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現階段我國“三農問題”的實質是農民問題；農民問題的實質是收入問題；收入問題的實質是就業問題；就業問題又是來自城市化滯后。這就必須突破傳統的就農業論農業、就農村論農村、就農民論農民的局限，探討持續增加農民收入的新思路、新途徑。即不僅要在農業、農村、農民內部做文章，而且要把注意力更多地轉移到農業、農村、農民外部做文章。這就不難理解，十六大報告因何從統籌城鄉經濟社會發展，作為建設現代農業、發展農村經濟、增加農民收入的戰略性指導方針，以及把加快城鎮化進程作為全面繁榮農村經濟的根本出路。

一、“三農問題”的核心是農民收入問題和就業問題

我國農業進入新發展階段遇到的一個新問題是農民收入增長緩慢問題越來越突出。我國農民人均純收入增長呈階段性下降趨勢，即從1978？1984年的15.1%，下降到1985？1988年的5%和1990？2000年的4.5%。我國農業進入新的發展階段，意味著制約農業發展的主要矛盾已經發生變化，即從以往的資源約束為主轉為需求約束為主，與此相聯系，困擾我國農業的主要問題，已不再是農產品能不能生產出來，而是生產出來的農產品能不能賣掉，以及能不能賣個好價錢，否則，就會導致農業增產農民不增收，甚至歉收。這是20世紀90年代中期以來農民依靠農業增收越來越困難的直接原因。

978？1984年，我國農業之所以能獲得突破性的增長，除了實行家庭承包制對生產力的解放這一重要因素外，還因為較大幅度提高農產品收購價格，使得農民收入有了顯著的增加。1984年與1978年相比，農產品收購價格提高66.3%，同期農村工業品零售價格提高11.1%，使得等量農產品交換工業品的數量增加51.6%，農民純收入增長的30%是由農產品提價獲得的。這6年間，平均每個農民因農產品提價增收46.42元，因工業品零售價格提價而增收24.91元，兩者相抵增收21.51元。1978？1984年，全國農民人均純收入平均每年提高15.1%。1989？1991年農業生產增長較快，按不變價格農業生產總值年均增長4.8%，但農民實際收入增長停滯，年均增長下降為-0.7%，出現農業增產不增收。這是改革開放以來首次出現的新問題。造成這種狀況的一個重要原因是這幾年農用生產資料價格上漲過快，1985？1990年提高57.7%，平均每年上漲幅度達9.5%，而同期農產品價格卻沒有提高多少，導致農民增產不增收，1990年全國農業生產總值增長7.6%，但農民人均純收入實際上只增長1%。1992？1996年，國家兩次較大幅度提高農產品收購價格。1979？1996年，農民人均純收入平均每年增長16%，而1997？2002年，農民人均純收入平均每年才增長4%，下降12個百分點。

20世紀50年代，我國農業產值占GDP的比重達85%，目前已降至15%，但農村人口僅從1949年的85%降到目前的63%，前者下降70%，后者僅下降22%。近年來我國農民收入之所以無法得到較大幅度增長，其中的一個重要原因，就是農民的數量不能隨著農業占GDP比重的下降而相應減少，從而嚴重地制約著農業勞動生產率的提高。我國加入世貿組織以后，許多人都擔心我國農業會受到很大的沖擊，這種沖擊固然是可怕的，但更可怕的是由此需要農民轉出農業的速度跟不上，使農民蒙受難以預料的損失。一段時間以來，由于我國農業結構的調整嚴重滯后于產業結構調整，致使我國農業領域里沉淀了過多的勞動力，這是農民依靠農業增收困難的深層原因。與此相聯系，由于我國農業的就業份額過高，導致農業與非農產業的相對勞動生產率的差距從1990年的4倍，擴大到2002年的5.3倍。這表明這段時間的農業相對勞動生產率，不僅沒有提高，反而下降了。

21世紀我國“三農問題”，直接表現出來的是收入增幅趨緩問題，而其實質則是就業不充分問題，是勞動生產率低的問題，以及與此相聯系的剩余農業勞動力的轉移問題。改革開放以來的我國農村特別是沿海發達地區農村的實踐經驗表明，農民增收的潛力，主要不是來自農業，而是來自非農業。20世紀90年代中期以后，這種趨勢表現得更加明顯。1996年以來，我國農業增加值增長率呈下降趨勢：1996年為5.1%，1997年和1998年均為3.5%，1999年為2.8%，2000年為2.4%。與此相聯系，我國農民人均純收入增長率也呈下降趨勢：1996年為9%，1997年為4.6%，1998年為4.3%，1999年為3.8%，2000年為2.1%。1999年我國農民人均純收入之所以比1998年增長3.8%，即增加48元，幾乎完全靠農民的工資性勞動報酬和家庭經營的二、三產業的收入，兩項分別為630.2元和256.7元，分別比1998年增加56.7元和34元，兩項相加共增加收入90.7元。而1999年種植業純收入比1998年則減少45.2元，畜牧業純收入比1998年減少10.1元，兩項相加共減少55.3元。這就是說，如果沒有非農產業的收入來彌補，1999年農民不是增收而是減收。1998年和1999年，在農民人均純收入中，出售農產品的收入已呈絕對減少。從相關數據分析，近十幾年來，農民工資性勞動報酬收入占純收入比重不斷上升，即從1985年的18.4%上升到1999年的28.52%，而同期種植業和畜牧業的比重，則分別從48.15%和11.16%下降到39.91%和7.14%。2002年比1998年，農民外出就業的勞務收入增長68.4%，為農民人均純收入增長貢獻317元，成為農民增收的新亮點。

