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一、新公共管理與公共行政改革

任何國家立足于世界民族之林，都希望持續發展、提高國民生活水平，關于“國家競爭力”的定義及指標，邁克•波特以及洛桑國際管理學院(IMD)、世界經濟論壇(WEF)的有關專家都一致認為政府職能的發展是國家追求永續發展的最重要指標。從上個世紀80年代開始，以英國為首的很多發達國家開始進行行政改革，主要源于全球性的政府財政萎縮(見)。GeraldECaiden認為上個世紀80年代對政府行政體制的徹底檢討及激活政府組織的全球性努力，主要源于全球性的政府財政萎縮，以及希望用最少成本換取更多實效的需求。由于民眾持續對政府施壓，要求增加干預措施，很多政府不得不推出一些臨時性的對策，這些對策卻導致大量的借款、史無前例的國債發行、通貨膨脹的加劇、貨幣貶值。另外，政府也必須縮小組織規模，以減少支出、人事、投資及服務成本，以期有較高的生產力及較好的績效;同時為改善在世界經濟體系中的地位，政府也不斷地被迫調整其角色與策略。英國經濟學家凱恩斯于1936年出版的《就業、利率和貨幣的一般性理論》，主張政府應積極參與及介入市場經濟活動，增加支出以減少失業;運用稅收、補貼等財政政策影響市場經濟，以加強政府經濟調控來振興經濟，強調政府對經濟的干預和宏觀調控。然而，政府的介入與運作并未如預期的那樣彌補市場機制運作的不足，原因在于:政府機構缺乏競爭力，這是主要原因，官僚體系沒有生產成本的壓力，生產力落后，效率低下，造成資源浪費;許多公共事業或為自然壟斷，或由法律賦予壟斷地位，容易形成重復建設和過度投資，造成資源浪費;政府官僚組織無效率控制，雖然政府機構制定法令規章規范官僚體系的運作，但實際上由于信息不對稱，行政控制的效率極為低下。近年來，許多國家已經深刻體會到，政府干預經濟體系運作也有缺陷，政府相比市場而言同樣存在很多不足，于是提出利用新公共管理等推動行政改革。目前，學界對行政改革的分析架構，大致有三種:管理主義，即主張針對行政組織及其功能對癥下藥，提高行政效能、整肅貪瀆和加強便民服務;社區主義，結合政治力與社會力，尋求自下而上的建構“公民資格”、塑造社區意識，以凝聚公民社會，確立民主社會;自由主義，主張除保留必要的政策規劃及執行功能外，政府將絕大部分工作還給市場運作，集中力量以發揮行政效率。經濟合作與發展組織被認為是新公共管理改革的主要推動力量之一，也被看作是新公共管理的典型。該組織明確提出了新公共管理范式的一般性原則，包括:以效率和產出而非僅僅以過程為結果;顧客導向;競爭和選擇;授權;在可能的地方建立內部市場機制并運用以市場為基礎的手段;按照購買者和提供者在政府的利益之間進行區分。有學者提出行政改革的兩條途徑:一是治理傳統，將文官體制視為政治制度的組成，是國家的產物，行政改革針對的是扮演政府與被統治者之間聯系角色的政治機制，強調如何調整、強化與發展其功能;二是采取管理主義，以新公共管理為代表，認為文官體制強調的就是效能與效率的提高。我國行政改革始于十四大。1992年黨的十四大提出了行政體制改革的歷史任務，明確了經濟體制、政治體制和行政體制三大體制改革的思路，明確行政體制改革的基本目標是適應經濟體制改革的需要，切實做到轉變職能、理順關系、精兵簡政、提高效率。1998年開始的政府機構改革，從總體上提出了建立辦事高效、運轉協調、行為規范的行政體制改革總目標。改革至今已經歷了從政策調整到體制創新的階段，改革已越來越多地觸及深層次的關鍵性問題，改革的目標也日趨明確合理。效率作為行政體制改革的核心目標，已是共識，這與新公共管理所追求的目標在本質上是一致的。首先，提高效率或實現政府高效化是行政體制普遍追求的目標，我國自然也不例外。政府行政效率體現為行政體系在一定資源條件下能夠提供更多的行政服務，或者在保證一定服務水平的條件下能夠減少更多的行政成本。這就要求政府不斷進行行政體制改革，控制機構規模，削弱過度職權，降低社會成本，提高工作效率。我國行政體制改革的直接原因是政府機構臃腫、職權龐雜、效率低下，并且嚴重阻礙了社會經濟的發展。因此，行政體制改革的直接目標就是在管理職能、管理領域、管理過程和管理方法等方面，對傳統低效的“大政府”進行改造，建設適度規模的高效政府，從而有效制定政策、執行政策、調解矛盾、整合利益差異，順應并推動我國社會經濟的現代化發展。其次，提高效率也應當是我國行政體制改革的一個優先目標。我國目前正處于從傳統社會向現代社會過渡的關鍵轉型階段，社會主義市場經濟正進入經濟高速增長的時期，“政府在高速增長時期成功地發揮主導作用，是需要具備一定條件的，關鍵在于要有一個有效能的行政系統，這主要表現在兩個方面:其一是政府必須有足夠的能力制定和推行政策，其二在于政府決策的科學化和優化”。

