行政指導創新有益模式
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在世界范圍內，自第二次世界大戰以來，行政指導越來越多地運用于市場經濟國家的經濟與行政管理。在日本、韓國、德國、法國、英國、美國等國家，行政指導已經成為重要的行政管理方法。尤其是戰后日本的市場經濟之所以取得很大成功并能持續較快增長，各方學者普遍認為，政府科學的行政指導起到了關鍵性的作用。即便是基于自由主義治國理念的美國政府，在長期對日本的行政指導進行公開批評后，也開始自覺總結經濟自由主義與國家干預主義的功過是非，逐漸改變初衷而采取了行政指導。在新中國建立以來的社會經濟發展不同階段，行政指導在不同程度上與行政指令、行政命令等方式共同發揮作用。在我國進行社會主義改造與推進農業合作化運動過程中，行政指導初露端倪，政府廣泛運用示范、鼓勵、幫助和教育訓導的“誘導性政策”，以促進多種經濟成分向公有制發展。在中國確立了計劃經濟體制后，政府全面推行指令性計劃，行政管理較多地體現為行政命令，行政指導的功能與作用開始弱化。1978年以來，隨著政治體制改革和經濟體制改革不斷發展，行政指導逐步獲得發展空間，在一些領域取代行政指令和行政命令，成為重要的行政管理手段。尤其是上世紀90年代以來，各個領域的法律、法規、規范性文件關于指導、引導、支持、鼓勵、促進、建議、限制等行政指導性用語不斷增多。2008年4月17日，湖南省政府了《湖南省行政程序規定》，其中專設“行政指導”一節，對行政指導的有關問題進行了規定，這是行政機關對于行政指導的意義、作用的一次較為明確的肯定，是對于行政指導現狀的正確反映。值得注意的是，盡管行政指導的領域既包括經濟領域也包括非經濟領域，但從當代社會經濟發展過程來看，在經濟領域發生重大變革的過程中，行政指導往往能夠起到更為明顯的積極作用，產生經濟體制改革和經濟整體發展的巨大推動力量。這是由于現代市場經濟具有高效和民主兩個突出特點，而行政指導所具有的非強制性、高效性、靈活性、民主性等特質恰恰契合了市場經濟的這種特點。理清行政指導的一些基本理論，提高對行政指導的認識，進一步推行行政指導，對于促進經濟平穩較快發展，有重要的現實意義。
（一）行政指導是發展社會主義市場經濟和發揚社會主義民主政治的必然要求
當代行政法意義上的行政指導，一般而言，是指行政機關在其所管轄事務的范圍內，運用非強制性手段，獲得行政相對人的同意或協助，引導其作出或不作出某種行為，以實現一定行政目的的行為。行政指導從不同角度可劃分為不同的類型。從行政指導行為的依據角度，可劃分為既有組織法依據、又有行為法依據的行政指導和僅有組織法依據、沒有行為法授權的指導；從抽象與具體的角度，可劃分為抽象性行政指導（一般通過行政法規、規章、政策、規范性文件等實現，如產業政策等）和具體性行政指導（行政主體依法對特定相對方所作的示范、建議、勸告、提倡、贊成、鼓勵、限制等）；從行政指導的功能角度，可劃分為助成性行政指導（指以幫助和促進相對人自身利益或事業的發展為目的，為相對人出主意、指方向的行政指導，如投資指導、行政鼓勵、行政資助、官方信息、導向性政策、指導性計劃等）、規制性行政指導（指對妨害公共秩序或公共利益的行為加以預防或抑制的行政指導，如提醒、警示、告誡等）和調整性行政指導（指以調整相互對立的當事人之間的利害關系為目的的行政指導，如行政調解、勸告等）。現代市場經濟是富有活力和效率的高效經濟，同時又是富有平等和自由內涵的民主經濟。所謂高效經濟，是指市場對資源進行基礎性配置的高效率。