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一、社會(huì)管理創(chuàng)新基本原則的功能

筆者認(rèn)為，社會(huì)管理創(chuàng)新的基本原則具有下述功能：

1.指導(dǎo)功能

指導(dǎo)功能是基本原則對(duì)社會(huì)管理創(chuàng)新活動(dòng)所具有的指示和導(dǎo)引功能。基本原則是政府和社會(huì)組織實(shí)施社會(huì)管理創(chuàng)新活動(dòng)的基本行為準(zhǔn)則，其對(duì)準(zhǔn)備階段和實(shí)施階段的社會(huì)管理創(chuàng)新活動(dòng)都具有指導(dǎo)意義，應(yīng)當(dāng)為所有的社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐所遵從。需要注意的是，與具體法規(guī)范不同，基本原則的指導(dǎo)具有宏觀性。其并非為社會(huì)管理創(chuàng)新活動(dòng)提供具體的實(shí)施細(xì)則，僅僅確定活動(dòng)的方向和框架。

2.評(píng)價(jià)功能

評(píng)價(jià)功能是指基本原則是衡量、評(píng)估和判斷某一活動(dòng)或舉措是否屬于社會(huì)管理創(chuàng)新的標(biāo)準(zhǔn)。這一功能主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，作為實(shí)施者的自評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，即實(shí)施者可根據(jù)基本原則評(píng)價(jià)其某一活動(dòng)或舉措是否屬于社會(huì)管理創(chuàng)新活動(dòng)，是否具有合法性和正當(dāng)性。按照所處階段的不同，可以將自我評(píng)估分為事前評(píng)估、事中評(píng)估和事后評(píng)估。自我評(píng)估應(yīng)貫穿于社會(huì)管理創(chuàng)新活動(dòng)始終，防止以社會(huì)管理創(chuàng)新之名，行違法亂紀(jì)之實(shí)。第二，作為實(shí)施者以外主體的他評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，主要是評(píng)估某一活動(dòng)或舉措是否構(gòu)成實(shí)質(zhì)意義上的社會(huì)管理創(chuàng)新，是否存在違法情形等。實(shí)施者以外主體的他評(píng)具有廣泛性。所有社會(huì)成員都可以對(duì)社會(huì)管理創(chuàng)新活動(dòng)進(jìn)行評(píng)價(jià)。但法律專家、行政學(xué)專家等專業(yè)人士的評(píng)價(jià)更加具有科學(xué)性和權(quán)威性。

3.矯正功能

矯正功能主要是指基本原則可作為糾正社會(huì)管理“創(chuàng)新”活動(dòng)的根據(jù)。其與評(píng)價(jià)功能具有承續(xù)關(guān)系。通過(guò)實(shí)施者的自評(píng)和其他主體的他評(píng)，發(fā)現(xiàn)社會(huì)管理“創(chuàng)新”活動(dòng)存在違法、侵權(quán)等情形的，可依照基本原則，對(duì)該活動(dòng)進(jìn)行糾正，從而保障社會(huì)管理創(chuàng)新依法進(jìn)行。

二、社會(huì)管理創(chuàng)新基本原則的構(gòu)成

在推行依法治國(guó)的今天，社會(huì)管理創(chuàng)新基本原則的確定需要考量法治社會(huì)的基本要求、憲法的至上性以及社會(huì)管理活動(dòng)的本質(zhì)屬性和規(guī)律等因素。具體說(shuō)來(lái)，社會(huì)管理創(chuàng)新活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循如下基本原則：

