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摘要：行政計劃（規劃）在現代國家生活中得到廣泛采用，然而行政計劃的盛行會破壞"依法行政"的法理。行政計劃制定程序的法制化，作為對行政計劃實行法律控制的一種手段目前正受到重視，而其核心制度在于公眾的參與。文章就此分析了我國行政計劃領域公眾參與的現狀與不足，并提出了完善措施。

關鍵詞：行政計劃；規劃；公眾參與

一、行政計劃（規劃）的背景分析

行政計劃（規劃）是行政作用領域的一個重要課題，也是行政主體的一種新型的行為模式。行政計劃在二戰前即被行政實踐所采用，戰后，行政計劃更加得到廣泛運用，主要是因為戰后各國家職能有重大轉變，積極主動提供給人民最大的服務和照顧，以滿足人民各項生活所需。政府除了實施傳統的維持治安和租稅行政[1]，還承擔著"生存照顧"的任務，如實施各種社會保險（勞保，公保，學生保險，事業保險等），提供社會救助，興辦公共事業（水、電、氣、交通事業等），興建公共設施（如道路、橋梁、機場、公園等），普及文化建設（如圖書館、美術館），進行環境保護，提供經濟援助，實施行政指導等。這些對于現代社會生活來說是必不可少的。

因此，政府為引導社會經濟的發展，維持公正合理的社會秩序，或就有限資源做合理有效的分配運用，常擬訂計劃，就達成該目的有關的方法、步驟、措施等，預先設計或規劃，希望在計劃確定后實施時，能順利如期達成預定的目標或實現預定的構想，此種設計與規劃行為即為行政計劃。[2]在我國，隨著經濟體制改革的逐步深入，政府職能的日益擴張，行政計劃已經成為一種有效的行政管理措施，對于協調各種利益沖突，有效利用各種有限資源，以及最大限度地實現既定的目標，都具有非常重要的意義。在現實生活中，行政計劃的運用非常廣泛，例如，西部大開發計劃、三峽工程建設計劃、土地開發計劃、城市規劃、鐵路交通計劃等等。

二、我國行政計劃（規劃）中公眾參與的現狀與不足

然，行政計劃（規劃）的盛行具有破壞"依法行政"原理,將現代行政的性質變為"依計劃行政",有促成行政權強化的危險傾向。為此,行政機關必須協調好行政計劃與法治行政的關系。法治行政是世界各法治國家所奉行的治理國家的最高理念,任何時候任何行為都不能脫離法治主義這個前提,行政計劃亦不例外。行政計劃制定程序的法制化，作為對行政計劃實行法律控制的一種手段目前正受到理論界重視。

故，行政計劃程序的核心制度在于公眾的參與。設計一種制度化的有效參與模式，能夠保證計劃行為的公開、公正、平等、高效。但在我國，制定和實施行政計劃的程序主要是各級政府機關在工作中長期形成的一套工作方法、步驟、慣例等。在我國，公眾參與處于起步階段，參與的深度和寬度遠遠不夠，只是象征性參與，公眾參與的機制也不夠健全。[3]由于深受計劃體制的影響，很多城市的行政計劃建設項目多是由政府領導召集政府各部門有關人員，在聽取計劃設計人員介紹后拍板決定的。不管是普通民眾還是利益集團和行政計劃人員只有參議權而沒有決策權，隨著計劃項目的增多和級別的提高，公眾參與的深度并沒有隨之增加。另一方面，在市民的眼里，城市計劃和管理是政府的事，與己無關，形成了既不知也不想知，既不參與也不想參與，再進一步即使參與也是枉然的思想，這種體制導致了相當一部分市民對參與缺乏主動性與積極性。并且，由于我國行政計劃制定過程中市民參與的權利和范圍還受到許多因素的制約，因而導致市民參與的比例也很小。因此，城市政府的主要領導成為城市規劃的直接組織者、領導者，成為城市規劃的重大問題的決策者。另外，根據國外公眾參與的經驗，公眾參與的順利展開需要法定的程序和有力的組織部門，而我國在這些方面的體制都很不健全。而且，我國行政計劃的公眾參與明顯地因各地的經濟發展水平而異，在經濟發達的地區如上海、深圳、大連等，"法定圖紙"、"經營城市"等被引入公眾參與，公眾參與程度較高，而在中西部一些比較落后以及一些邊緣偏僻地區，公眾參與的程度很低。

