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一、民間獨立民意研究機構介入中國公共政策研究與政府表現評估的有效位置

在中國民意研究發展歷程中，還存在著政府機構把自己機構直屬的研究機構當作“自己人”，其他的民間研究機構被當作“外人”的情況。中國政府最初開始做民意研究時，管理機制相對落后：每一個政府機構都設有一個自己的研究機構，是一對一的形式，其他政府機構的研究機構也被看作為“外人”。但是在過去的5-8年的發展過程中，出現了不同政府部門共享的研究機構，“自己人”的概念開始泛化。例如統計局，是所有政府都要借助的研究機構，所以被各級政府逐漸納入為內部共享型研究機構，被認同為“自己人”。但是民間的研究機構在這一階段仍被當作“外人”。最近幾年中行政研究事業單位人員和預算的緊縮則進一步促進了這種共享化。在原有的外部研究機構中出現了分化趨勢，有些機構，例如零點研究集團由于與政府有很多的合作，包括政府委托的研究和零點自己做的與政府政策有關的許多民意研究對于政府決策有直接借鑒作用，這樣就與政府建立了一種更可接近的聯系。所以外部研究機構漸漸分化為與政府距離比較近的和與政府距離比較遠的兩類。這樣在整個的內外部研究機構圖譜上就產生了兩種中間狀態的機構：一種是內部的管理經營機制比較靈活的共享型研究機構，比如中國體制改革基金會；另外一種是外部的，但是比其他外部機構與政府有更多合作。這兩類機構是目前在中國民意研究機構中發展最快的類型。

二、民意研究介入中國公共政策與政府表現評估的發展歷程

中國已經進行了25年的改革開放，這25年的改革邏輯基本上是優先發展經濟，在經濟取得了較大發展，國家實力和政府能力有了較大提高后，再逐步進行政治與社會領域的改革，逐步培育和發展民間組織。也即遵循先“強大國家”，后“強大社會”，最終實現“強國家、強社會”的夢想。從這樣歷史背景下觀察，獨立民意研究介入中國公共政策與政府表現評估也經歷了四個發展階段：1986年以前，中國政府基本沒有系統的利用民意進行評估的機制，所有政務信息依賴行政系統內部自下而上的報告機制，不允許獨立民意研究機構存在。

1986-1992年則開始出現了在政府內部自己利用傳統的網絡和自己的研究人員進行的民意測驗，間或有半官方半民間組織的測驗形式，國務院體改辦屬下的中國社會調查系統、國家統計局屬下的民意調查機構等官方民意測驗機構出現，同時出現半獨立的民間社會調查機構，如中國社會調查所、北京社會和經濟研究所民意測驗中心等。此階段所進行的民意研究集中于少數經濟與人事改革政策，例如，領導干部終身制問題等。

1992-2001年允許民間獨立市場研究與民意測驗機構合法注冊，允許民間組織從事民意調查工作，零點調查正是在這個階段出現并開始從事民意研究工作的。2000年由專業市場研究和民意測驗機構聯合發起成立了非政府性質的行業協會——中國信息協會市場研究業分會（CMRA，k中國政府進行民意測驗的數量開始增加，內容也更廣泛，從與經濟發展有關的地區投資環境評估，與政策制定有關的公眾對個人所得稅征繳體制的評價研究，到與特定社會群體發展有關的婦女、兒童、青年群體研究，流動人口權益保障研究，百姓生活滿意度研究等林林總總，涉及社會生活的方方面面。j是中國民意研究發展重要的十年，在這個十年中，中國的民意研究有如下特點：ChinaMarketingResearch在這一階段，民間獨立機構還開始有機會介入一些對于公共項目的評估，如聯合國兒童基金會及其他國際NGO組織在華援助項目的評估。n政府與獨立民間調查機構開始合作進行研究與評估項目，如公眾安全感的調查、中國大陸地級以上城市投資環境的評估等。m媒體開始大量使用民間獨立機構的相關調查數據。在1992年之前，中國媒體只使用官方數據，零點研究集團最早透過媒體大量的民意測驗結果，到目前為止，零點每周向全球八個語種的媒體至少提供2-3項有關中國社會的政治經濟和商業發展的獨立研究結果。各類中國媒體上能看到的獨立民意測驗結果80％來自零點研究集團。lAssociation）。