1.權(quán)力規(guī)制原則

在法治社會(huì)中，一切公權(quán)力都要受到法律的規(guī)范和約束，所有社會(huì)主體的活動(dòng)應(yīng)當(dāng)在憲法和法律設(shè)定的框架內(nèi)展開(kāi)。社會(huì)管理創(chuàng)新也不例外。其應(yīng)以法治理念為指導(dǎo)，以法制體系、法治程序和規(guī)范為支撐。2具體說(shuō)來(lái)，第一，社會(huì)管理創(chuàng)新要有法定依據(jù)。政府和社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)根據(jù)法規(guī)范所確定的職權(quán)來(lái)進(jìn)行社會(huì)管理創(chuàng)新，不能越權(quán)“創(chuàng)新”，不能打著“創(chuàng)新”的旗號(hào)恣意擴(kuò)大法定職權(quán)范圍。這是依法治國(guó)的基本要求。以行政機(jī)關(guān)為例，其所實(shí)施的社會(huì)管理創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的法律授權(quán)，“法無(wú)明文規(guī)定則禁止”。需要指出的是，社會(huì)管理創(chuàng)新需要一個(gè)相對(duì)寬松的外部環(huán)境的支撐，3因而其法定依據(jù)往往為授權(quán)性和裁量性規(guī)范。第二，社會(huì)管理創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)依法實(shí)施。社會(huì)管理創(chuàng)新是以新的理念、機(jī)制和體制來(lái)改革原有的社會(huì)管理理念、方法和模式，但并不意味可以恣意突破憲法和法律。無(wú)論何種形式的社會(huì)管理創(chuàng)新，應(yīng)當(dāng)貫徹法治理念并嚴(yán)格遵循法律的規(guī)定來(lái)實(shí)施，不得違反有效法律的規(guī)定。如《治安管理處罰法》4授權(quán)公安派出所可以實(shí)施警告和五百元以下的罰款，除此以外的行政處罰，公安派出所均無(wú)權(quán)實(shí)施。第三，違法實(shí)施“創(chuàng)新”應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。社會(huì)管理創(chuàng)新涉及到社會(huì)成員的利益調(diào)整，一旦缺乏有效約束，勢(shì)必會(huì)威脅乃至損害到社會(huì)成員的利益，不利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定，因而需要加以有效監(jiān)督。監(jiān)督包括有權(quán)機(jī)關(guān)的監(jiān)督，如檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督、審計(jì)部門的監(jiān)督，還包括社會(huì)監(jiān)督，如群眾性組織的監(jiān)督。對(duì)于以“創(chuàng)新”之名，行違法亂紀(jì)之實(shí)的活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)追究有關(guān)人員的責(zé)任，包括法律責(zé)任和政治責(zé)任。

2.人權(quán)保障原則

人權(quán)保障是法治的基本內(nèi)涵之一5，其主要內(nèi)容為尊重與保障人權(quán)，根源于對(duì)人主體性的關(guān)注。人的主體性是“人作為主體，在改造客體的對(duì)象性活動(dòng)中所表現(xiàn)出來(lái)的本性、本質(zhì)特征”6。近代資產(chǎn)階級(jí)革命以來(lái)，許多國(guó)家的成文法中明確規(guī)定了人權(quán)保障原則，如《德意志聯(lián)邦共和國(guó)基本法》第1條規(guī)定：“人之尊嚴(yán)不可侵犯，尊重及保護(hù)此項(xiàng)尊嚴(yán)為所有國(guó)家機(jī)關(guān)之義務(wù)。”7我國(guó)1982年《憲法》在總結(jié)歷史教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，在第38條中明確規(guī)定人格尊嚴(yán)不受侵犯。2004年，我國(guó)《憲法》又以修正案的方式明確規(guī)定“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”，以根本法的形式明確宣告了對(duì)人權(quán)保障的重視。政府和社會(huì)組織在探討、摸索和推行新的社會(huì)管理模式、方式和方法的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)將憲法所確定的人權(quán)保障原則作為基本價(jià)值追求和基本行為準(zhǔn)則，并以此為創(chuàng)新的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，不得恣意侵犯和踐踏人的尊嚴(yán)。否則只會(huì)損害國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織的公信力，最終影響法治社會(huì)的建構(gòu)。

