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[內容提要]哥倫比亞是拉丁美洲經濟發展較為良好的發展中國家,該國90年代以來實施的教育券政策有效地促進了私立教育的發展,并保障了貧窮孩子獲得良好教育的機會。我國與哥倫比亞同屬經濟發展矚目的發展中國家,一些地區正在嘗試的教育券政策也與哥倫比亞的實踐十分相似。本文試圖對哥倫比亞教育券計劃的實施背景、模式、特征及運作過程等作一系統分析與研究,以期為我國相關政策的制定、實施與完善提供借鑒。

教育券理論于上世紀中葉由美國著名的諾貝爾經濟學獎得主彌爾頓•弗里德曼(MiltonFriedman)在其《政府在教育中的作用》一文中首次提出。他主張政府改變對公立學校經費自上而下的投入方式,而以教育券的形式直接發放給學生家長,以充抵在政府規定范圍內的任何學校的學費或其他教育費用,其目的是試圖避免教育權力過于集中,促進公立學校間的競爭。本論文由整理提供這種方式既能保證政府對教育的投入,又賦予學生和家長自由擇校的權利,進而促進公、私立學校間的公平競爭,最終提高整體的教育質量。在隨后的近半個世紀中,一些社會學家、經濟學家和教育家在此基礎上又提出了新的觀點,形成了各種新的模式。對于教育券制度的實踐,各國均保持較為謹慎的態度,在經歷一番波折之后,直到90年代才在美國、智利等國家或地區開始推行。90年代初,哥倫比亞根據本國的國情在全國實施了教育券計劃,該計劃所采用的模式、表現出的特征與弗里德曼提出的理論有很大差異,如更強調社會公平,關注來自低收入家庭的學生等。同樣作為發展中國家,哥倫比亞教育券計劃與我國某些地區,如浙江省長興縣正在實施的教育券政策有很大的相似之處,因此,選取哥倫比亞教育券計劃作為本文研究、分析的對象具有一定的現實意義,希望該國已取得的經驗和教訓能為我國相關政策的制定、實施與完善提供有益的啟示和借鑒。

一、教育券計劃出臺的背景

哥倫比亞是拉丁美洲地區經濟非?；钴S的國家,且經濟形勢較為穩定。1970至1996年以來,它的國內生產總值年平均增長率為4.5%,經濟增長速度為3.7%,成為西半球經濟增長速度最快的國家之一,而整個拉丁美洲年均經濟增長率只有1%左右。

[1]即使在拉美各國最為艱難的時期,哥倫比亞是拉美地區惟一能按時還本付息的國家,而其他各國無一例外地進行了延期還債談判。較為穩定的經濟形勢和較快的經濟增長速度為哥倫比亞教育事業的發展提供了有力的保障。哥倫比亞政府十分重視基礎教育事業的發展,實行九年義務制教育制度,使該國成為文盲率(12%)最低的發展中國家之一。同時,該國的私立教育也比較發達,私立教育機構約占40%,至1995年,有37%左右的中學生就讀于私立學校。[2]盡管如此,由于哥倫比亞80年代末以來小學畢業生人數的激增和公立中等教育資源的匱乏,中等教育面臨著很大的壓力,公立學校人滿為患。雖然私立學校的教育資源相對充足,然而由于無法繳納學費,相當一部分出身貧寒的學生不得不失學或輟學。為解決這一現實問題,90年代初期,哥倫比亞政府大力推行改革,將很多中央的權利下放到地方政府,以期使高度中央集權式的行政管理體制向地方分權式的管理體制轉變。這一改革思路也充分反映在教育領域采取的各項舉措中,其中最為引人注目的政策就是在中等教育階段(6-11年級)開展“教育券”計劃(voucherprogram)。政府將補貼的學費以教育券的形式分發給家庭經濟困難的學生家長,用來支付所選私立學校的學費,從而緩解了這些學生的學費壓力,保障了私立學校的生源,有效地分擔了公立學校的負擔。該計劃于1991年開始制定,一年之后在全國10個最大的城市開展,最初約有18,000張教育券發放。至1997年,該計劃擴展到了全國1/5的城市、近2000多所私立學校,共資助了100,000多名學生。

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二、教育券計劃的實施模式及特征

哥倫比亞教育券計劃在制定之初就旨在為貧困家庭子女增加教育機會及擇校的權利,通過拓展私立中等教育資源,減緩公立學校的入學壓力,從而為擁有各種社會背景的兒童創造更加公平的社會環境。從長遠看,該國政府認為在中等教育領域引入教育券計劃有利于學校間的競爭,促進私立學校的發展,提高辦學效益和教育質量。

