農村公共產品供給和農民負擔研
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在市場經濟體制下，利益最大化的私人競爭機制占據主導位置，以至于具有外部效應的公共產品無法有效地由私人提供，只能由各級政府進行供給。本文所涉及的農村公共產品，是指在農村地域范疇內私人不愿提供的、具有非他性、非競爭性的社會產品。我國在1978年實行了家庭聯產承包責任制的制度變遷激活了農民的生產積極性，同時這種分散組織結構對農村公共產品具有強烈的依賴性。但農村公共產品供給對于農村生產、農民生活乃至國家經濟的發展有著重要的意義，而我國政府卻長期未給予重視，農村公共產品供給已在一定程度上影響“三農”問題的解決。
1．政府與私人的混合供給
我國城市的公共產品主要由各級政府提供。但在農村，各級政府供給的公共產品則相對較少，尤其是在經濟落后地區，受財力限制，許多應由國家提供的公共產品供給不足，部分公共產品的供給責任落在了村委會的頭上。據統計，在2000年的農村困難戶救濟和散居孤、老、殘、幼供養中，國家支出為8．32億元，而集體供給為23．386億元；在農村中小學的教育經費中，國家財政性教育經費僅占總額的78．37％①數據來源：《中國統計年鑒》，中國統計出版社，2001。
我國有關政策規定，村委會可以向農民收取公積金、公益金和管理費以承擔公共產品供給的部分責任。而且，修建村路、修繕校舍、公益事業、社會福利等許多屬于政府職責范圍的公共產品，也需村民委員會提供，常常造成各級政府將責任推給村委會。村委會只是村民的自治性組織，不是政府的行政機關，沒有征稅權，它對公共產品的供給資金需要向各農戶籌集或由屬于村民共同所有的集體企業出資，因而屬于私人組織的供給，村委會只得向農民征收，這加重了農民負擔。
2．制度內與制度外的供給相結合
改革開放以后，我國原來統收統支的財政體制被打破，中央政府下放了事權，卻沒給予地方相應的財權，在規范的轉移支付未建立起來的情況下，各級政府為了自求資金平衡，都力求擴大預算外資金和制度外收費。鄉鎮政府作為我國目前五級行政體系中最基層的政權機構，其財政更是岌岌可危，多數是負債。一方面，由于我國的分稅制具有對鄉鎮財政剝削的制度缺陷，各農戶繳納的農業稅收和鄉鎮企業稅收成為鄉鎮財政的主要來源，農業稅長期的輕稅政策和近年來鄉鎮企業的衰退使地方稅收極其有限；另一方面，省級以下的轉移支付缺少監督，為保證中心城市建設而犧牲農村已成為普遍現象，鄉鎮政府取得的轉移支付數額很少。公共財政的預算內低收入導致制度內公共產品供給不足。為了提供最基本的公共產品的供應，只好通過預算外和制度外收入彌補經費的不足，從而增加了農民的負擔。
3．供給總體不足
我國農村公共產品供給呈現出總體不足的狀況。在我國這樣一個農業大國，長期的以農補工已使我國農業基礎設施嚴重不足，國家理應加大對農業基本建設的投入，但多年來農業基建投資始終偏低。同時，我國財政的支農支出徘徊不前。我國的農業已屬于弱質產業，比較利益低，農民與城市居民的收入差距越來越大，農村大部分人口還未享受醫療保險，也沒有社會保障。由村集體供給的公共產品，也因農村經濟發展緩慢、近年鄉鎮企業效益低下、大部分農戶收入較低等原因缺乏資金，供給極其有限，造成農村公共產品供給普遍不足。
二、農村公共產品供給與農民負擔
1．制度外籌資的缺陷
盡管我國農村基層制度外供給在農村公共產品供給方面起了積極作用，但是，它卻與農民負擔問題直接相關。這是由這一制度的特征以及家庭承包這一制度環境所決定的。首先，公共產品制度外供給的最大特征在于它的不規范性和決策機制的自上而下性。農村公共產品供給強制性制度安排中的這些特征，使政府供給主體加重農民負擔有了可能。鄉鎮制度外籌資屬于鄉鎮收費部門自收自支資金，而在家庭承包制下，農村基層政府部門與農戶在一定程度上成為有各自相對獨立利益的兩個集團。因此，加重農民負擔有了機制上的可能性。其次，在家庭承包制下，作為公共產品需求方的農戶成為獨立經濟利益的經濟活動主體，制度外籌資制度使農戶對負擔的敏感程度上升了，特別是在農村公共產品供給不符合農戶的需要時，農戶的對抗情緒就明顯加強了。