現代市場經濟體制是迄今為止最有活力和效率的一種經濟運行載體。所謂民主經濟，是指在現代市場經濟體制下，市場是按照平等互利、等價交換的原則運行的；企業具有高度的自主性，在自由企業制度下運作，企業員工能夠不同程度地參與企業的管理活動，在一定程度上實現某些作為“社會人”所具有的全面自由發展的需求。而民主是具有自由和平等內蘊的，因而具有這兩項內蘊的現代市場經濟又是一種具有較強民主性的經濟形態。不言而喻，這種民主性經濟必然要求靈活、民主的行政管理方式與之相配套。現代政府在資訊、專業性、權威性、組織協調能力等諸多方面具有特殊優勢，所以在現代市場經濟條件下不可能完全取消政府對經濟和社會生活的干預，同時政府也不能完全憑借強制性手段進行粗暴的硬性干預。因此，行政指導作為非強制性的行政活動方式之一，就成為完善和豐富現代市場經濟條件下行政管理方式的一種必然選擇。
（二）行政指導是轉變政府職能、創新行政管理方式和建設法治政府的客觀要求
在市場化取向的改革進程中，轉變政府職能、完善調控方式，將單一運用行政手段進行管理轉變為綜合運用經濟、法律以及適當的行政手段進行管理，這已成為人們的共識。隨著經濟、政治、行政等方面改革的推進，指導性計劃、規劃、勸告、建議、協商等非強制性的行政活動方式，開始受到人們的重視，并在相關法律法規和政策中規定下來。人們日益認識到市場應起基礎性的調節作用，政府應轉變職能，將積極引導、指導、協調經濟與社會發展作為重要職責，應在市場失效時進行必要的干預。而且應當盡量運用一些非強制性的行政調控方式進行適度干預。在摒棄“指令行政”模式的基礎上，按社會主義市場經濟和行政管理民主化的要求建構起“指導行政”模式，這正是深化政治體制改革和行政管理體制改革、轉變政府職能、建設法治政府和服務型政府的必然要求。事實表明，在深化社會主義市場經濟體制的改革發展過程中，政府職能和行政管理方式必須進行相應的調整和變革。正是在這樣的認知下，國務院于2004年頒布實施的《全面推進依法行政實施綱要》提出了改革行政管理方式的要求，并首次在法規性文件的層面上使用了“行政指導”這一用語，并明確提出要充分發揮行政指導方式作用。因此，進一步增強政府對社會經濟生活的指導和引導，積極采用非強制性行政手段以配合法律強制手段的運用，由指令性行政管理方式轉變為指導性行政管理方式將是一種客觀要求。
（三）行政指導是履行行政管理職能，應對國際金融危機及后危機時代有效行政管理的現實要求
國際金融危機在某種程度上來講，是市場這只“無形的手”調節失靈的表現。美國政府和經濟學界、金融學界再一次對自由市場理論和參與經濟活動中人的理性假設前提進行反思。一般經濟學觀點認為，市場調節具有自發性、盲目性和滯后性，由于其內在功能性缺陷和外部條件缺陷可能出現“市場失靈”。而作為公共利益的代表者和維護者的政府有責任給予人們指導，以權威性的信息優勢、專業知識優勢給予宏觀的、全面的、預見性的幫助。而現實中，政府有時不僅不能補救市場的失靈，反而降低了社會效益，導致“政府失靈”。分析政府失靈的原因，重要原因之一在于政府干預手段的選擇不當，要么行政命令和行政處罰等“硬手段”成為唯一的選擇，要么財政貨幣政策等經濟手段力度過猛，或時滯過長。在這種情況下，行政指導較其他經濟手段、法律手段和一般行政手段成為更加有效的治理市場失靈和自身失靈的手段。從這種意義上說，行政指導是應對國際金融危機的現實要求。事實上，從各國所采取的措施來看，行政指導也已經成為各個國家應對國際金融危機的重要手段，如我國陸續出臺了十大產業振興規劃，就是很典型的行政指導行為。
