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一、研究問題和文獻評估

2006年3月14日,中國十屆全國人大四次會議表決通過關于國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要的決議。在促進區域協調發展章節中,規劃明確指出,要實施區域發展總體戰略,健全區域協調互動機制,因此,必須健全市場機制,打破行政區劃的局限,促進生產要素在區域間自由流動,引導產業轉移。[1]這說明,對于區域經濟發展過程中的突出問題———行政區劃對區域經濟一體化的限制———已經受到了中央的高度重視,并列入了政策議程。那么為什么行政區劃會對區域經濟發展產生強大的制約力量呢?或者說二者相沖突的原因是什么呢?對于這個沖突我們有什么解決辦法呢?對于理論研究者來說,這無疑是非常值得研究的理論和現實問題。在中國現有研究區域經濟和行政區劃的文獻中,已經形成了“諸侯經濟”和“行政區經濟”這兩個解釋行政區劃與區域經濟發展相沖突現象的重要分析概念。所謂“諸侯經濟”,早在上個世紀80年,就開始有經濟學者提出。例如葉鷹(1989)的《“諸侯經濟”是我國通貨膨脹的深層原因》;蔣清海(1990,1990,1992)的《論地方自主權與“諸侯經濟”》、《論“諸侯經濟”》、《對“諸侯經濟”的分析與思考》是該方面較早的論文。他們在論文中將“諸侯經濟”界定為中國轉軌時期地方保護主義和人為的市場封鎖和市場壁壘現象的一種不良經濟狀態。[2]沈立人(1990)的《我國“諸侯經濟”的形成及其弊端和根源》全面地分析了“諸侯經濟”產生的問題并指出“諸侯經濟”產生的根本原因在于中央與地方行政性分權以及地方財政包干。[3]黃仁偉(1995)在《論區域經濟與“諸侯經濟”》一文中,對“諸侯經濟”的自然經濟、權力經濟和計劃經濟的屬性進行了比較深刻的分析,并明確地提出要促進區域經濟的發展,取代“諸侯經濟”。[4]姚洋(2003)的《諸侯經濟:中國財政聯邦化》指出諸侯經濟的實質其實就是中央與地方財政分權制度化,它具有正反兩方面的后果,并建議讓各省擁有合法的設定稅率的權力。[5]在對“諸侯經濟”這一概念批判和繼承的基礎上,劉君德、舒慶、劉濤、賀曲夫(1994,1994,1996,2000,2005,2006)等政區地理學者,提出了“行政區經濟”這一概念,并對“行政區經濟”的特點、原因、走勢及其在長三角、長株潭等區域經濟一體化過程中的應用進行了理論和實證分析。在他們看來,“行政區經濟”是一種特殊的、過渡性質的區域經濟,省區經濟、市域經濟、縣域經濟、鄉(鎮)經濟等地方經濟均屬于“行政區經濟”范疇。“行政區經濟”的特點包括:(1)企業在競爭中滲透著強烈的地方政府行為;(2)生產要素跨行政區難以自由流動;(3)“行政區經濟”呈穩定態勢;(4)行政中心與經濟中心的高度重合。他們認為“行政區經濟”的形成和發展包括復雜的政治、經濟、文化和歷史原因。具體說來,社會的封閉性、自給自足的自然經濟、僵化的行政區劃、財政、投資和金融體制改革、中央和地方行政性分權皆對“行政區經濟”的形成和發展有著重要的影響。[6]劉君德(2004)還將“行政區經濟”與“諸侯經濟”進行了對比,劉君德認為,盡管“行政區經濟”具有“諸侯經濟”的表現特征,但“行政區經濟”的內涵更為豐富,“諸侯經濟”只是用來描述由于地方保護主義、片面追求局部發展而產生的地方封鎖、市場割據、重復建設等現象,只具有貶義。而“行政區經濟”是我國轉型期出現的一種特殊的區域經濟類型,它與“經濟區經濟”相對應,它既具有“諸侯經濟”的弊端,也體現了地方政府積極追求經濟發展的積極性,并確實在某種程度上推動了地方經濟的發展。[7]綜上所述,從學者們對“諸侯經濟”和“行政區經濟”兩個概念的相關闡述中,無論“諸侯經濟”還是“行政區經濟”都可以看作是對中國區域經濟一體化進程中,行政區劃產生剛性而引起或好或壞經濟后果的解釋概念。那么如何解決二者之間的沖突呢?“諸侯經濟”概念的提出者和“行政區經濟”概念的提出者有著不同的看法。前者認為,中國區域經濟的順利發展只能寄希望于市場經濟的發展和完善,因為市場的力量遲早要沖破行政區劃的邊界,從而促進經濟的合理分工與協作,促進資源的合理配置。而政區地理學者則強調調整行政區劃,通過對行政區劃的合并、升格來解決這一問題,通過行政一體化來促進區域經濟一體化。[8]在一些公共行政學者看來,解決“行政區經濟”還有更妥善的機制,針對“行政區經濟”的弊端,王健、鮑靜、劉小康、王佃利(2004)提出了“復合行政”的概念,并將其作為解決“行政區經濟”弊端的治理框架。在這些學者看來,所謂“復合行政”就是在經濟全球化背景下,為了促進區域經濟一體化,實現跨行政區公共服務,跨行政區劃、跨行政層級的不同政府之間,吸納非政府組織參與,經交疊、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作機制。“復合行政”的提出為進一步轉變政府職能,為跨行政區公共行政服務的實現,提供了一種政府創新的思路。[9]劉生和鄧春玲(2006)認為復合行政以其兼容性、權變性和過渡性將成為通往社會治理的基本手段。并提出在現行憲政框架下,獲得黨和政府的支持、培育社會組織和公民的自主治理能力、納入行政區劃調整是構造復合行政的3個漸進策略。[10]以“復合行政”的概念為基礎,殷坤(2004)對推進長三角區域經濟一體化提出了政策建議。[11]通過梳理相關文獻,我們看到,區域經濟一體化和行政區區劃之間的沖突或張力問題,已經日益受到區域經濟學、政區地理學和公共行政學等學科的重視。圍繞著這一問題,也已經形成了許多有建設性的概念和理論框架。近年來,作為公共管理學的一門分支學科,區域公共管理研究開始興起,并以其理論綜合性和問題導向性而成為分析和解決區域公共管理問題的重要工具。對于區域經濟一體化和行政區劃之間的沖突問題,在吸收以往學者研究成果的基礎上,區域公共管理學者形成了自己的見解。在本文以下的部分,筆者將從區域公共管理學的視角對中國區域經濟一體化過程中,行政區劃阻礙區域經濟發展的原因進行理論分析,并在此基礎上提出政策建議。