3.功能最適原則

德國(guó)學(xué)者在研究違憲審查時(shí)，提出了“功能最適”的主張，認(rèn)為國(guó)家功能應(yīng)當(dāng)按照“就系爭(zhēng)事務(wù)領(lǐng)域的特性而言，哪個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)根據(jù)其組織結(jié)構(gòu)、權(quán)限行使方式以及決策程序，最有資格、最適合、并且最可望作出正確的決定”的原則來(lái)進(jìn)行分配。8這一主張?zhí)N含的根據(jù)組織結(jié)構(gòu)和能力來(lái)配置權(quán)力的理念值得社會(huì)管理創(chuàng)新活動(dòng)借鑒。社會(huì)管理創(chuàng)新本質(zhì)上是政府和社會(huì)組織根據(jù)社會(huì)發(fā)展需要，不斷整合內(nèi)外資源，更新社會(huì)管理理念、體制和機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的一系列活動(dòng)和動(dòng)態(tài)過(guò)程。9其創(chuàng)新活動(dòng)的類型和范圍取決于實(shí)施者的角色定位、權(quán)力屬性、活動(dòng)領(lǐng)域、管理事項(xiàng)等因素。如司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)服刑在教人員的幫教管控工作，因而對(duì)此類人員的社會(huì)管理創(chuàng)新活動(dòng)也主要由司法機(jī)關(guān)來(lái)主導(dǎo)進(jìn)行。再如人民法院的法定職能為“依照法律獨(dú)立行使審判權(quán),不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。”10基于司法的獨(dú)立性、消極性和被動(dòng)性，人民法院參與社會(huì)管理創(chuàng)新主要表現(xiàn)為依法公正裁判，妥善解決社會(huì)糾紛，維護(hù)社會(huì)正義，為政府和社會(huì)組織的社會(huì)管理創(chuàng)新活動(dòng)營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境。

4.參與原則

二十世紀(jì)下半葉以來(lái)，隨著民主化浪潮在全球范圍的興起，“現(xiàn)代國(guó)家為行政權(quán)力的運(yùn)作設(shè)置了種種民主參與機(jī)制，包括行政政策形成過(guò)程的參與機(jī)制、行政計(jì)劃編制過(guò)程的參與機(jī)制、行政立法過(guò)程的參與機(jī)制、行政執(zhí)法過(guò)程的參與機(jī)制、行政監(jiān)督和救濟(jì)過(guò)程的參與機(jī)制乃至整個(gè)行政過(guò)程的參與機(jī)制。”11不僅行政過(guò)程如此，社會(huì)管理創(chuàng)新也需要更多的民眾參與。這是因?yàn)椋鐣?huì)管理創(chuàng)新是對(duì)原有觀念、體制和機(jī)制的突破，涉及到利益關(guān)系和格局的調(diào)整，需要在社會(huì)成員充分表達(dá)意見(jiàn)和建議的基礎(chǔ)上集思廣益，從而確保創(chuàng)新的科學(xué)性、民主性和正當(dāng)性。基于此，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》提出要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”，確認(rèn)“在這一社會(huì)管理格局中，黨委領(lǐng)導(dǎo)是根本，政府負(fù)責(zé)是前提，社會(huì)協(xié)同是依托，公眾參與是基礎(chǔ)”12，鼓勵(lì)政府與社會(huì)組織的協(xié)同以及民眾對(duì)社會(huì)管理創(chuàng)新決策和實(shí)施的參與。因此，參與原則應(yīng)貫穿于社會(huì)管理創(chuàng)新過(guò)程的始終。具體說(shuō)來(lái)：第一，決策過(guò)程的參與。政府和社會(huì)組織在展開(kāi)社會(huì)管理創(chuàng)新之前，應(yīng)盡可能公開(kāi)相關(guān)信息，廣開(kāi)渠道，認(rèn)真聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)，并及時(shí)反饋。從實(shí)踐的情況上看，社會(huì)管理創(chuàng)新仍存在公眾參與不充分，回應(yīng)機(jī)制不健全、公眾對(duì)決策影響力低等不足，這是今后需要著力解決的問(wèn)題；第二，實(shí)施過(guò)程的參與。社會(huì)管理創(chuàng)新本身是一個(gè)不斷嘗試、調(diào)整和磨合的過(guò)程。公眾的監(jiān)督和評(píng)價(jià)可以為社會(huì)管理創(chuàng)新活動(dòng)的調(diào)整提供依據(jù)。因而，實(shí)施者應(yīng)重視和吸收公眾的合理化建議，并據(jù)此進(jìn)行及時(shí)調(diào)整。需要注意的是，公眾參與的前提是實(shí)施者應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布社會(huì)管理創(chuàng)新的實(shí)施情況，提供溝通渠道和平臺(tái)，對(duì)公眾意見(jiàn)持開(kāi)放態(tài)度。

作者：李秋萍單位：云南師范大學(xué)