二、工商行政管理機關推行行政指導的實踐
自2004年國務院《全面推進依法行政實施綱要》實施以來，國家工商總局支持鼓勵地方工商機關積極探索改革行政管理方式，并總結各地經驗，制定了《關于工商行政管理機關全面推進行政指導工作的意見》，對行政指導的基本原則、適用范圍和實施方式進行了統一規范，并將行政指導與行政許可、行政處罰、行政強制等行政管理方式統一于工商行政管理工作之中。工商部門推行的行政指導，是指工商行政管理機關在其所管轄事務的范圍內，運用非強制性手段，獲得行政相對人的同意或協助，引導其作出或不作出某種行為，以實現規范市場主體及其行為、維護市場競爭秩序、保護消費者權益目的的行為。工商行政指導手段和方式包括：建議、勸告、說服、宣傳、輔導、調解、鼓勵、引導、獎勵、通告、信息公開、政策指導等。實踐中，與工商行政管理職能相應，工商行政管理機關的行政指導呈現出具體行政指導多于抽象性行政指導、規制性行政指導與助成性行政指導并重的局面。在行政許可方面，推行登記事務助導制，幫助申請人了解登記條件和程序，解決相關問題，提供及時便捷的登記服務；在監管執法方面，推行執法辦案疏導制，運用教育手段，讓行政相對人知曉法律規定，自覺自愿糾正違法行為；在規范秩序方面，推行規范經營勸導制，對經營者預警提示可能發生的違法行為，引導其建立健全規范化經營管理制度；在服務發展方面，推行維權興企引導制，引導經營者做大做強企業，提升維權能力和市場競爭力。綜合運用行政指導和行政處罰等多種手段，做到疏導與執法相結合，教育與管理相結合，努力實現高效能的監管，達到高質量的服務。通過運用建議、輔導、提醒、規勸、示范、公示等非強制性手段，引導行政相對人自覺、自愿遵法守法，促進了工商行政管理機關從剛性監管向剛柔相濟、從管理型向服務型轉變，促進了經濟社會的發展和和諧執法環境的形成，促進了工商職能作用的發揮和監管水平的提高。受到了各類市場主體和監管服務對象的歡迎與好評，獲得了各級黨委政府、社會群眾等多方面的廣泛關注和積極評價。在2010年國務院召開的全國依法行政工作會議上，國家工商總局介紹了行政指導工作經驗。回顧工商系統推行行政指導的過程，可以看出，工商行政管理機關推行行政指導的最初動力來源于國務院《全面推進依法行政實施綱要》所提出的改革行政管理方式，充分發揮行政指導方式作用的要求。在推行的過程中，逐漸融入了建設服務型政府、法治政府、建設服務型工商、法治工商的理念，并與國家工商總局提出的努力做到監管與發展、監管與服務、監管與消費維權、監管與執法相統一的要求進行了有機地結合。為堅決落實中央應對國際金融危機、保增長擴內需調結構的政策措施，工商行政管理機關著力加強助成性行政指導，積極支持各類市場主體健康發展、服務農村改革發展、促進區域經濟協調發展、促進就業再就業，以積極促進經濟社會又好又快發展。可以說，行政指導作為一種兼具高效與民主的行政管理手段，通過其非強制的、靈活的多種形式實現了多種功能，體現了其獨特的制度價值。
三、推行行政指導遇到的問題
正如所有行政管理手段一樣，行政指導一方面具有許多特點和特殊功用；另一方面其自身也存在一些不可忽視的、可能產生負面效應的缺陷。另外，由于行政指導還是一個未被普遍認知的概念，更由于行政指導制度還不夠成熟和完善，在實際操作中行政指導的負面效應可能會進一步放大。綜合理論與實踐中的各種情況，行政指導存在以下幾個主要問題：
（一）界限不夠清晰