二、區域公共管理對區域經濟一體化與行政區劃沖突的理論解釋

區域公共管理具有兩個層面的意蘊,從理論研究的層面看,它是公共管理學的一門分支學科。從一種解決區域公共管理問題的制度安排來看,它是一種政府治理形態。作為公共管理學的分支學科,區域公共管理研究有其獨特的理論淵源、豐富的研究主題和多元的研究方法,并逐漸形成完整的研究范式。從理論淵源來看,區域公共管理研究發軔于歐美,區域經濟學和發展經濟學對區域發展的探索、政府間競爭理論、地區競爭力與區域創新研究、政府間關系與地方治理研究、流域治理的實證研究是其理論來源。從其研究主題來看,區域公共管理的基礎理論、政府間競爭和區域政府競爭力、地方區域政策、學習型區域、行政區劃、區域發展、流域治理等是區域公共管理研究的主流話題。從其研究方法上看,區域公共管理力求突破傳統公共行政學在研究方法上陳舊和單一的硬傷,以經濟學、政治學、社會學、地理論、法學等學科理論為基礎,按照不同的研究問題而靈活地采用新制度主義研究法、博弈論分析法、交易費用分析法、競爭論分析法、比較研究法、個案研究法等多種研究方法。[12]就區域經濟一體化與行政區劃之間的沖突的問題,區域公共管理學有其獨特的解釋。在區域公共管理學的視野中,首先,這是區域公共管理問題銳化和復雜化的集中體現。伴隨全球化和區域一體化的浪潮,我國市場化、工業化、城市化和現代化進程在不斷加速,在向市場經濟的轉軌過程中,中國的區域經濟一體化有其自然的內部沖動,而在中央區域政策的推動下,則獲得了良好的政策支持。但是,中國區域經濟一體化的進程從來不是一帆風順的,在這一進程中會遭遇大量新的區域公共管理問題,與傳統區域公共管理問題相比,現代新區域公共管理問題體現出明顯的復雜化、多元化、無界化和規模化等特征。在眾多的區域公共管理問題中,區域經濟一體化和行政區行政之間的沖突無疑是最核心的問題。解決這一問題,是解決其他區域公共管理問題的基礎。其次,在區域公共管理學看來,產生這一問題的根本原因在于,中國的地方行政是一種以行政區劃為法定邊界的“行政區行政”,而作為一種主導的政府治理形態,行政區行政對層出不窮的區域公共管理問題已經逐漸失去了治理能力。所謂“行政區行政”,簡單地說,就是基于單位行政區域界限的剛性約束,民族國家或國家內部的地方政府對社會公共事務的管理,在一種切割、閉合和有界的狀態下形成的政府治理形態。自有行政區劃歷史的奴隸社會以來的幾千年間,行政區行政便是政府治理社會公共事務的主導形態。盡管不同時代、不同類型的行政區行政模式會有這樣那樣的具體差別,但是行政區行政又總會表現出某些共性的成分和特征:從政府治理的社會背景來看,行政區行政適應了農業文明和工業社會的基本訴求,是封閉社會和自發秩序的產物。從政府治理的價值導向來看,行政區行政以民族國家或國內地方政府明確的單位行政區域域限作為管理出發點,甚少關注行政區邊界或跨行政區域的“區域公共管理問題”;從社會公共事務的治理主體來看,政府是管理國家和地方行政區域內部公共事務的惟一主體。作為一種壟斷型統治行政模式,政府成為萬靈和萬能的“全能”政府,包辦和代辦了單位行政區域內部的大小公共事務;從公共權力運行的向度來看,行政區行政強調政府管理權力運行的單向性和閉合性,其運作遵循的是科層集權制的邏輯;從公共事務的治理機制上看,行政區行政慣用官僚機制,而排斥和拒絕市場、伙伴和自組織等多元機制。[13]筆者認為,行政區行政概念的提出及其特征的描述,對中國各區域經濟發展中區域經濟一體化與行政區劃之間的沖突,都具有相當的解釋力和說服力。從我國區域的行政結構來看,一個區域的行政運作要涉及省、地區、縣和鄉等四種地域型區行政單位,省與地區之間、地區與地區之間、地區與縣之間、縣與縣之間、縣與鄉鎮之間、鄉鎮之間構成錯綜復雜的區域行政關系,每一個層次的行政單位都具有典型的閉合、機械、壟斷、單向的特征。正因為各個行政區行政具有封閉性的特征,才會產生諸如區域內市場分割和封鎖、行政壁壘、無序競爭阻礙區域要素的合理流動、區域內基礎設施重復建設、產業結構趨同等“諸侯經濟”和“行政區經濟”的典型弊端。正因為各個行政區行政具有單向性和機械性的特征,才會使得各地地方政府之間必須嚴格遵循行政區劃邊界,從而很難自覺形成地方政府之間為解決外溢性的區域公共管理問題而進行溝通、協調的制度安排;正因為各個行政區行政具有壟斷性,才使得各地地方政府官員有可能基于地方財政最大化和個人政治升遷等目標函數,對市場進行過度的干預,由此產生大量的政府失敗行為。