2．農民負擔與其公共服務受益不對等
稅費負擔的受益原則主張納稅人的稅費支付應與其享受的公共服務相對應。我國農村以鄉鎮為基層政府，農村的稅費大部分為其所用。一般統計資料顯示在我國鄉鎮政府的財政支出中，人員經費有60％—80％以上的比重，其中2／3是中小學教師工資，其余的如公共安全、公共衛生、交通服務主要集中在鄉鎮政府所在地。與農民最相關的農田水利及技術服務并不占主要地位。其一是政府收取的稅費并沒有全部用到公共服務上。由于我國原有計劃體制的影響，政府機構承擔很大的直接資源配置功能。基層政府中存在一些非公共部門性質的機構，它們占有的稅費只是投入而少有公共服務的產出。在改革初期，為發展地方經濟，大量公共資源被用來生產私人產品，其中失敗的投資，成為地方政府的債務，這些債務的償還占用了部分的稅費。它引起的財政支出對農民沒有任何公共服務的受益，成為一種沒有交換的負擔。其二是地方政府效率低下，財政資源沒有得到最有效的使用，產出未能最大化，財政資源被挪用和浪費現象嚴重。高額的財政支出和低下的公共服務加大了農民稅費支付和受益間的不等價。其三是一些地方公共產品具有較大的外部性，它們由地方財經承擔但其收益并不能完全被當地居民所受用。例如，基礎教育在大多數地區完全是鄉鎮的責任，而其產生的“產品”（人才）卻并不能完全為地方受用，更不能為成本承擔者的農民所獲得。這些公共產品的受益范圍超越了地方，完全由地方承擔成本，損害了稅收公平的受益原則。
3．我國現行農村公共產品的供給效率低下
公共產品供給應首先遵循效率原則。我國現行農村公共產品的供給體制是混合供給，綜合考慮了公共產品供給的政策性、全局性因素和農村公共產品的地域性特征，可以成為一種較有效率的供給方式。但由于我國農村公共產品供給的自上而下的供給機制、鄉鎮財政的財力不足、較少顧及需求者的需求信息等諸多原因，使得現行的農村公共產品供給效率低下。
（1）農民急需的公共產品供給嚴重不足。首先，家庭承包制使農民的生產分散化，但是，各農戶的生產對象和生產過程存在的共性，都需要良好的大型水利澆灌設施、大型農用固定資產以及良種的培育等，而我國農民收入普遍較低，由每個農戶提供是不可能的，也是缺乏效率的。但是，這些公共產品是農民所急需的，所以必須由政府或集體進行供給。其次，農民由于交通不便，信息閉塞，常因缺乏市場供求信息盲目生產，所以才會經常出現產量增長而收入反而下降的現象。政府提供全國性的市場供求信息在近年來已成為農民的迫切愿望。就目前而言，在我國大部分農村，這些農民急需的公共產品供給還是嚴重缺乏的，雖然國家已開始關注這些公共產品的供給狀況，對其增加了投入，但仍嫌不足，難以適應已是WTO成員國的發展。
（2）涉及到農村可持續發展的公共產品供給嚴重短缺。其一，我國農民總體文化水平較低。農民文化素質低下，使農民吸納科學技術的能力較差，思想狹隘，無法適應市場經濟改革帶來的變化，從而制約了農民在市場經濟中取勝的機遇，同時也限制了農村勞動力的轉移。提高農民文化教育水平成為發展新農村的關鍵所在。然而國家將農村教育丟給地方政府，在地方政府財力的限制下，大部分農村的教育供給不足，學校的數量和教師的質量無法滿足農村發展的需求。其二，我國農村醫療保障普遍缺乏，使農民成為最大的自費醫療群體，農民因病致貧、因病返貧逐年增多。加之政府對農村衛生防疫投入不足以及現行的醫療衛生防疫能力的限制，農民身體素質下降，影響了農村社會的進步和可持續發展。其三，我國農村的生態環境惡化。如土壤肥力減弱，水資源匱乏，早澇災害頻繁，環境污染嚴重等。雖然近年來，國家采取了一系列的措施，如退耕還林、退牧還草等，但大部分農村地區仍缺乏政府保護環境的政策、措施和資金投入，一些地方政府追求短期的經濟發展，甚至鼓勵經濟效益好但污染嚴重的企業擴大規模，把環保的責任留給下一任政府，給農村的可持續發展帶來重大的危害。
