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國防工業是保證國家軍事力量和軍事優勢的重要科技和工業基礎。國防工業作為國家經濟和科技的重要組成部分，也是促進國民經濟發展的戰略性產業和帶動國家科技進步的源動力。隨著我國社會主義市場經濟體制改革的不斷推進，國防工業的市場化改革也在各個方面和各個層次全面展開。深入和了解中國國防工業市場化改革的歷程，并把握其中的特點和規律，對于進一步深化和完善我國國防工業改革和積極推進國防現代化建設具有重要意義。

一、軍品供求的軍事訂貨制度改革

國防工業的市場化改革集中體現在軍品供求關系的演變上。20世紀50年代后期，隨著我國計劃經濟管理體制的確立，我國武器裝備等軍用產品的供給與需求是一種高度集中的指令性計劃關系，生產計劃由國家統一制定，生產要素由國家統一分配，產品由國家統一調撥給軍事部門使用。在指令性計劃調撥關系下，不承認軍品的商品性質，市場機制在軍品供求之間不發生任何調節作用。

中共十一屆三中全會確立改革開放政策后，市場取向的改革朝著各個領域不斷拓展和深化。與此相適應，軍品的供求關系就不可能繼續維持一種指令性計劃調撥關系，而必須代之以一種訂貨關系。1984年11月，鄧小平在軍委座談會上指出：“我講了好幾年了，改成訂貨關系。將來恐怕必須是這個樣子了。因為責任制一搞，你不搞成訂貨關系，怎么行呢？”軍品供求關系改成訂貨關系后，軍品和民品一樣都屬于商品性質，軍品需求部門所需的軍品，一般不由國家有關部門具體指定的軍工科研生產部門供應，而是由軍品需求部門根據國家制定的軍事戰略和確定的軍費規模來確定。具體地講，就是由軍方先制定具體的軍品需求計劃報國家有關部門審議批準，待軍品需求計劃批準后再由軍事訂貨部門向軍品科研生產部門訂貨，獲得軍品訂貨任務的科研生產單位按照軍方要求開展軍品的科研和生產。在這種情況下，軍工科研生產單位就不再采取無償的方式將軍品提供給軍事部門使用，而是根據軍品供求雙方確定的軍品訂貨價格進行商品交換。正如鄧小平指出的，“軍隊可以向這些工業部門提供武器生產項目和要求，把科研經費交給他們，由他們研制。研制出新產品，合乎要求的軍隊就訂貨。軍隊和這些部、公司就是訂貨關系。……這樣，以民為主，還是以軍為主，就不存在了，只存在訂貨關系。”

在軍隊與軍品供給部門之間確立了訂貨關系后，軍隊與科研生產單位的指令性計劃的強制性約束需求就逐步讓位于合同的法律保障。在以指令性計劃為手段的軍品供應體制下，為了保障軍事部門的軍品需求，主要是采取指令性計劃的強制性約束需求來實現的。即由國家有關部門為軍品供給部門制訂具體和詳細的軍品科研與生產計劃，并把軍品科研生產計劃具體落實到不同的科研生產單位。無論哪個科研生產單位，一旦接受軍品科研生產計劃任務就必須不折不扣地完成。為了確保軍品科研生產指令性計劃的實現，并更好地滿足軍事部門對軍品的需求，國家一般采取強制性的行政手段方式來進行約束。確立軍隊與軍品供給部門的訂貨關系后，在保障軍事部門對軍品的需求方面，一般不采取強制性的行政手段來進行約束，而主要是通過軍品需求部門同供給部門簽訂訂貨合同，借助法律形式來保障軍事部門對軍品的需求。也就是鄧小平所強調的：“所有各部看來都應該實行合同制。……訂立合同，要有數量，要有質量，要有進度，要有價格，……合同就是法律，有法可依啊！不執行或執行得不好，就要賠償。”