2001年以后同時正是在這一階段中國政府產生了購買民間研究服務的跡象，這一跡象首先在中國東部沿海省市的經濟管理部門，然后是區縣一級政府中出現，并且很快政府開始使用競標等更為專業的方式來購買政策研究、民意測驗、對政府部門的行為與成效評估等服務。l其次媒體更大量地使用各類民意研究的數據，政府對針對政策的獨立民意研究結果的敏感度降低。k中國政府將原有的隸屬于政府或半官方性質的民意研究機構，如美藍德、華通等基本私營化，政府的統計調查職能基本上集中在從事國民經濟的宏觀統計研究。j中國公共政策和政府表現評估研究出現新的發展趨向，以2003年為例，中國GDP初步核算增長9.1%，總量達到11.7萬億元；國家財政收入增長20%，總量突破2萬億元……總的來看，與改革開放初期相比，中國的國家實力和政府能力已經有了較大的提高，“一個基本的判斷是，中國已經到了可以有條件（如沿海發達城市）、有選擇地放松管制，逐步增強官方民間研究組織的自主性和發展獨立的民間研究機構的時候了”（鄧國勝，2003年）。與此相對應的在民意研究介入中國公共政策研究與政府表現評估歷程上所表現出的最新發展趨向包括：

三、中國政府表現評估研究的獨特背景

如何提高政府績效一直是公共管理關注的核心，西方學者們從早期的“三E”，即經濟（Economic）、效率（Efficiency）與效能（Effectiveness）到新價值取向引導下的“四E”，即經濟、效率、效能與公平（Equity），近十年來，新公共管理順應“顧客至上”思潮，推崇政府績效評估應從傳統的產出和結果轉向服務質量和顧客滿意度（Wang，2002），最新的政府績效評估理論與實踐則是美國錫拉丘斯大學與治理雜志合作開展的政府績效項目（GPP），至今已對美國50個州和許多大城市進行了評估，其特點在于以政府的結果管理為導向，以政府能力的提高為基礎，以領導把握方向和信息溝通為紐帶，以績效評估為手段（PatriciaW.Ingraham，2003）。

總的來說，目前國外有關政府績效評估的研究很多，但大多基于西方國家的政府實踐，而西方國家的政府架構與運作模式與中國有很大的差別。我們認為研究中國政府表現評估問題，中國政府的兩個基本特點是不容忽視的：

第一，就政治意義上說，中國政府機構非常龐大。以美國為代表的西方國家在實際行政工作中的地方政府，只有警察、公共衛生、教育補助、社會福利四個部門起到主要作用，而其他部門基本為輔助部門。但中國政府，以北京一個區級政府為例，有40多個部門，而國際上并沒有太多針對大政府進行評估的經驗。

第二，中國政治體制的特殊性。中國的政治體制是“在改革中的政治體制”，這個體制最重要的特點是“前后臺”的關系和比例的變化，過去的政策大多數都是黨政、官方等“后臺”決定的，“后臺”非常大，人民群眾在“前臺”能看到的只是一小部分，現在社會發展的主要特點是“前臺”慢慢擴大，“后臺”慢慢縮小，正是因為“前臺”的擴大，所以民意評估才有了位置。

四、民意介入中國公共政策及政府表現評估研究的主要形式

通過零點研究集團所做過的公共政策、民意收集研究和政府表現評估研究，總結出中國政府研究主要表現為八種形式：

第一，投資環境研究。中國的政府在過去的十余年里因為貫徹以經濟建設為中心的指導思想，各級政府表現為“公司型政府”，各級政府最核心的工作是招商引資，市長就像公司總經理一樣關心怎樣發展本市的各類產業和生意。零點研究集團最早在1994年就開始進行區域投資環境的研究，根據投資者的意見，評估各個城市或開發區政府投資環境建設的優劣。

資料來源：基于零點研究集團與《科技智囊》雜志社合作于2002年4月完成的《中國十大開發區投資環境進展研究報告》。

詳細內容參見指標數據網（）

第二，政府施政議程研究。政府資源有限，但要想使百姓滿意，需要知道先管什么，后管什么。零點研究集團每年都有全國性的施政議程研究，研究每個地區的老百姓希望政府如何分配有限的資源，集中精力做好百姓最關注、對區域發展最重要的事情。

資料來源：基于零點研究集團于2003年形成的《中國居民評價政府及政府公共服務研究報告》。詳細內容參見指標數據網（）。

第三，政府的表現評估。與服務質量與顧客滿意度導向的績效評估很相像，目前中國政府表現評估主要是對服務對象進行研究，針對每一個評估部門，包括內部客戶與外部客戶的評估。這一評估活動本身一方面用于促進政府服務效能的提升，另一方面也構成了公眾參與政府管理，政府貼近公眾的一種重要的方式，這個活動本身就起到了提升公眾對政府服務滿意度的作用。

