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一、管理宗旨:實行“服務型管理”,支持政府的戰略目標

美國的公共行政管理,基本模式是“服務型”的,或者講是“支持型”的,其宗旨是為老百姓服務。美國羅斯福總統曾經說過,“什么樣的事情應該由政府來做呢?這件事情很有必要辦,老百姓也很愿意辦,但是能力不夠,那么就以民辦官助的形式來辦;這件事情很有必要辦,但是老百姓沒有興趣去辦,那么這種事情應該官辦。”從這里可以看出,政府是承擔著支持和保證社會正常運行的責任。

這種服務型的管理,前提是需要充分了解服務對象真正需要的是什么,政府需要遵循大家的意見,這樣服務型管理就落到實處。華盛頓市政府為了服務社會,在政府部門實行了許多改革,主要抓了三件事:一是舉行市民大會,讓市長直接聽取市民的意見。二是讓市長多到社區去,以促進市長與市民的溝通。三是借助網絡手段,直接在網上為市民服務。這些措施,縮短了管理的中間環節,也縮短了管理者與管理對象接觸的距離,起到了服務型管理的作用。

二、管理理念:建立“企業化政府”,實現公共行政管理與工商管理互動

美國的公共行政管理,近幾年出現了一種新趨勢,即公共行政管理與工商管理互動。公共行政管理與工商管理的著眼點不同,公共行政管理考慮的是全局視野,而工商管理追求利潤最大化。總的說,現在工商管理的效率是比較高的,公共行政管理的組織發展相對慢了一些,出現“滯后”現象。據此,美國近幾年特別是小布什上臺以后(小布什是美國歷任總統中惟一獲得MBA學位的總統),政府改革趨勢明顯加快。美國聯邦政府人事管理總署的官員認為,小布什上臺以后,十分強調政府改革,提出要從大公司中吸收企業管理經驗,引進競爭機制,提高政府的管理能力。比如學習工商管理組織如何激勵人員,從而達到提升職員績效的目的,等等。

三、管理重點:重視“領導變革”,突出領導才能的開發

由于經濟全球化和知識經濟發展兩大變量影響,近幾年美國學術界提出了“領導變革”嶄新概念,十分重視領導才能和領導層的開發。據聯邦政府人事總署研究中心人員介紹,小布什曾提出,每一個部門的主要領導人都應該是人力資源方面的管理專家,都應該提出人力資源計劃,都應該實行“變革”,并作為領導的第一任務。華盛頓一家著名的管理和人力資源咨詢公司,經過8000個樣本調查分析,認為領導層開發(作為領導人應該具備怎樣的才能和品質),排在前面的四大問題是:人力資源管理能力、戰略眼光、領導素質和品格、領導的日常管理。可見,領導人才和領導層開發,已經引起美國政府的高度重視。

四、管理核心:注重人員培訓,把人力資源轉化為人力資本

在美國公共行政管理中,十分重視人員培訓,其目的是要把人力資源轉化為人力資本,他們認為這是公共行政管理的核心。人員培訓的最大特點是“三個性”:即針對性、多樣性和有效性。首先是培訓內容針對性。聯邦政府人事總署培訓發展機構,專門設計了五個方面公務員課程:一是核心課程:針對高、中、初不同的管理對象,設計不同的課程。二是管理課程:針對領導者、領導部門提供戰略合作、管理會議、管理方法等課程。三是領導藝術課程:包括談判、組織、創新等課程。四是政策課程:有公共政策,當代問題。五是評估課程:其中有上級評估、同事評估和自己評估。其次是培訓方式多樣化。哈佛大學肯尼迪學院彼特教授專門講述了他們在進行“行政管理與戰略”、“經濟學與政策研究”、“政治學與領導藝術”三大支柱課程中,采用“案例式”等培訓方式(見)。彼特教授認為,這是一種積極的學習方式,也是一種“互動”的學習方式。再次是培訓結果有效性。世界銀行學院的培訓評估做法很有啟示。他們的做法是:聽取培訓者的直接反映;調查了解受訓者的主要收獲;跟蹤受訓者回到單位后的工作成績;受訓者工作單位、機構有否變化。