1997年3月14日，全國人大八屆五次會議通過的《中華人民共和國國防法》正式以法律的形式確立軍品供需部門之間的訂貨關系，并提出了實行國家軍事訂貨制度的發展方向。《國防法》明確指出：“國家根據國防建設的需要和社會主義市場經濟的要求，實行國家軍事訂貨制度，保障武器裝備和其他軍用物資的采購供應。”為了保障國家軍事訂貨制度真正落到實處，還進一步按照“供需分離”的原則，對武器裝備供需管理體制進行了重大的調整和改革。1998年3月10日，九屆人大一次會議通過《關于國務院機構改革方案的決定》，撤消1982年5月10日成立的國防科工委，組建新的國防科工委，成為國務院的職能管理部門之一，對國防工業進行行業管理。同時，以原國防科工委和總參謀部裝備部為主體，組建隸屬于中央軍委領導的總裝備部，作為武器裝備訂貨管理部門。國務院、中央軍委明確規定，總裝備部業務歸口的武器裝備使用部門，與國防科工委歸口管理的軍工科研承制單位，是裝備訂貨和組織生產的關系，是供給與需求的關系。為建立協調、有序、規范、高效的裝備采購工作制度，進一步規范裝備采購工作，2002年10月中央軍委頒布實施《中國人民解放軍裝備采購條例》。這是我軍裝備管理體制調整后，制定和頒布的規范我軍武器裝備采購工作的第一部基本法規。2003年12月，總裝備部下發《裝備采購計劃管理規定》、《裝備采購合同管理規定》、《裝備采購方式與程序管理規定》、《裝備承制單位資格審查管理規定》和《同類型裝備集中采購管理規定》等配套規章，構成了裝備采購新的法規體系。

以軍事訂貨為主要內容的軍品供求關系的市場化改革，將市場競爭機制引入軍品的供給與需求之中，不僅有助于軍品科研生產部門勞動生產率和經濟效益的提高，而且有助于裝備采購效率的提高。鄧小平指出，“把軍品指令性計劃供應關系改成訂貨關系，最大的好處是這些設備、技術人才綜合利用起來，效益不止成倍增加。”通過軍事訂貨關系的不斷規范，特別是《裝備采購條例》等相關法律的頒布實施，軍品科研生產效率和裝備采購效率得到明顯的提高。《裝備采購條例》頒布后，軍隊裝備通過招標競標方式實施采購，減少了大量裝備購置費，大大提高了裝備采購效益。總裝備部組織全軍裝備采購有關部門，按照《條例》要求，積極推行公開招標、邀請招標、競爭性談判等采購方式，裝備采購效益明顯提高。如計算機網絡設備實施集中采購，節約經費達24.9％。海軍、空軍、第二炮兵裝備部門在裝備采購中，組織多家單位配套研制，并對定購的裝備實行競爭分配，有效地控制了裝備的價格，節約經費數億元。總裝某部訂購某型裝備車輛時，實施邀請招標采購，節約采購經費1000多萬元，采購周期縮短了1年。通過推行競爭性采購方式，不僅直接降低了裝備采購價格，而且提高了裝備質量，改善了售后服務。

二、軍工部門的企業化改革

軍工部門的企業化改革，在國防工業的市場化改革中具有特殊重要地位。在計劃經濟體制時期，雖然有些軍工科研生產部門也被稱之為軍工企業，但它們并不是真正意義上的企業。當時的軍工企業既沒有生產經營自主權，也不承擔經營風險和享有收益分配權。企業的生產要素分配、生產活動的組織和產品的調撥等都通過政府的指令性計劃來進行調節，企業成為政府的附屬物。同時，由于中國國防工業基礎薄弱、安全環境險惡，發展國防工業成為中國政府優先保障的產業，資金、原材料和人才等生產要素被優先安排給國防工業，軍工部門的生存和發展幾乎毫無后顧之憂，成為計劃經濟的“寵兒”。改革開放后，黨和國家的工作重點轉向以經濟建設為中心，軍隊規模和軍品需求規模開始大幅度壓縮，經濟資源也被優先用于保障國家經濟建設的需要，軍工部門從此失去了往日的“光環”，不少軍工科研生產單位甚至陷入難以維持生存的困境。為了同經濟體制的市場化取向改革相適應，軍工科研生產單位開始走上企業化的改革道路，逐步確立軍工科研生產單位的獨立利益的市場主體地位。