資料來源：基于零點指標數據網、零點調查受哈佛大學肯尼迪學院亞洲部的指導于2003年10月完成的《中國居民評價政府及政府公共服務研究報告》。更多內容參見

第四，公共項目評估。這部分研究大部分是針對一些國際NGO組織的在華資助項目所進行的，其評估對象包括受資助開展各類社會救助計劃的中國政府與非政府組織，如各地的殘疾人組織、婦女組織、公眾衛生組織等，是針對各類資助項目是否有效達到設定的目標的評估。

第五，公共政策選擇研究。比如公眾對政府所執行的“低收入保障”項目的看法非常兩級化，對這個項目非議很多。研究顯示，“低保”項目雖然給的現金不是很多，但是相應的關聯福利待遇卻很高，所以會導致有很多人爭當低保戶。研究在于尋找關于低保政策的取向是朝向減少關聯福利擴大覆蓋面，還是朝向為現有低保家庭提供更為有力的幫助。

第六，社會群體發展的研究。比如說殘疾人發展、流動人口的發展、青年的發展等，主要針對社會弱勢群體以及對社會生活有重大影響群體進行，而且大多已形成連續性的跟蹤數據。

資料來源：基于零點研究集團與北京市青年聯合會于2003年形成的《北京青年發展報告》。詳細內容參見指標數據網（*）。

第七，行政首長表現的研究。在國外民意測驗很重要的是評估首長，例如總統、議員支持度等，中國是從2002年才開始這方面的探索的。最為引人關注的是零點研究集團2002年開始的中國縣市首長的調查結果，2003年度該項調查受訪人數為5613人，包括中國的大城市居民、小城鎮居民和農村居民。調查顯示13個城市的全部市長的市民支持率均超過了50％，但受評的7個縣長的支持率只有3個超過50％。調查發現，現任縣市長的認知度與行政透明度不高，而且這一問題越在基層越嚴重，縣長們所面臨的民意支持基礎相對薄弱。

就調查本身而言，結果是簡單的、局部的，但在中國國內年引起的影響卻是很大的，遠遠超出了其民意調查本身的意義。中國人民大學毛壽龍教授評論認為這一研究對中國政府有如下幾個方面的意義：它使服務型政府的原則得到操作化、具體化；為政府績效評估增加了新的途徑；是對定期選舉的政府領導人的民主制約機制的補充；是政府進一步了解公民需求的重要機制；進一步完善了中國政府政務公開的制度建設。

資料來源：基于零點研究集團于2003年形成的《2003年中國20縣市首長表現民意調查報告》。詳細內容參見指標數據網（*）。

第八，對公公眾生活滿意度的研究。零點研究集團定期進行年度的“中國人民生活質量指數研究”，這一研究非常接近國際上的“一般社會研究”的內容，但是有非常顯著的中國社會特點。這一獨立研究結果一直受到政府研究機構的重視，是一項主要針對政府機構銷售的研究結構。

五、中國政府表現評估研究方法的特點

u·期望、承諾、表現在政府表現評估中的特點

公眾對政府工作評估的高還是低，認可或不認可總的來說屬于滿意度的研究范疇。而就滿意度研究而言，有三個因素在起作用：第一是期望，第二是承諾，第三是表現，但是與在商業服務中的這三個因素的作用方式相比，公眾在評價政府工作的期望、承諾和表現時的心態有其特殊的地方。

期望是指服務對象，像機關、企業、個人等，對待服務提供者的角色責任判斷以及可能提供給服務對象的利益的判斷。通過研究服務對象對于公共管理和公共服務的期望，可以發現四個特點：第一個特點是不發生事情的時候，普通的公眾與服務對象對于知道公共規則的積極性不高；第二個特點是普通公眾與服務對象對政府管理的要求是不計成本的；第三個特點是情緒要求與理性認識間的沖突；第四個特點是對于公共部門的“刻板”印象影響到公眾判斷力。