我國農村經濟體制改革以來，上億農村富余農業勞動力轉移到鄉鎮企業就業，在一定程度上代替了城鎮化的發展，但這種替代終究是有限度的。與城鎮化相脫節的鄉鎮企業發展，是缺乏后勁的。這具體表現在20世紀90年代中期以來，鄉鎮企業的增長速度和帶動就業的能力，卻呈明顯下降趨勢。“九五”時期與“八五”時期相比，鄉鎮企業GDP年增長率從42%下降到16%，就業增長從年均吸納400萬人下降到近乎零，相對固定資產的就業彈性比20世紀80年代下降3倍左右。由此可見，農村人口城鎮化規律是不可阻礙的，限制城鎮化，是積累矛盾，加劇矛盾，而不是解決矛盾。國內外實踐經驗表明，農村富余農業勞動力向非農產業轉移，農村人口向城鎮轉移，是現代化進程中相互制約、相互影響的兩個方面。也就是十六大報告所指出的：農村富余勞動力向非農產業和城鎮轉移，是工業化和現代化的必然趨勢。20世紀80年代初期以來，我國農村富余農業勞動力向非農產業轉移，取得史無前例的進展，但農村人口向城市遷移的進程仍然十分緩慢，這兩者之間表現出很不對稱、很不協調。其所導致的后果，集中表現在近幾年來前者的速度大幅度回落，以及與此相聯系的農村經濟增長速度和農民收入增長幅度明顯回落。

二、解決“三農問題”的根本出路在于加快城鎮化進程

針對我國農業發展新階段所表現出來新矛盾、新問題，客觀上要求我們必須突破傳統的就農業論農業、就農村論農村、就農民論農民的局限，探討持續增加農民收入的新思路、新途徑。也就是說，不僅要在農業、農民、農村內部做文章，而且要把注意力更多地轉到農業、農民、農村外部做文章。在目前正在進行的農業結構調整中，相當多的地方注意了農產品品種質量的調整，發展市場需要的名優特產品，這無疑是正確的。但必須指出的是，當前我國農民收入增幅減緩問題，不僅僅是農業內部結構問題，還有農業外部結構問題，即城鄉結構問題。問題的實質在于，傳統的城鄉二元經濟社會結構不打破，60%多的人為30%多的人提供商品性農產品的局面不從根本上改變，農產品市場容量就很難擴大，農業規模經營就寸步難行，農業發展空間就會受到很大的限制，農民收入就不可能持續增加。根據我國農村經濟改革與發展新階段的要求，其改革與發展不能僅僅局限在農村內部進行，而必須站在城鄉一體化立場上，將農村內部結構的調整與推進城市化有機地結合起來，統籌城鄉經濟社會發展。

從理論上說，城鎮化與城市化的提法并沒有本質上的區別。而“城鎮化”的提法，似乎更符合我國的實際。我國農村需要向外轉移的人口數之多，僅僅依靠大中城市是不夠的，這就必須采取“兩條腿走路”的方針，即大中城市和小城鎮共同承擔吸納農業人口的責任，堅持大中小城市和小城鎮協調發展，走中國特色城鎮化道路。甚至可以這樣說，在城鄉二元經濟社會制度下，我國大中城市的發展從一開始就同農村問題的解決無關。而改革開放以來，我國政府提出發展小城鎮戰略時、又總是同解決農村問題聯系在一起，作為全面繁榮農村經濟的重要途徑。分布于廣大農村之中的小城鎮居于城之尾、鄉之首，既具有農村所固有的優勢，又能發揮城市的一定功能，可以作為聯系大中小城市和農村的紐帶，以其逐步增強的經濟輻射力和帶動力，溝通城鄉市場，繁榮城鄉經濟，縮小城鄉差別。我們之所以強調發展小城鎮，并把它作為中國特色城鎮化道路的重要方面，是因為我國的城市化不是以農村的衰落為代價，而是以農村的繁榮為前提。這就涉及到我們通常所說的農村城市化的內涵問題。即完整意義上的農村城市化，不能僅僅理解為是鄉村人口轉化為城市人口的過程，同時還應理解為農村產業結構、就業結構、消費方式的轉變。也就是說，在農村除經營農業外，還要發展二、三產業，使從事二、三產業的勞動力占絕對多數，使農民物質文化生活接近或達到城市的水平。