從體制和機制上對軍工科研生產單位進行企業化改革，首先表現為六大軍工總公司的相繼建立。1982年5月4日，第五屆全國人大常委會第二十三次會議通過《關于國務院部委機構改革實施方案的決定》，撤消第六機械工業部，成立中國船舶工業總公司。1988年4月9日，七屆人大一次會議通過國務院機構改革方案，決定撤消核工業部，成立核工業總公司，由能源部歸口管理。5月，國務院總理辦公會決定，中國船舶工業總公司由機械電子工業部歸口管理。8月，國務院批準成立中國北方工業（集團）總公司（原兵器工業部撤消），由機械電子工業部歸口管理。1990年1月18日，經國務院批準同意中國北方工業（集團）總公司對內稱為中國兵器工業總公司。1991年，決定組建中國電子工業總公司。1993年6月國務院決定撤消航空航天工業部，組建航空工業總公司、航天工業總公司。至此，中國船舶工業總公司、中國核工業總公司、中國兵器工業總公司、中國電子工業總公司、中國航空工業總公司、中國航天工業總公司六大軍工總公司相繼建立起來了，標志著中國國防工業向社會主義市場經濟轉軌邁出重要的一步。

然而，六大軍工總公司的建立沒有完全實現科研生產單位的企業化轉制，它們不是真正意義上的企業，而是一種行政性軍工總公司，承擔著各自行業的政府管理職能。其中絕大多數軍工總公司就是在撤消政府職能部門的基礎上建立起來的，甚至有些軍工總公司直接承擔著被撤政府職能部門的行政職能，呈現出一種“半行政、半市場化”的體制特征，“政企不分”問題沒有得到根本消除。盡管如此，軍工總公司的行政職能和過去政府職能部門相比畢竟要少得多，它朝企業化方向推進了一大步。國防工業的運行效率有了一定程度的提高。在這個時期，軍工部門開發了大量的輕工和家用電器等民用產品，繁榮了國內市場；完成了一批國家重點項目、重大設備的研制和技術攻關任務；加速了軍工技術向民用轉移，在國民經濟建設的許多領域內發揮了積極作用，還部分彌補了軍品生產大幅度下降和科研生產能力大量閑置所造成的虧損，為和平時期動態儲備國防科研生產能力，穩定和鍛煉國防科技隊伍，積累發展資金，做出了歷史性貢獻。

為了把軍工科研生產部門真正轉變為具有獨立利益的市場競爭主體，更好地適應國防建設需要和社會主義市場經濟體制的要求。1999年7月1日，根據國務院的批復，在中國船舶工業總公司、中國核工業總公司、中國兵器工業總公司、中國航空工業總公司、中國航天工業總公司基礎上，按照國家確定的“分工協作、發揮優勢、各有側重、有序競爭”的原則，對各軍工生產經營企業進行調整、重組，分別“一分為二”改組組建中國核工業集團公司、中國核工業建設集團公司、中國航天科技集團公司、中國航天機電集團公司、中國航空工業第一集團公司、中國航空工業第二集團公司。2001年9月6日，中國航天機電集團公司更名為中國航天科工集團公司。2002年3月1日又將信息產業部原軍工研究院所組成中國電子集團公司。上述11個軍工集團公司作為國家特大型國有企業，由中央管理，作為國家授權投資機構，對其全資企業、控股企業和參股企業的有關國有資產行使出資人權力和相應責任，對軍隊使用部門提出的武器裝備研制生產任務負責抓總，財務關系在國家財政中單列。

軍工集團公司的組建，是軍工科研生產單位朝著企業化方向邁開了實質性的一步。主要表現在：一是從體制上解決“政企不分”問題。通過對軍工總公司的改組，將軍工總公司的承擔的有關政府職能統歸國防科工委，改組后國防科工委不再直接管理企業，各軍工集團公司也不再承擔政府職能。二是確立了軍工集團公司的現代企業地位。各軍工總公司改組為若干企業集團后，作為國家授權的資產經營主體與所屬企業建立母子公司關系，按照現代企業制度組建企業集團。與此相適應，傳統的行政上下級管理模式和隸屬關系將逐步地被母子公司管理體制和資本聯結紐帶關系所代替；相應的職能也將由行政性管理為主逐步過渡為集團公司作為出資人，對有關企業行使出資人權利，并向國家承擔國有資產保值增值責任，對有關企業的國有資產進行經營、監督和管理，以使其效益最大化。通過機制轉換，改變“等、靠、要”觀念，使集團公司真正以效益為中心，并按照市場導向進行開發經營，逐步發展成為自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的經濟實體。三是新組建的集團公司擁有更多的軍品經營自主權。在國防科工委行業管理范圍內，經過國防科工委對合同和生產單位的資格審查并落實保障條件后，可由集團公司或由集團公司與軍方商定的集團公司所屬單位與軍方簽訂供貨合同，由集團公司來組織完成依據合同編制下達的軍工科研生產計劃。軍工科研生產單位的企業化改革，不僅有助于引入競爭和市場機制作用的更充分發揮，而且有助于增強企業適應市場變化的能力，從而使其能夠在國家經濟建設和國防建設方面發揮了積極和主動作用。