公共管理評估中，承諾是第二重要的因素。所謂承諾是指公開告知人們的可以100％做到的事情。而現在中國各級政府對外公開的各種規定，往往可能只是爭取要達到的目標，爭取做到與承諾做到是兩碼事，承諾是大家形成的對服務部門的底線，承諾應該是按照平均水平設置的，而不是按照最高水平設置的。在商業中如果設置的承諾做不到就會有人起訴，由于公共機關原來沒有這種形式，而且承諾與政績有關，所以政府官員喜歡做承諾，但亂承諾使民眾喪失對政府的信心。在公共管理承諾中有三個東西是需要注意的：第一，把承諾做成政績，造成大量虛假承諾。承諾超過了履行能力；第二，承諾中間往往有“非全程承諾”模式，結果不能覆蓋公眾對于公共服務的期望。第三，公務透明度不夠，承諾沒有被了解就如同不存在一樣。承諾必須充分被傳達，否則公眾是不會用你承諾的標準來考核要求你，他們會按照自己的想法不受約束地、漫無邊際地要求你。

表現是服務對象評價公共管理的核心，是人們對于自己在實際的管理流程中得到的體驗的有形化的反映。期望和承諾在最終的意見上是以表現為核心發生作用的。表現也反應了管理者的實際運作水平。需要強調的第一點是表現的提升目標要和能力建設同步設計。第二點，公共服務領域的表現更加與實際的作為有關，而與部門或者地區形象關聯有限。第三點，人們會更加注意基層管理工作中的缺點而不是優點。

u·公眾參與政府表現評估本身是一個學習的過程

在政府表現評估中普通公眾由于擁有的信息有限和不完整，所以評價通常是不準確的；第二，人們通常不能辨別復雜的政府機制，比如說市領導，其實普通公眾對市委書記與市長根本就分不清誰是什么職務，哪些事是由哪個職務負責的；第三，中國公眾現在還不習慣評價行政機構與首長，由于在中國公眾的心目中長期以來政府、首長、官員都是人們的第一反應常常是“我可以評嗎？”；第四，人們擔心說過之后會對自己產生不利的影響，例如說過之后，市長會不會抓我。所有這些因素在訪問的時候，尤其是初期開始進行相關內容的民意調查時，會使調查結果可能存在不可避免的某種誤差，但是我們認為這是一個過程，一個學習過程。當我們在做完這個研究，很多調查結果被媒體公開，公開的結果是讓百姓獲得信心、支持與信息，所以越到后面人們越感覺這是正常的行為，人們在生活中也會越多的關注相關的信息，這樣在未來的研究中公眾信息的充分性、評價的真實性都會改善。

u·不同類型部門的分類處理和連續研究的價值

當我們最終把研究結果公布出來的時候我們還會將參評的部門進行分類處理，這是因為中國政府是個極其龐大的政府，所以簡單地從頭到尾對每個參評部門進行排序，很多部門就會對研究結果不滿意，例如公安部門會不滿于與商業部門排在一起，商業部門是負責審批的部門，而公安部門是搞社會治安工作的，比如抓人、抓違章的工作，這兩個部門之間在許多方面不具有可比性，如果簡單從上排到下，排在最后的一定是公安、稅務、工商、勞動監察、城市管理這五個部門，其實這五個系統的工作并不見得做的不好，而是由于他們的工作特點才會排在后面。所以我們的研究中一定會將這些不同屬性和職能的部分分類處理。

而且我們強調連續性的研究。由于政府表現評估中部門與部門間的可比性相對較弱，而同一部門多年數據的比較更能顯示其工作的成效，我們認為對同一部門連續性的評估比較較部門間的簡單比較更具指導意義。

六、獨立民意研究介入政府公共政策和政府表現評估研究的發展趨勢

社會群體多元化以后，獨立和中立的政策研究，在論證政策基礎和價值方面對于公眾更有說服力。…中國在2001年以后引入了MPA教育模式和大量的官員被送去西方接受公共管理教育，使這些官員的公共管理意識中增加了對民意的關注和對獨立民意信息的需求，他們在尋求政策變革時更可能求助于民意研究和綜合性的獨立社會研究。？中國政府的財政經濟能力提高。雖然中國政府在改革后，直接擁有或可以直接動用的資源減少，但由于經濟的快速發展，政府獲得的財政稅收大幅增長，在2003年其總量突破2萬億元，這使中國各級政府有更大能力購買獨立研究機構的各種公共信息研究服務。？中國政府的職能正在縮小。而在經歷了25年的經濟改革之后，政治改革雖然進展緩慢，但“大社會，小政府”的方向是大勢所趨，中國政府正在逐漸將許多經濟的職能、企業的職能下放，包括政府公共信息的獲得渠道進一步拓寬，而原來專屬于政府部門的信息研究功能正在市場化和共享化。？在中國領導人個人英雄主義的時代已經結束，新一代領導人更需要依賴下面的政府的良好表現來獲得支持，所以民意基礎正在變成政府合法性的重要基礎。？就未來而言，我們對獨立民意研究形式在中國政府的公共政策制定和評估政府表現過程中發揮更大作用持樂觀的態度。我們做這一判斷的基礎是：所以從這些點來看，對于獨立民意研究介入中國政府公共政策和政府表現評估研究的未來，我們預期有五個方面的發展：