三、區域公共管理解決區域經濟一體化與行政區劃沖突的思路

區域公共管理研究的價值在于學者們以生動活潑的區域公共管理實踐為基礎,為該問題的解決提供了一套完整的治理理念、結構和制度安排。從區域公共管理的研究視角出發,對于區域經濟一體化與行政區劃之間的沖突,我們可以提出以下解決思路:

1.樹立區域公共管理治理理念區域公共管理學者主張在行政區行政之外構筑

一種新型的政府治理模式———區域公共管理。與行政區行政相比,在政府治理的社會背景上,區域公共管理切合了當代開放社會和無縫隙社會的時代背景,迎合了全球化和區域化浪潮的需要;在政府治理的價值導向上,區域公共管理以公共問題和公共事務而不是以行政區劃的切割為出發點,奉行“區域性行政”和合作治理的哲學觀和管理觀;在社會公共事務的治理主體上,區域公共管理主張將政府組織、民間組織和私營部門納入區域公共管理主體范疇,形成多元主體共同治理區域公共事務的新格局;在公共權力的運行向度上,區域公共管理依靠合作、協調、談判、伙伴關系來實施集體行動,強調多元、分散、上下互動的權威來源,[14]總之,與行政區行政的閉合性、機械性、單向性和壟斷性相比,區域公共管理表現出開放性、靈活性、多向性和合作性的特征,作為行政區行政的補助性治理形態,它既有利于打破行政壁壘、形成良好的合作機制,也有利于規范政府的行為,處理好與市場之間的互動關系。對于國內眾多區域經濟體來說,無疑已經具有了構筑區域公共管理治理模式的時代和社會背景,其關鍵問題在于要在轉變政府治理的價值導向、改變公共權力的運行向度,培育非政府組織參與區域公共事務的意識和創造其參與公共事務的制度環境等方面下工夫。