三、國防工業的對外開放

國防工業的對外開放是國防工業市場化改革的重要內容。新中國成立后，中國國防工業的對外開放主要限于蘇聯和前東歐社會主義國家，而且主要以產品和技術的引進為主。20世紀60年代，由于中蘇關系的破裂，中國的國防工業逼迫走上一條獨立自主、自力更生的發展道路，國防工業對外開放的大門幾乎處于被關閉狀態。改革開放后，中國政府積極利用有利的國際和國內環境，采取了一系列措施不斷擴大國防工業的對外開放。

為了推進國防工業的對外開放，中國政府相繼組建了一批以軍品外貿業務為主的軍工企業和管理機構。1980年2月，國務院、中央軍委先后批準國防工辦、國防科委和二、三、四、五、六、七、八機部分別成立了中國新時代公司、中國燕山科學技術公司、中國原子能工業公司、中國航空技術進出口公司、中國電子技術進出口公司、中國北方工業公司、中國船舶工業公司、中國長城工業公司、中國精密機械進出口公司，按照國務院、中央軍委批準的《國防工業部門開展進出口工作若干暫行規定》，開展對外貿易。解放軍國防科工委成立后，新時代公司和中國燕山科學技術公司合并，仍稱新時代公司。為進一步加強對軍品出口的管理，擴大軍品外貿，1989年9月26日，成立國務院、中央軍委軍品出口工作領導小組，辦公室設在中央軍委辦公廳。1998年組建新的國防科工委和中國人民解放軍總裝備部后，按照《國務院關于議事協調機構和臨時機構設置的通知》，中共中央將國務院、中央軍委軍品貿易領導小組撤消，規定今后軍工企事業單位和軍隊的武器裝備出口分別由國防科工委和總裝備部根據實際需要發放出口許可證。國防科工委會同總裝備部、外交部建立軍品貿易聯席會議制度，由國防科工委等有關部門修訂軍品貿易管理條例。1999年，根據黨中央、國務院、中央軍委的統一部署，新時代公司由總裝備部移交國務院，成為中央直屬的重要骨干企業。同年10月，組建以中國新時代控股（集團）公司為核心，以12家全資、控股企業為緊密層，以19個省市、區的88家軍工集團、公司、工廠為半緊密層的新時代集團。這些公司已同世界幾十各國家、地區的政府和民間廠商進行軍品貿易，簽訂了軍貿合同。

中國政府還抓住有利機會改善軍工的對外開放環境，積極幫助軍工企業開拓國際軍工合作渠道，不斷增加軍工合作項目。1979年1月1日中美建交，西方發達國家對中國的禁運全面取消。中國政府利用這一有利時機，于1980年7月與法國展開談判，使哈爾濱飛機制造廠等獲得了先用法國零部件組裝然后自行制造50架海豚2直升機及其100臺發動機的特許權，由此生產出了直9直升機。1983年11月，中國在美國對外技術出口與轉讓國P組升為V組，已經是美國的友好非盟國。美國把向中國出口的技術產品分為三類：綠色類是不涉及美國國家安全的技術，經過美國商務部批準后可以向中國出口；黃色類是軍民兩用技術，必須經過美國國防部逐項審查后才能向中國出口；紅色類是美國認為高度敏感的戰略性技術，屬于對中國禁運的范圍之內。1989年后，美國宣布中止與中國的政府間軍售和商業性軍售，暫停美中軍事技術合作項目的進行，實際上把中國從V組打回了Z組。該年6月，美國以波音747型客機上裝有三臺軍民兩用的自動導航儀為借口，禁止波音公司向中國出口四架這樣的客機。