三、我國行政計劃（規劃）中公眾參與的完善

由于長久以來體制上的束縛和其他各種因素的制約，我國公眾參與政府決策、行政計劃（規劃）的意識和水平一直不高。如果公眾參與的熱情不高，沒有積極性，行政機關更會"關起門來搞計劃，搞完以后再變化"。筆者認為，我國需要創設一系列的條件來加強和深化行政計劃中的公眾參與。

（一）制度上的保障是關鍵

能否實現公民對行政計劃的參與，制度是根本保障。進入新世紀以后,我國公民參與政府行政決策的基本制度框架已經初步形成,逐步建立和完善了聽證制度、信息公開制度、公民參與立法制度、公民批評制度、建議制度等。這些制度的建立和不斷完善,為公民參與提供了保障。但是,如果相關的具體制度缺位或不完善就會影響這些良好制度的發揮。近年來,一些地方也創立了公民參與行政計劃的具體形式,在實踐當中創造了不少好的經驗，如計劃公示制度，計劃審批會制度，計劃監督檢查制度，計劃目標考核制度等等，強化了公民的參與意識，提高了參與水平，但必須加以制度化、規范化。

（二）從法律上明確參與者的地位

在法律上必須明確公民、團體等在計劃制定程序中的參與地位，建立常設的對話和溝通渠道。另外，在某些特定的領域建立法定的協商制度，即在制定某一內容關系到公眾利益的行政計劃時，必須向相關的利益群體或相關機構尋求磋商的法定程序。例如美國國會在1975年的一項法案中推行一種稱為"參與者補助"的制度，規定聯邦行政機構在法定條件下可以提供個人或團體因參與行政決策過程所須的費用。這些方法提供給對擬作出的行政計劃有興趣的具有專業素質的社會成員，從而在法律上明確了參與者的地位。

（三）建立專家論證制度

專家論證主要是在擬訂計劃之后來進行。我國由于傳統上國民參與熱情不高，并且行政機關素質有待提高，關鍵是許多行政計劃的專業性都很強。因此，專家論證制度有助于提高行政計劃的科學性，并且可以幫助有關行政機關和權益受計劃影響的公民、組織充分了解計劃，作出更加科學的判斷。

（四）優化參與的外部條件

當今中國必須盡快創造和優化公民參與政府行政決策、行政計劃的良好環境。一是政府應主動給公民提供更多的參與機會；二是要大力發展經濟、教育、科學、文化事業,優化公民參與政府行政決策的社會環境。公民參與強度與一個國家經濟、教育、科學、文化水平有著密切的關系,因為"權利永遠不能超出社會的經濟結構以及由經濟結構所制約的社會文化的發展。"就一個國家而言,公民參與政府行政計劃水平與該國經濟、文化發展水平成正比;就個人而言,經濟收入高,受過良好教育的公民比其他社會成員有更強的政治責任感、政治熱情、參與能力和較高的素質。

（五）轉變參與觀念

在公民思想觀念方面，公民必須不斷增強參與行政決策的責任感和對參與的認知水平,樹立強烈的有序參與意識,確立參與型的思想觀念。根據美國著名的政治學家阿爾蒙德對公民政治文化的分類標準,狹隘型、順從型的公民在我國目前政治生活中仍占很大比例,而參與型的積極公民比例有待進一步提高。為此,我們應努力創立和傳播以體現公民參與意識、主體意識為主旋律的政治、法律文化,形成有利的思想文化氛圍。