我國城市化滯后既有歷史原因，也有現實原因。即20世紀50年代，為了實施重工業優先發展的趕超型經濟發展戰略，政府在農村實行體制和統購統銷制度，通過壟斷性的低價農產品購銷政策，將大量農業剩余從農業部門轉向非農業部門，從農村轉向城市。在城市實行食品配給制度來維待城市職工的低工資，以便為優先發展重工業提供資本原始積累。在城市與鄉村之間采取完備的戶口登記和管理制度，以法律形式嚴格限制農民進入城市，以強制農民通過工農產品價格剪刀差為發展重工業提供資本原始積累，并解決重工業資本密集缺乏吸納勞動就業能力的弱點。1958年出臺的《中華人民共和國戶口登記條例》，標志我國城鄉勞動就業被人為地制度性分割為城市和農村兩部分。在城市，政府通過統包統配用工制度來計劃安排城市勞動力就業，城市職工享有就業、住房、醫療、教育、養老等一系列國家提供的社會福利。在農村，農民由生產隊或生產大隊來統一組織進行農業生產，并按自己掙得的工分來領取農產品和獲得貨幣收入。據統計，目前造成農民與其他階層的公民身份差異的各種限制性規定達47種，其中任何一種都可以成為阻礙農民平等地展開競爭的門檻。這其中不僅包括中央三令五申要求取消的不合理經濟負擔，也包括各種政治、社會及文化傳統方面種種有形或無形因素的束縛。

鑒于農村剩余農業勞動力向非農產業和城鎮轉移，是工業化和現代化的必然趨勢，中央政府因此采取一系列積極措施，逐步放寬農民進城務工就業的限制，并提出“打破城鄉分割體制”的就業原則，但是在具體解決城鄉就業矛盾問題上，地方政府基本上采取城鄉分開、分而治理的辦法。這種對策在短期間內對緩解農民工大規模進城對城市的就業壓力有一定作用，但卻無助于城鄉矛盾問題的根本解決。實質上，城鄉就業問題的嚴峻性與城鄉經濟失衡有很大的關系。城市失業問題的加劇，是由于城市生產能力過剩，產品缺少市場銷路。而大量剩余農業勞動力滯留在農村，造成農業勞動生產率低下，抑制了農民收入和農村消費的增長，進而無法為城市工業品提供所必需的市場。可見，城鄉失業問題之所以難以解決，在很大程度上是由于城鄉經濟缺乏良性互動。農村剩余勞動力的大量積累與農村消費市場拓展緩慢，導致城市工業品銷售滯緩，城市生產能力過剩加劇和失業增加，反過來又會進一步排擠農村勞動力進城打工，使城鄉經濟的失衡陷入惡性循環之中。

如果說20世紀末之前，我國農村剩余農業勞動力向城市轉移，還會遭受這樣或那樣的政策性、制度性障礙；那么，當歷史跨入21世紀，伴隨著市場取向改革的深化，以及我國正式加入WTO，以往不同程度上存在著的就業市場分割和對進城農民工的就業歧視，就會迅速地被破除。20O3年1月5日的《國務院辦公廳關于做好農民進城務工就業管理和服務工作的通知》，就已明令取消對農民進城務工的種種不合理限制，并強調無論是農民和城鎮居民，都應一視同仁。當然，要把這一基本政策貫徹到底，還會遇到這樣或那樣的阻力。因為具有一定含金量的城市偏好政策已經運行半個世紀，要最終填平城鄉之間的鴻溝，尚須經歷逐步過渡的轉變時期。在這個過程中，不僅要清理不合理的規章制度，改變人們的傳統思想意識，同時還要因勢利導地調整各種現實的利益關系。公務員之家版權所有

一旦對進城農民工的歧視政策被廢除，城鄉勞動力在城市就業市場上的競爭必然趨于白熱化。在這場前所未有的就業競爭中，最先“碰撞”的是這兩部分勞動群體，即涌入城市的農村剩余勞動力中的年青力壯、流動性強、具有一定文化知識的群體和城市勞動力中年齡偏大、勞動技能單一、文化素質較低的“下崗”職工等群體。如何調節好城鄉這兩部分勞動者利益集團之間的矛盾，將成為我國正在發育的勞動力市場和正在不斷規范的就業政策的嚴峻考驗，這也迫切要求我們必須把完善城鎮社會保障體系擺在重要議事日程上來。始于20世紀70年代末的我國經濟體制改革，我國農民已經獲得兩次大解放。第一次是從僵化的農村體制束縛下解放出來，獲得生產經營自主權和必不可少的財產權；第二次是從極其有限的土地面積的禁錮下解放出來，在農村社區范圍內獲得自由選擇就業的權利；目前，正在進行著的第三次大解放，即從城鄉分割的制度解放出來，與城市居民一樣享有公民的真正平等權利。只有相繼實現這三次大解放，農村生產力才能得到充分發展，農村經濟社會面貌才能根本改觀，農民才能走向富裕道路，我國的“三農”問題才有可能獲得根本性的解決。