（3）部分公共產品的提供損害農民利益。即使政府的出發點是好的，政府提供的公共產品也并不是一定會使全部農民受益。政府的決策出現偏差，從而影響了資源的有效配置；政府官員中的個別人為了謀取私利，導致“豆腐渣”工程等。在我國農村，普遍的問題是政府未開展周密的調查分析，就草率地決策，甚至強制農民更換產品品種，常給農民帶來嚴重的后果。部分政府部門為了本部門的利益，在向農民提供良種、化肥時，以次充好，損害農民利益。
4．影響農業生產中的資源配置
農村稅費可以看成對農產品生產者的征稅，而農產品市場的重要特征是它接近于完全競爭市場，作為單個生產者的農民面對的是一條具有完全彈性的需求曲線。他只是價格的接受者，不能對價格加以調控。農民的稅費完全等價于農民可支配收入的減少，直接影響農民的消費需求。最近幾年，農民負擔的增長幅度大于農民收入增長幅度，更加促進了這種效應。我國當前的情況是，城鄉長期處于分割狀態，作為生產要素的農民的流動性受到約束，同時農產品的價格也受到較嚴格的管制，價格體制的作用不能充分地發揮。這樣，流動性較好的資本就可以流動到其他部門來逃避農業部門較高的稅費負擔，流動性差的生產要素的農業勞動力將成為稅費超額部分最終承擔者。我國農村稅費高于其他部門的部分最終由流動受限制的農業勞動力承擔，直接表現為農業勞動的低工資。較強的農產品價格管制進一步加強了這種效應，導致近年來農業資本投入不足，大量資金外流，農業現代化生產方式一直難以確立。這一定程度上扭曲了農村資源配置，影響農業和農村的發展，使得農民負擔很難與非農業部門均等化，農業負擔沉重的反應則相對強烈。
三、我國農村公共產品供給的制度創新
1．由中央政府供給全國性公共產品并按照公平性原則對地方性公共產品給予資助
對于全國性公共產品，包括社會治安、貨幣穩定、公平分配、政府活動等，應該由中央政府無償提供。這些公共產品大多與農民的直接利益關系較小，但它們關系到國家的總體利益，應由中央政府承擔供給責任。同時，國家應本著公平的原則，按貧窮程度通過轉移支付的形式對農村地方性公共產品包括衛生防疫、基礎教育、環境保護、計劃生育等的供給給予以支持。中央政府應無償足額提供，不應再向農民征收。
其一，我國農民在工業化初期，就通過農業稅及“剪刀差”等形式為城市工業化作出貢獻。在城市工業化具備了自我積累、自我發展的能力后，工業應反哺農業，給予農民相應的補償。但現行的農業稅費體系使農民不僅要為國家提供的公共產品付費，而且國家向他們提供的公共產品還遠遠少于城市居民所享有的份額，這是極不合理的。中央政府應無償提供上述公共產品，作為對農民長年來巨額貢獻的補償。
其二，我國農民收入低，嚴重地制約了農業和農村的發展，并進一步延緩了工業化，同時也使農民有了不滿情緒，形成了國家不穩定的隱患。切實增加農民收入已成為當務之急。對農民無償提供全國性的公共產品，并對地方性公共產品按照公平原則予以資助，使農民只需對其愿意購買的地方性公共產品繳納負擔較輕的農業稅費和村集資，這是減輕農民負擔、提高農民收入的一個最有效的途徑。
2．建立地方公共財政體制
其一，實現地方基層政府的角色轉換。我國地方基層政府長期承擔地方經濟發展推動者的角色，隨著市場化程度的加深，地方政府應成為地方經濟的服務者，提供當地居民所需的公共服務。這種角色轉變將是一個長期的過程，其間也必然受到各方面的阻力。目前，最大矛盾是減輕負擔的同時也減少了政府收人，解決這個問題需要地方基層政府的改革。收縮原有基層政府規模是唯一可行的選擇，這種改革的最大阻力在于，收縮原有機構與在位官員的自身利益相沖突。基層政府自我革命的內在激勵是不夠的，地方政府改革需要外在壓力機制。