二、新公共管理視角下的人力資源戰略

人力資源管理是政府等公共事業管理部門的一項核心管理職能。對政府部門而言，人力資源管理就是公務員管理，而在其他公共事業部門，人力資源管理就是公共人力資源管理。傳統行政管理部門沒有把人力資源管理作為重要管理任務，當然也不可能把人力資源管理作為一項核心戰略來落實，而僅僅是作為一項人事制度來進行管理。近年來，隨著公共行政部門管理改革的推進、新公共管理的推行，人力資源管理和人力資源戰略開始進入學界和實務界的關注范圍。人力資源管理之于企業組織的重要性，與公務員管理之于政府組織的重要性是一致的，新公共管理下提高政府部門效率必須加強人力資源管理。從國外的新公共管理實踐來看，人力資源管理已經成為落實和推進新公共管理的重要而有效的工具。人力資本戰略管理已經成為美國對公務員制度進行改革的重要工具和方法。美國聯邦政府近十年來不斷進行公共行政改革，其中包括公務員制度改革。1993—2000年，克林頓總統發動了一場以“國家績效評估(NationalPerformanceReview)”命名的重塑聯邦政府運動，并進行了公務員系統的“重塑人力資源管理(ReinventingHumanResourceManage-ment)”改革。2001年開始，布什總統推行稱之為“總統管理議題(President’sManagementAgenda)”的新一輪聯邦政府改革。無論是企業組織還是政府組織，人力資源管理都是其核心管理職能。一方面，組織的運營和管理需要有人員來維持，另一方面，對這些人員的管理也是其中的一項重要工作。如果把公務員管理作為政府的人力資源管理，那么人事部門就是人力資源管理部門。現代人力資源管理理念認為，人力資源管理不僅僅是傳統人事管理，而應該是作為落實組織戰略的重要手段和工具，作為配合輔助實現公司戰略的重要渠道，這就是戰略性人力資源管理的核心理念。著名管理學家彼得•德魯克于1954年出版了《管理的實踐》一書，第一次提出了“人力資源”的概念。此后，人們對人力資源進行了深入探討。歸結起來而言:人力資源管理是管理人員所具有的一種管理職能，目的是為了對工作場所的個體進行管理，包括理解、維持、開發、利用和協調，從而實現個人、企業和社會利益的統一。人力資源戰略管理命題正是源于企業界的“戰略性人力資源管理(StrategyManagementofHumanResource)”。從概念變化的歷史進程來看，人力資源管理主要經歷了三個階段，即人事管理階段、人力資源管理階段和戰略性人力資源管理階段。人事管理的起源久遠，伴隨著組織的產生而產生，如古代軍事組織中的人員管理。現代意義上的人事管理是伴隨工業革命的產生而發展起來的。19世紀的工業革命中產生了大機器生產方式，它不僅加強了人與機器的聯系，而且使員工的規模大量增加，從而也使對員工的專門管理成為必要內容。19世紀的人事管理確定了現代人事管理的基本職能，如人員招聘、監督、工資和福利等。戰略性人力資源管理正是認識到人力資源、人力資本對組織的重要性，人力資源的質量直接關系到公司戰略目標能否實現。因此，戰略性人力資源管理相對于傳統人力資源管理，把人力提到了更高層次。這一點與新公共管理的核心理念是一致的。盡管對新公共管理的目標有很多理解，但重視效率是毫無爭議的。提升政府績效，必須進行業務流程再造，同時也要真正提高公務員的素質和能力。應該將公務員管理放到更廣闊的空間加以考慮，通過培訓、考核、激勵等多種方式提升素質、增強能力，更重要的是在公務員的招聘錄用中應該考慮從整個政府組織的核心戰略出發，構建戰略性人力資源管理框架，落實人力資源管理戰略目標規劃，明確公務員錄用的標準和能力素質體系，招聘錄用合適的人員。這也是戰略性人力資源管理的核心流程。