五、管理手段:倡導電子學習,把高科技融入人力資源管理

發展電子學習,把高科技融入人力資源管理,是美國公共行政管理中做得最為成功的。美國政府和企業在研究中發現,由于各項事業的發展,現在的機構和人員越來越多,工作單位越來越分散,這使培訓任務不斷增加,但政府預算沒有增加,怎么平衡這一問題?最后結論是,發展電子學習,實行網上培訓。IBM公司把人力資源開發課程搬到網上去,公司的員工不管在世界哪一個國家和地區,都可以學習這些課程。實踐證明,這樣做的效果十分明顯,據華盛頓著名管理和人力資源咨詢公司研究,采用網上培訓,對人力資源開發更加有效,培訓效益(信息量)可以增加5倍,培訓支出反而下降70%。

六、管理監督:發展非政府組織,監控企業權力和政府權力

據了解,30年以前,美國的非政府組織很少。現在,美國的非政府組織發展很快,有些還是國際性的非政府組織。據美國國家行政科學研究院介紹,在社會公共事務中,有一些適合由政府來做,有一些適合由企業來做,但是有一些事情既不適合企業也不適合政府來做,這種情況下需要第三者,從而就有了非政府組織。非政府組織,一般站在非營利的立場上,是相對獨立的。在美國,行業組織和社會公益等非政府組織,在公共事務中發揮很重要的作用,他們已不亞于政府組織的作用。我國已經有了一些非政府組織,但是它們主要是由政府來發起的,需要進行改革和完善。

七、管理焦點:做好人力資源評估,建立績效與能力素質標準

哈佛大學肯尼迪學院勞倫斯教授認為,在人力資源評估方面,現在美國對心理測試方法逐步淡化,主要注重人力資源的業績評估,這是人力資源評估發展的一個方向,也是人力資源管理和開發的一個焦點或者瓶頸問題。

美國克拉克郡政府建立的一套360度績效評估的制度,對我們很有借鑒。對每一位郡政府的領導人員,都要進行360度的績效評估:既要接受上級(直接領導)的評估,又要接受同行(平行部門)的評估,還要接受雇員(部屬)的評估,最后還要接受顧客(服務對象)的評估。360度績效評估的權重,目前他們是等同的,而且考核結果不和個人發展結合,這是需要深入研究的課題。

八、管理準則:突出專業化技能,提高政府管理人員素質

在美國,對行政官員的專業化要求很高,他們必須有很好的教育背景,必須有突出的專業化技能,必須是某一個領域的專家。對公務員職業操守的要求也很嚴,一件事情應該按照何種專業行為標準、行為準則來衡量,都有明確法律規章。對擔任領導職務的公務員,他們必須有更廣闊的領域,有更遠大的視野。聯邦政府人事總署研究中心提出了領導人五個方面的能力:面對挑戰的應變能力,人力資源開發的能力,研究分析能力,善于和市場結合的能力,溝通與交流能力,等等。

九、管理理論:改革政府管理理念,把新公共管理理論廣泛應用于公共行政管理

在這次考察中,美國政府管理理念的調整給人留了深刻印象,新公共管理理論已廣泛應用于政府公共行政管理。政府理念的調整,即重新給政府定位,轉變政府職能。它涉及到政府在社會公共生活應起何種作用,扮演何種角色這一基本問題。政府理念的合理調整,是政府改革成功的前提。經過幾十年的發展,政府理念從“保姆政府”、“最低綱領政府”發展到“有效政府”。“有效政府”理念,成為當前政府管理創新、提高政府效率的指揮棒。

“有效政府”,是《1997年世界銀行報告》中提出的最新政府理念,它既反對最低限度政府,也反對福利國家保姆政府,明確政府核心使命是建立法律基礎、維持有效的宏觀經濟環境、投資于社會服務和基礎設施、保護環境等。政府應集中力量從事核心工作,從事那些市場和志愿者組織都不提供的服務,政府要把社會辦不好、而只能由政府管理的事情認真地管理起來,應努力管好。我國加入WTO以后,政府必須按照市場經濟的游戲規則轉變職能,而不能繼續在行政職能上“錯位”、“越位”和“缺位”。

十、管理法規:法律規章體系健全,實行決策科學化、民主化、法制化

美國公共行政管理和人力資源開發,都是建立在法制化、規范化的基礎之上,從聯邦到各個州,這方面的法律規章體系十分完善。比如,在公共行政管理和人力資源開發方面,美國國會都進行了立法,都有《公共行政管理》和《人力資源開發》等方面的相應法規,這為領導決策的科學化、民主化和法制化提供了良好的基礎。中國入世,要遵守WTO規則和開放市場,建立和國際接軌的法律規章已迫在眉睫。按照國家對外經貿部的說法,外經貿法律需要進行修改和完善的約有2000多條。預計到2010年才能形成適應市場經濟要求、符合中國國情的市場經濟法律體系。