1989年以來，中國軍工的對外開放再度陷入低谷后，中國政府從逆境中創造軍工對外開放的發展機會。1989年，由于美國禁止向中國出口核電站設備，中國被迫轉向他國購買。在該年度，法國向中國出口了80億美元，俄羅斯向中國出口了40億美元，加拿大向中國出口了30億美元，結果像美國西屋公司屬下的門羅維爾能源系統公司這樣的居于世界領先水平的核電站設備制造商遭到了嚴重損失。1991年美國國務卿貝克訪問中國，以中國接受《導彈及其技術控制制度》為交換條件，才同意恢復對中國的軍民兩用技術的出口。1992年5月“巴統”組織決定放寬對原蘇東國家的技術產品和戰略物資的出口限制，并與這些國家建立對話機制。但在美國的堅持下，“巴統”組織仍將中國排除在對話機制之外。1996年，克林頓政府借口中國把一些美國機床用于軍用飛機制造廠，而強行把它們拆走。1997年，美國又借口中國把一臺高性能計算機交給軍事學院使用，強行索回。為了促進中國軍工貿易的國際化，中國政府積極利用加入世界貿易組織的機會拓展對外軍貿和合作渠道。1999年11月中美關于中國加入世界貿易組織的協議簽署后，中國航空技術進出口總公司與埃及國防部正式簽署并立即生效了關于向埃及A01飛機制造廠出口K8E型飛機生產線的合同，合同總金額約3.45億美元，其中5600萬美元為A01飛機制造廠的轉包費。1990年9月，中國政府制定了關于嚴格控制化學品及其生產技術和設備的出口管理措施。從1992年起，中國參加了歷次聯合國常規武器轉讓登記。同年2月，承諾遵守《導彈及其技術控制制度》當時的準則和參數。1994年10月，中方重申這一承諾，承擔了不出口內在性能至少達到300公里射程和500公斤有效載荷的地對地導彈的義務。同年12月，中國參加了聯合國大會關于暫停出口殺傷人員地雷決議的協商。

為了爭取國際社會對中國軍貿的理解，中國政府還進一步加大了對軍工外貿中的敏感技術和產品自我管控。1995年12月頒布了《中華人民共和國監控化學品管理條例》，并根據該條例于1996年6月了《各類監控化學品名錄》和《條例實施細則》，規定有關化學品進出口由國務院化學工業主管部門統一歸口管理，指定專門的公司經營。1996年4月，中國政府鄭重宣布暫停出口不符合《特定常規武器公約》新修訂的“地雷議定書”所規定的殺傷人員地雷，并在1998年正式批準《特定常規武器公約》新修訂的“地雷議定書”。1997年5月，中國政府頒布了《關于嚴格執行中國核出口政策有關問題的通知》，規定中國出口的核材料、核設備及其相關技術，均不得提供給或用于未接受國際原子能機構保障監督的核設施，并對與核有關的雙用途物資的出口作出了嚴格規定。同年9月，中國政府頒布了《中華人民共和國核出口管制條例》，規定不得向未接受保障監督的核設施提供任何幫助；核出口由國務院指定的單位專營，任何其他單位或個人均不得經營；國家對核出口實行許可證制度。1998年6月10日頒布了《核兩用品及相關技術出口管制條例》，對與核有關的兩用品及相關技術的出口實行嚴格控制。1997年10月，《中華人民共和國軍品出口管理條例》頒布，規定中國的武器出口實行許可證制度，境內一切軍品轉讓均由政府授權的部門和經政府批準注冊的公司對外經營，這些部門和公司須嚴格按照政府批準的項目從事經營活動；軍品轉讓合同，需經政府有關主管部門批準后才能生效，重大武器的出口報國務院、中央軍委批準。2002年8月，中國政府正式頒布了《中華人民共和國導彈及相關物項和技術出口管制條例》及《管制清單》。2002年10月中國政府又頒布了《有關化學品及相關設備和技術出口管制辦法》（含出口控制清單）、《中華人民共和國生物兩用品及相關設備和技術出口管制條例》（含出口控制清單）和新修改的《中華人民共和國軍品出口管理條例》。軍工產業的對外開放，不僅拓展了中國軍工的發展空間和創造了更多的發展機會，而且進一步擴大了市場機制對軍工產業調節作用的范圍和程度。