chǎn)負債信息的報告，使得公眾對政府收支、資產(chǎn)負債情況難以進行有效地監(jiān)督和審查，從而為腐敗埋下隱患)。由于各級政府的財政部門與政府機構(gòu)的其他部門處于平級關(guān)系，財政管理部門對各預(yù)算部門的預(yù)算編制的統(tǒng)一管理權(quán)不夠，難以對其他具體預(yù)算部門的預(yù)算管理實施有效監(jiān)督，從而削弱了政府財政部門對各預(yù)算部門預(yù)算編制的統(tǒng)一管理權(quán)；政府行政首長個人財政權(quán)力太大且不受制約，以及上下級政府之間、政府平行各部門之間權(quán)責(zé)關(guān)系不明確，造成政府間、部門間財政分權(quán)管理體制不規(guī)范，形成了政府財政體制的過度集權(quán)現(xiàn)象，給財政以權(quán)謀私的腐敗行為創(chuàng)造了條件；財政預(yù)算監(jiān)督不到位問題突出體現(xiàn)在對預(yù)算收支總體情況監(jiān)督多而對具體支出項目監(jiān)督少；對經(jīng)常性支出情況監(jiān)督多而對重大建設(shè)項目預(yù)算執(zhí)行和決算監(jiān)督少；對普通單位或個人監(jiān)督多而對權(quán)勢部門或領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督少；自上而下的監(jiān)督多而自下而上的監(jiān)督少，這使那些違法違規(guī)活動和腐敗分子有機可乘。為了加強人代會對預(yù)決算的實質(zhì)審查批準權(quán)，我們應(yīng)當使提交人代會審查的預(yù)算方案在制定過程中廣泛征求人民群眾的意見，明確要求重大預(yù)算決策必須附有比較具體的說明材料，政府預(yù)算的全過程要公開、透明，讓所有的社會公眾都有渠道了解和參與政府預(yù)算編制和決策過程、表達意見。

二、強化財政管理的反腐監(jiān)管制裁機制

為了強化財政管理內(nèi)外在反腐敗監(jiān)管制裁約束機制，必須建立健全反腐型剛性財政約束制度，根據(jù)我國預(yù)算編制和執(zhí)行過程中存在的問題，不斷完善財政預(yù)算權(quán)力配置結(jié)構(gòu)，強化財政預(yù)算法律責(zé)任機制，以謀求達到防治腐敗的目的。

(一)優(yōu)化財政管理體系，強化財政管理的反腐基礎(chǔ)

健全剛性財政管理體系，強化部門預(yù)算、集中支付管理體制，強化政府依法財政收支日常管理機制，為防治腐敗奠定堅實基礎(chǔ)。

1.強化部門預(yù)算管理透明化、集中支付管理體制

一要依法科學(xué)合理編制、審核、執(zhí)行和監(jiān)督部門財政預(yù)算，這是政府財政資金控制的重要機制，可以有效防控部門內(nèi)部多頭掌握資金、自行隨意支配資金的行為。通過不斷深化部門預(yù)算管理改革，強化預(yù)算對財政收支的約束，嚴格控制財政預(yù)算執(zhí)行中的新增收支項目，明確追加預(yù)算項目的審批權(quán)限和程序，有利于確保財政資金安全有效地使用，杜絕虛假預(yù)算收支，提高財政資金使用效益。二要健全財政重大決策機制，明確財政重大決策范圍與程序，促進財政行政權(quán)力公開透明，建立健全公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論決定的財政重大決策程序；完善重大決策聽證制度，擴大聽證范圍，規(guī)范聽證程序；建立完善風(fēng)險評估工作機制，通過輿情跟蹤、抽樣調(diào)查、重點走訪、會商分析等方式，對決策可能引發(fā)的各種風(fēng)險進行科學(xué)預(yù)測、綜合研判；建立決策跟蹤反饋制度，定期跟蹤重大決策在執(zhí)行過程的實施情況，并根據(jù)評估結(jié)果決定是否對決策予以調(diào)整或者停止執(zhí)行。三要完善財政性資金實行國庫集中支付機制，按不相容職責(zé)相互分離的原則，建立相互監(jiān)督、相互制約的內(nèi)部控制制度。財政部門通過財政國庫動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)能及時發(fā)現(xiàn)和查處預(yù)算單位的違規(guī)問題，消除預(yù)算單位層層截留、挪用財政資金的可能性。

2.強化政府依法開展財政收支現(xiàn)代預(yù)算管理機制

公共財政預(yù)算收支約束機制建設(shè)是財政管理反腐敗模式關(guān)鍵。為確立有利于防治腐敗的公共財政預(yù)算剛性約束的基本制度，有必要采取如下措施：一是推進預(yù)算收入稅式化全口徑預(yù)算管理。二是強化防治腐敗的預(yù)算編制、執(zhí)行機制。三是建立政府支出偏離預(yù)算安排的自動否決制度，做實政府無預(yù)算不得收支，保證預(yù)算執(zhí)行的嚴肅性。四是加大對財政資金運行的動態(tài)監(jiān)控，不斷完善懲防結(jié)合的財政收支標準與程度管理體系，使政府采購活動按法定程序和統(tǒng)一方式通過市場公開進行，壓縮有關(guān)部門及人員利用權(quán)力尋租的空間。五是通過編制的財務(wù)報告集中反映單位預(yù)算執(zhí)行、調(diào)整情況，明示預(yù)算單位收支是否符合財經(jīng)紀律與標準、審批手續(xù)是否健全，防止虛假發(fā)票套取國家資金，保證國家資金安全。