2.發揮政府主導,采用聯合主體供給模式來提供區域公共物品

從國內大多數區域經濟發展的例子來看,中國區域經濟一體化受行政區劃剛性約束的重要表現是區域公共物品供給嚴重不足或質量低劣,因此,通過各種制度、機制安排來協調和配置區域內部的各種資源,通過提供各種不同形式、不同層級的區域公共產品和公共服務來解決區域內部以及區域之間共同面臨的各種區域公共問題,就成為解決區域經濟一體化與行政區劃沖突的關鍵。從區域公共產品自身的情形來考察,大量存在的是混合產品,這些產品的供給中,政府和市場,包括社會自主力量都有發揮作用的空間,而關鍵點就在于尋求一種合適的制度安排以充分發揮各主體的特點和優勢,同時避免每種主體可能的局限。從供給主體的地位來看,現有區域公共物品的供給有多種模式,如政府壟斷供給模式、市場主導供給模式、社會自愿供給模式。政府壟斷供給模式是政府基于合法的權力,運用強制性手段直接或間接控制區域公共產品供給的方式。市場主導供給模式是市場各主體通過運用市場機制來主導區域公共產品供給的形式。社會自愿供給模式是指社會各主體在政府強制和市場機制之外,單獨或聯合地自愿供給區域公共產品的模式。無論是政府壟斷還是市場主導,抑或社會力量的自愿供給模式都存在著各自的局限,因此,任何一種單獨的模式都不可能實現復雜的區域公共產品的有效供給,也難以滿足消費者需求的多元化趨勢,而環境技術條件的變化更使得任何一種單一供給模式都難以適應。可見,區域公共產品的供給模型必然要求綜合考慮各種因素,充分發揮多元主體的優勢,聯合供給區域公共產品。當然,在建立這樣一種多元主體聯合供給模式的過程中,政府無疑發揮著重要的作用。

3.重視區域公共管理主體追求特定目標的現實,利用利益均沾和利益協調機制解決集體選擇問題

區域公共管理問題的解決涉及多重主體。如中央政府、地方各級政府、國際和國內非營利性民間組織、以營利目的生產公共物品的私人企業。在區域公共管理問題處理和公共物品供給和生產的過程中,除了要確定區域公共物品的提供數量、方式、質量要求、成本控制等問題,還必須要解決不同主體之間的集體行動和公共決策問題。但每一個主體都有自己的“算盤”,都有自己特定的目標函數。我們不能采取漠視現實的鴕鳥政策而空談區域合作和區域經濟一體化甚至行政一體化。而應該利用利益均沾和利益協調機制解決“搭便車”問題,實現區域政府共贏。在區域公共管理學者看來,區域經濟發展過程中最重要的主體無疑依然是政府,而各個地方政府的黨政一把手無疑是最重要的微觀區域公共管理主體。政府部門的黨政一把手的決策往往又能左右一個地方的發展方向,因此必須正視、重視他們的利益偏好,通過完善政府競爭、干部考核等激勵機制和和約束制度以獲得地方經濟增長、財政收入最大化、環境保護、官員政治升遷等方面的平衡。而作為相對的超脫者,中央政府和省一級政府有責任對區域公共產品過程中可能存在的局限和負的外部效應進行適當的規制,以確保消費者主權的實現,綜合平衡眼前利益和長遠利益、效率和公平等目標之間可能存在的矛盾。

4.構筑良好的區域政策平臺,鼓勵政府開展良性競爭和合作競爭,促進區域協調發展

區域政府間的競爭是一種常態,其競爭領域包括投資環境、法律制度、政府效率、文化、教育等方面,最主要的競爭手段是為稅收優惠。從正面意義上說,激烈的競爭可以推動各地經濟的增長,提高地方公共產品質量與效率、推動市場化改革進程、在某種程度上也有利于約束地方政府的掠奪之手,解決政府“逆向軟預算約束”[15]的陷阱。但缺乏規劃和法制的惡性競爭也容易扭曲正常的市場競爭、造成資源浪費、地方封鎖、地方市場分割、諸侯經濟、地方保護主義、區域大戰等“零和博弈”和囚徒困境。因此,區域公共管理不僅僅要求區域政府通過協商、談判來減少矛盾和沖突,促進合作和共贏,以實現區域經濟良性發展。同時,還建議通過制定一系列規范的競爭政策和區域發展政策,鼓勵政府間進行良性競爭,以提高政府積極性和公共服務的水平和質量。換句話說,對于中國的區域經濟體來說,政府之間的競爭是必然的,而良性的政府競爭則是必要的。區域公共管理學者建議合作的區域競爭政策。因為合作的競爭并不意味著競爭被消滅了,而只是意味著政府間的競爭關系發生了新的變化,在這種競爭關系中,競爭已經從單純的對抗性走向一定程度的相互合作。這種合作是地方政府為增強各自的競爭優勢而采取的與競爭對手暫時“妥協”的行為,是一種更高層次的競爭。它想方設法把餡餅做得更大,使競爭者更有利可圖。合作的競爭促使競爭者向前看,揭示了通往新機遇的道路。