一、由單項的政府項目和工作任務評估深入到更多的社會綜合性試驗與行動研究中；

二、會由目前主要集中于社會福利、教育、投資方面的評估，延伸到向國際問題、宗教、兩岸關系、政黨事務以及其他更多過去認為敏感性的領域；

三、過去只能在基層政府進行的評估會延伸到省級以及更高一級中央政府部門表現方面的評估；

四、過去只能對政府工作的某些點進行評估，會延伸到行政流程各環節的全面的評估；

五、過去一些描述性的評估和議程設定方面的研究會進一步延伸到政策對策性的研究；

六、過去很有限的對于一些行政首長的表現評估會擴大到對于更大范圍的公職人員形象和表現的評估。

我們認為這樣的進程在未來三到五年中會表現出強勁的勢頭。今天零點研究集團在政府研究方面是比較壟斷性的機構，但是五年以后政府服務與公共管理領域的獨立民意測驗服務會成為更有競爭性的領域。

參考書目：

張建平，“我國政府績效測評研究現狀與發展”，《探索與爭鳴》，2003年第9期。

周志忍，“政府績效與政府形象”，胡寧生主編：《中國政府形象戰略》，中共中央黨校出版社，1998年。

馬寶成，“試論政府績效評估的價值取向”，《中國行政管理》，2001年第5期。

《公共管理學》，中國人民大學出版社，2001年

毛壽龍，“中國人也可以擁有自己的自由和權利”，《新聞周刊》，2003年第47期。

零點調查公司和國家統計局編《觀察中國》，中國工商出版社，1997年

零點調查編《零點調查》，百花文藝出版社，1997年

零點研究集團編著《實證中國》，中國工商聯合出版社，2003年

袁岳著《公道——公共管理新主張》，機械工業出版社，2004年

關鍵詞：公共政策、政府表現評估、民意研究、零點研究集團

20世紀最后的幾十年里在世界范圍內所興起的新公共管理運動，以及面對新世紀的挑戰，全世界也都在重新思考政府問題。如何擺脫傳統科層制政府的僵化窠臼，建立和培養具有合法性基礎的、代表與體現公共利益、更具民主與法治精神、更具回應性和責任、更具效率和效能、更加公開和廉潔、更具能力和國際競爭力的新治理典范，建立優異的治理（GoodGovernance），實現善政（GoodGovernment）是思考的焦點（張成福，2001）。

中國在其1950-1970年代的三十年中，實行的是完全的計劃經濟，與此相對應的，在政府管理層面上則體現為極度發達的政府和相對弱化的社會，即“大政府，小社會”模式，政府在社會生活中具有幾乎不受限制的權力?！霸?0世紀的最后20多年中，整個中國都處在從傳統走向現代的過程中，經濟在轉型，社會在轉型，政府也在轉型。市場經濟、社會自治、有限政府、個人自由和權利，這些被認為西方所特有的價值，正在中國到處實踐和發生著”（毛壽龍，2003）。而且，新的世紀里這種轉型似乎進入了快速全面變遷的階段，2003年發生的不少地方公眾對于政府的評價、因SARS而引起的政府信息公開化要求、獨立人士競選人大代表、中國政府領導人倡導的親民風格和對于民眾人權的重視在這一年中獲得異常的重視，這一年因此而被許多研究中國問題的學者定義為顯示中國社會和政府快速轉型、個人自由和權利空間越來越發展的一年。

本文試圖在這樣的大背景下，回顧獨立民意研究機構參與中國政府的公共政策制定和政府表現評估研究所走過的歷程、所處的位置、所進行的探索和發揮的作用，并試圖對未來獨立民意研究機構在政府研究方面的發展趨勢作出某種判斷。

本文所討論的政府研究主要包括與政府政策制定有關的公共政策研究、民意收集研究和與政府建設有關的政府表現評估研究。