(二)健全財政監(jiān)督機制，強化財政監(jiān)督的反腐作用

財政監(jiān)督是懲治和預(yù)防腐敗的重要手段。如何圍繞財政權(quán)力運行流程，加強財政權(quán)利制衡監(jiān)督約束機制構(gòu)建，針對權(quán)力運行過程中存在的問題，理清權(quán)力運行中的風(fēng)險點，構(gòu)建財政運行全過程的監(jiān)督機制，健全懲治和預(yù)防腐敗的長效機制，對于充分發(fā)揮財政監(jiān)督的監(jiān)督控制力和腐敗免疫力，具有十分重要的作用。一方面，要建立健全財政監(jiān)督運行機制，提升對財政收支的監(jiān)督控制力。為了健全財政部門內(nèi)控機制，提升腐敗免疫力，要進一步提高財政內(nèi)部監(jiān)督的覆蓋面，不斷加大內(nèi)部監(jiān)督力度，在牢固樹立財政監(jiān)督是財政部門內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機構(gòu)共同職責(zé)的基礎(chǔ)上，進一步理清政府財政部門內(nèi)部財政監(jiān)督職責(zé)的分工體系，構(gòu)建協(xié)調(diào)的財政部門內(nèi)部業(yè)務(wù)管理機構(gòu)與財政專門監(jiān)督機構(gòu)之間的聯(lián)動工作機制、完善財政系統(tǒng)內(nèi)部各級財政上下以及專員辦與各地財政之間聯(lián)動的監(jiān)督工作機制，逐步使財政監(jiān)督由檢查型監(jiān)督向控制型轉(zhuǎn)變，加強對財政資金分配使用的有效性的評價監(jiān)督，加大對財政收支違規(guī)行為的制約，注重改進財政內(nèi)部監(jiān)督的方式方法，注意內(nèi)部監(jiān)督和外部審計相結(jié)合，注意防止和化解內(nèi)部監(jiān)督中的矛盾和困難，針對重大財政決策跟蹤監(jiān)督，逐步建立起一套科學(xué)有序的財政監(jiān)督應(yīng)急機制，確保各級財政機關(guān)及時有效地掌握財政管理中存在的問題。另一方面，要以各級人民代表大會為核心、以防治因預(yù)算失規(guī)、失序引發(fā)的腐敗為目的，構(gòu)建有利于從根本上防治財政腐敗發(fā)生與蔓延的預(yù)算權(quán)力約束治理結(jié)構(gòu)，健全預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督三位一體的預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)；為了提升人代會國家預(yù)算主導(dǎo)權(quán)，建議將人大預(yù)算委員會升格為專門委員會，使之成為預(yù)算審議、監(jiān)督和執(zhí)行檢查的專門機構(gòu)，預(yù)算審議實行整體表決與分項審查相結(jié)合的方式進行，對預(yù)算數(shù)額大、民生關(guān)聯(lián)較密切、投入結(jié)果確定性差的預(yù)算，進行專項辯論與表決，允許人大不通過某個部門或某個單項預(yù)算，防止預(yù)算審批中的“搭便車”現(xiàn)象；強化政府財政部門預(yù)算管理能力，最大限度地限制政府財政外其他各職能部門對本級預(yù)算和所屬二級預(yù)算的二次分配權(quán)，最大限度地減少各部門預(yù)算支出調(diào)整的隨意性。

(三)完善財政責(zé)任機制，強化財政的懲治功能

財政責(zé)任機制完善主要是完善以預(yù)算法律責(zé)任為核心的制度體系。對違反財政預(yù)算決策規(guī)定，導(dǎo)致重大決策失誤、造成重大損失的財政違法腐敗行為，嚴格按照誰決策、誰負責(zé)的原則嚴格追究違法腐敗行為人的責(zé)任。一是完善預(yù)算編制法律責(zé)任，禁止政府預(yù)算支出規(guī)模過大，明確規(guī)范預(yù)算支出標準，根據(jù)預(yù)算編制主體的不同身份，通過強制歇業(yè)、關(guān)閉甚至處以自由罰，或者強制其承擔(dān)政治性責(zé)任(如辭職等)，追究相關(guān)的直接責(zé)任人員的責(zé)任，使其付出“合法性減損”或“信用減等”等違憲性代價，以此來彌補預(yù)算編制法律責(zé)任的缺陷。二是完善預(yù)算執(zhí)行中法律責(zé)任，針對實際情況在現(xiàn)行追究行政責(zé)任的基礎(chǔ)上，針對隱瞞預(yù)算收入、在預(yù)算之外調(diào)用下級政府預(yù)算資金、擠占截留上級政府預(yù)算資金的情況，增加經(jīng)濟賠償責(zé)任增加經(jīng)濟賠償責(zé)任形式，使預(yù)算違法執(zhí)行主體直接恢復(fù)被損害的公共利益，或者有效消除預(yù)算執(zhí)行行為可能對公共利益構(gòu)成的潛在威脅。如果腐敗違法超過行政責(zé)任懲戒幅度，還可以引入刑事責(zé)任，完善預(yù)算法律責(zé)任體系。三是通過憲法完善人大預(yù)算監(jiān)督法律責(zé)任，完善各級人大及其常委會的預(yù)算違憲責(zé)任，建立起對人大的預(yù)算違憲審查機制，加強人大的預(yù)算監(jiān)督作用。人大機關(guān)或其代表如果違反人民的意愿、違反憲法的規(guī)定，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的違憲責(zé)任。

作者：晏金平單位：湖南財政經(jīng)濟學(xué)院