由于行政指導是政府職能轉變過程中出現的一類積極行政管理方式，具有多樣性、廣泛性、靈活性、特定條件下對于相關行為（例如行政處罰行為）的替代性、前置性等諸多特點，加之目前人們對于行政指導行為的研究和知曉程度不夠，因此它與行政主體的其他行為方式的區分界限尚不十分清晰。因而可能出現兩種不正確的傾向：一種是行政管理者不確定將作出的行為是否屬于行政指導，從而怠于作出其應當作出的行政指導；另一種是行政管理者將行政指導擴大化，用行政指導取代其他行政管理方式（如行政處罰行為），或將所有政府為社會公眾所提供的服務行為均當作行政指導。
（二）程序不夠完善
盡管行政指導行為具有且需要保持及時靈活的特點，不宜設定過多過繁的程序規范捆住行政指導者的手腳，但基本的程序約束是行政指導法治化的內在要求。我國許多法律、法規和規章都對行政指導有所規定，但缺乏具體明確的程序保障，可操作性不強。
（三）指導者素質能力有待提高
行政指導是深刻的行政管理理念變革和制度創新。行政指導必須通過行政機關工作人員來實施。這就對行政指導人員的素質和能力提出了很高的要求。一方面，人們習慣于傳統的命令、強制式的管理方式，對行政指導還不熟悉、不適應甚至排斥；另一方面，人的理性能力的有限性、動機的純正性、各地實施行政指導條件的差異性，都使行政指導過程中的偏差和問題在所難免。因此，推行行政指導，對行政指導人員的教育、培訓、管理尤顯重要。
（四）監督力度不足
由于行政指導行為具有公權力背景，而且還可能存在主觀專斷、公權私用、不正當考慮等情形，具有造成公民合法權利傷害和損害政府形象的可能性，因而必須予以有效的監督制約。但由于認識、體制、經驗等方面原因，現在對于行政指導的監督機制尚不完善，應從內部監督和外部監督兩個方面加大對行政指導行為的監督制約。
四、解決問題的思考與建議
解決行政指導的現實需求與我國行政指導尚不完善之間的矛盾，應當從我國實際出發，加強行政指導的理論研究，強化行政指導的制度建設，培育正確的行政指導觀念，實現行政指導行為的法治化。
（一）推動行政指導的理論研究
盡管在行政管理實踐中，行政指導已經被廣泛運用，并取得了明顯成效，但從客觀上講，關于行政指導的理論研究明顯落后于實踐，存在很大的理論研究空間。行政指導的概念、特征、權力來源、范圍、程序、責任劃分、救濟途徑等問題需要認真加以研究解決。
（二）加強行政指導的制度建設
制度問題帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。應當對行政管理中的行政指導實踐進行總結，將其中科學的、切實可行的做法進行抽象、提煉，上升到制度層面。既要注重建立關于行政指導的主體、權限、程序、監督等一般性的制度，也可以針對行政指導的不同形式建立與之相應的具體制度。制度化是行政指導法治化的關鍵所在。
（三）開展行政指導的觀念培育
現實中，行政指導作用發揮的制約因素是多方面的，除制度缺失等客觀原因外，行政指導者與被指導者對于行政指導所持態度的偏差也是一個尤為突出的主觀因素。行政指導的一個重要特點體現為行政管理主體與行政管理相對人的配合與互動。行政指導的任何一方對于行政指導的認識誤差都將導致行政指導的目的無法實現。對于行政管理機關而言，這種認識的誤差突出表現為傳統權力意識固化所導致的對行政指導的輕視，同時也可能表現為出于多種目的而導致將行政指導擴大化。對于行政管理相對人而言，這種認識的誤差突出表現為由于歷史原因形成的權利觀念淡漠所造成的對行政指導的忽視。因此，就政府法制機構而言，注重開展行政指導的觀念培育工作，加強對行政管理人員的教育培訓，加大面向社會公眾的宣傳普及，具有重要意義。
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