其二，重新建構農村稅費體系。安徽稅費改革方案的思路是將“三提五統”部分消減，部分改為農業稅，確實減少了農民的總負擔。但這種減少是有限的，其中對農業稅費并沒有本質改觀，并且在數量上還有加大農業稅的趨勢。農村稅費對農業生產中資源配置的扭曲也基本沒有改觀。作為農民負擔也不可能有根本的減輕。農村稅費改革需要的是農村稅費體系的革新。農村稅費改革，其根本問題應是農村適宜征收什么樣的稅，怎樣征收等多方面因素。西方財政理論認為，地方最適合的稅種首先是受益稅或使用費，其次是對不流動的要素征稅。農村最適合的征稅對象應是土地本身以及一些不具有流動性的財產。西方典型的地方稅種是財產稅，他們對財產稅的研究值得我們在農村稅費改革中借鑒。如何設計對效率影響最小的并具有公平性的農村稅費體系是一個稅費改革的重要課題。單單費改稅是遠不能解決這個問題的。農業和非農業的稅收負擔均等化應是改革的方向。這一點可以通過要素的流通和產品相對價格變動來實現。因此，打破城鄉分割和放松農產品價格管制有利于這個問題的解決。但就現實而言，農村人口的數量使通過要素流動，達到稅負均等化的設想在短期中作用有限，重新設計農業稅制和農村稅費十分必要。同時，現行的農村“三提五統”收費是不符合費的基本要求的。“三提五統”并沒有實際的公共服務與之相對應，更象所得稅。對此，可以直接改為所得稅，按現行的個人所得稅體系征收。這會使社會個人稅費負擔一致，城鄉、各行業間從業人員橫向公平。農村地方經濟的薄弱使在設計稅費改革方案時，更應從經濟效率的角度出發。
其三，建立和完善政府間轉移支付制度。當前地方基層政府稅源的薄弱致使地方政府財政緊張與農民負擔過重同時并存。減輕農民負擔和減少政府收入之間的矛盾需要多方面的協調。建立和完善政府間轉移支付制度，對農村稅費改革進一步的推廣，意義最大。要求轉移支付的最重要的理由是外部性的存在。地方政府提供的某些公共產品具有很大的正外部性，如果沒有相應的補償，這些產品的供給就會陷入不足的境地，比如我國鄉鎮級政府承擔的基礎教育投入。由上級或鄰近地區、政府對其進行適當的補助（上級的補助更具有可行性），平衡這類公共產品成本的分攤，調整當地居民稅費支付和受益享用間的偏差。轉移支付還可以調節地區間發展的不平衡，實現地區間的均等化。我國農村稅費改革面臨的財政缺口，客觀上需要通過建立和完善政府間轉移支付制度來解決。但我國一些地區縣級的財政也很不寬裕，轉移支付的能力有限。這需要整個財政體制的調整，建立從上到下的轉移支付。在支付方式上，專項撥款值得一試，如教育專項。
四、簡短結語
我國農村公共產品供給在現行的家庭承擔制的制度環境下，使農戶成為直接的資金供給者，這使得農民負擔由隱性轉為顯性。所謂的“農民負擔”問題，其實質可能是原有農村公共產品供給不再適應新的制度環境的一種表現，只要公共產品的籌資方式不規范，公共產品的供給者（基層政府）就可能有擴大籌資規模的動機，并且對需求方的需求考慮不足，使得農民負擔加重。這促使政府必須對農村公共產品的制度進行相應的變革，必須爭取取消公共產品的制度外籌資方式，將之納人制度范疇內而趨于規范化，在村級公共產品的決策規則上，則必須強調決策的自下而上性，以使公共產品的供求相銜接。事實上，這也就是正在進行的農村稅費體制改革和農村基層民主建設的要點。同時，農村公共產品供給制度的變遷現象，還體現在農村公共產品的民間供給和公共產品的私人化等誘致性變遷上，這是農村財產權私人化和農村經濟市場化的一個必然結果。公務員之家版權所有
因此，農村社區公共產品供給制度的創新，稅費制度改革是一個重要方面，但不是問題的全部。如果政府能創造條件誘導農村公共產品供給制度創新，將能充分利用民間資本，拓寬公共產品籌資渠道，形成農村公共產品的供給主體多元化格局，從而減輕政府財政的公共產品供給壓力，也有利于真正減輕農村負擔，同時也有利于“三農”問題的解決。