三、公務員職業化之路的選擇與實施

新公共管理視角下的公務員管理應該基于戰略性人力資源管理。我國公務員管理制度不斷深化改革和向戰略性人力資源管理靠攏的關鍵，在于如何使公務員職業化，在于構建有效的公務員職業化體系。新公共管理提倡節省開支，提高效率，增強政府組織的競爭力乃至國家的競爭力，人力資源戰略顯然在其中扮演重要角色。如何構建符合政府組織戰略導向的人力資源管理體系是核心問題。公務員職業化體系是基于戰略性人力資源管理理念，以公務員能力素質模型為基礎，以人力資源管理核心流程為橫向體系的整合系統框架。公務員職業化體系的縱向體系是構建公務員的能力素質模型，這是公務員職業化體系的基石。成熟有效的公務員能力素質模型，是人力資源管理橫向體系的核心，貫穿于公務員管理的整個流程。公務員能力研究屬于能力研究的范疇，心理學研究者從不同角度給能力下定義。有的學者認為，能力是熟練和技能的綜合，常用“Ability”這個詞來表示。有的學者認為，能力是人類生來就有的“潛能”，是人們生理活動的“能量”，常用“Capacity”來表示。蘇聯心理學家捷普洛夫認為，能力是順利地完成某種活動所必需的心理特征。能力的類化經驗說認為，作為個體心理特征之一的能力，是類化了的經驗，是概括化、系統化了的知識與技能。公務員能力素質模型應該由公務員職業素養、職業行為和職業技能構成。職業素養是公務員能力素質模型的基礎，也是公務員能力素質模型中最重要的內容。美國《哈佛商業評論》評出了9條職業人應該遵循的職業道德:誠實、正直、守信、忠誠、公平、關心他人、尊重他人、追求卓越、承擔責任。這些都是基本的職業化素養。政府無法對公務員職業化素養產生強制性的約束力，職業化素養主要體現在公務員的自律上。職業行為主要體現在遵守政府等公共事業部門的行為規范方面。各行業有各行業的行為規范，每個企業有每個企業的行為規范。一個職業化程度高的員工在進入某個行業、企業后能在較短時間內，嚴格按照行為規范來要求自己，使自己的思想、語言、行動符合自己的身份。職業化行為規范主要體現在做事情的章法上，而這些章法的來源，一是長期工作經驗的積累;二是組織規章制度的要求;三是通過培訓、學習。通常，政府組織可以通過監督、激勵、培訓、示范來形成統一的公務員行為規范。職業技能是對工作的一種勝任能力，大致包括兩個方面:一是職業資質和資格認證，二是職業通用管理能力。在組織中，每個人都不是一個獨立的個體，必須與上司、下屬等交往，形成一系列的關系鏈，在這些關系鏈中，必然就產生了向上級的工作匯報、向下級的任務分配，以及同事之間的溝通、協作與配合等活動，同時，一個公務員還必須對自己進行有效管理，如時間的管理、心態的管理、突發事件的處理等。公務員能力素質模型構成公務員職業化橫向體系，在橫向體系上還需構建職業化的縱向體系框架。按照人力資源管理流程的觀點，將公務員職業化的縱向體系歸納為三個流程模塊:公務員職業化的錄用和配置機制、公務員職業化的培訓機制、公務員職業化的激勵和考核機制。從錄用和配置機制構建來看，公務員考試錄用制度已經比較成熟。在近年來公務員錄用考試的實踐中，考試程序嚴謹，漏洞較少，特別是公共科目的考試程序基本為公眾及社會所認可。然而，從科學化的角度、公務員職業化體系的構建角度來看，制度還存在一些問題，主要是尚未將公務員的能力素質模型與招聘結合起來，尚未將戰略性人力資源管理的理念與公務員錄用和配置結合起來。因此，加強公務員考試錄用制度的科學化建設是非常重要的，特別是在落實公務員職業化方面。公務員走職業化道路的必要條件，是結合公務員職業化的縱向體系，結合公務員的職業素質模型和能力要求模型，構建新型的考試錄用舉措和方法。從公務員培訓機制構建來看，培訓已經成為保證公務員職業化運作的重要手段。公務員提高自身的素質，不僅要依靠自己學以致用的經驗積累，更要依靠公務員培訓機構組織的高層次、高起點、高水平的培訓活動。理智的決策者必須把公務員培訓提到重要位置，認真思考和研究并積極付諸實踐。公務員培訓制度是國家公務員制度的重要內容，是提高公務員素質，建立優化、精干、廉潔、穩定、高效的公務員隊伍的重要措施，是造就一大批德才兼備的政務活動家和行政管理人才的必要保障。以公務員能力素質模型為基礎，設置有效的培訓方式和培訓內容，構建具有針對性的培訓體系將是建設公務員職業化體系的重要步驟。從公務員激勵和考核機制構建來看，激勵和考核機制成為識別和保障公務員職業化的重要手段。公務員激勵是指創設公務員需要的條件，激發其動機，使之產生實現組織目標的特定行為的過程，更強調調動公務員積極性并對其行為目標的選擇起引導和制約作用的一系列制度性措施。在我國公務員管理中，激勵機制主要體現在獎懲、考核、職務升降、在職培訓、工資、聘用、競爭、辭退等環節，與公務員保障機制、競爭機制、更新機制和防腐機制緊密相連、密不可分。以公共權利為基礎的公共部門代表著公眾意愿，是不以市場取向和經濟利益為目的的利益群體。現代意義的政府部門吸納了青年中的管理精英，因為他們不僅精通相關專業知識和管理經驗，更重要的是，他們具備優秀的素質和為民服務的人本思想。