(一)教育券實施模式哥倫比亞教育券計劃的出臺背景與目的決定了其教育券計劃的實施模式。“教育券”于1955年由弗里德曼首次提出之后,人們便在此基礎上進行了一些改革和探索,并形成多種教育券的實施模式。其中最具代表性的是弗里德曼模式和詹克斯模式,而且兩種模式有很大的差別。弗里德曼模式旨在還所有家長以教育的選擇權,即教育的消費者(學生及其家長或監護人)能自由選擇最能滿足他們需求的學校,把競爭引入公立學校體系,要求學校能對市場及受教育者的需求作出快速反應,在“教育券”的流動中實現學校的優勝劣汰,利用市場的規律改善中小學的教育質量,并適當遏制教育官僚主義的滋長。因此,人們將弗里德曼提出的教育券模式稱為自由市場方式(LiberalMarketApproach)。根據該模式所倡導的理論,教育券應該在全國的范圍內發行,面向所有的家長,在任何公立或私立學校流通,教育券的面值足以支付高質量的教育費用,賦予家長和學生完全的擇校自由。政府可以適當減少教育投入,從而減輕納稅人的負擔。雖然自由市場模式在某些國家和地區已經開展,如智利,但在實施過程中遭受較大的阻力,而且也招致眾多的批評意見。在這些國家和地區教育券計劃的實施使公立學校受到前所未有的沖擊,原本由政府統一撥款,地位、生源十分穩固的公立學校不得不為爭取生源和教育經費使出渾身的解數,相關利益集團也不會輕易地放棄他們既得的利益。同時,有人指出這種模式具有“非排富性”和“非限制性”特征,它最終使富人得利,因為教育券的面值只是學費的一部分,不包括其他的各種費用,更無法用來支付高昂的學費。通常學費的高低從側面反映了學校教育質量的優劣,有了教育券,富人的子女更有條件進入教學質量一流、學費十分昂貴的私立學校,而低收入家庭的子女不但沒有條件享受優良的教育,甚至有部分學生由于交不起各種其他的教育費用而放棄使用教育券。而且也可能使大量家庭經濟條件尚可的學生涌入部分教學質量較高的學校,迫使這些學校不得不犧牲質量,從數量上滿足社會過剩的需求。鑒于此,哥倫比亞教育券計劃從本國的實際情況出發,采納了典型的以關注社會弱勢群體為核心的詹克斯模式,使貧窮的孩子有機會進入私立學校,同時也在一定程度上促進和保障私立中等教育的發展。在克里斯多夫•詹克斯(ChristopherJencks)看來,教育券是為社會弱勢群體提供教育機會的一種方式。他強調整個計劃的實施必須保證社會弱勢群體獲得高質量的教育,因此人們將他提出的模式稱為“社會政策”方式(SocialPolicyApproach),教育券計劃更像是一種社會福利政策。該模式要求教育券面向低收入家庭的子女,其價值等于教育費用的平均值,家長可以根據實際情況擇校,一般不需要自己支付學費,學校無權拒絕持有教育券并要求入學的學生;為了加強各階層人員的流動,低收入家庭在享受普通教育券的基礎上,還將享有補償性質的教育券,以克服來自經濟、宗教、種族等方面的障礙。政府嚴格控制教育券的發行數量,對參與該計劃的學校及學生的資格也嚴格限制,所以這種模式的特點是“排富性”或“限制性”。哥倫比亞政府對教育券模式的取舍,為解決現實困難作出了有益的嘗試。

(二)教育券政策的特征由于采用詹克斯模式,本論文由整理提供哥倫比亞教育券計劃體現出鮮明的“限制性”和“排富性”的特征。教育券所具有的特征主要由實施計劃的目的、模式等決定。哥倫比亞教育券的限制性特征主要體現在以下兩個方面:首先,為了使教育券真正地走入低收入家庭,政府對有權使用教育券的學生應具備的條件作了明文規定:(1)使用教育券的學生必須來自低收入家庭,小學在公立學校就讀,且只有入有償的私立學校才有效;(2)該券向第六年級的學生發放,每學年結束時,教育券將再次發放,但留級的學生自動退出該計劃;(3)一旦教育券供不應求,將采用電腦派位的方式。其次,學生所在家庭的經濟狀況由學生居住的地區出示相關證明,符合條件的學生再提交申請。獲得教育券的學生可以在免費的公立學校和參與計劃的私立學校之間作出選擇,如果學費高于教育券的面值,將由學生自行支付差價,反之,如果學費低于教育券面值,多余的部分將歸還政府。在實施該計劃的區域,教育券每年都供不應求,不得不進行電腦派位,只有一個地區是根據學生學業成績的排名來發放的。同樣,政府對參與該計劃的學校也作出了相應的規定。是否參與教育券計劃由各地根據實際情況決定,但是只有處于參與該項計劃區域內的學校才有資格使用教育券。而且,這些學校必須是非營利性質的私立學校,并具備傳授學術性課程或職業性課程的資格,新設立的學校如要參加,必須提交一份三年的計劃書,而且學校每年需要向政府提供入學和學費等相關信息。

三、教育券計劃的實施策略

為了使整個計劃的實施過程更加清楚、透明,避免官僚、腐敗等因素的影響,哥倫比亞政府進行了一系列的努力。在中央,該計劃由一個公共部門來管理、監督及實施,即哥倫比亞教育認證及國外培訓機構(ColombiaInstituteforEducationCreditandTrainingAbroad),該部門此前主要從事出國留學事宜。它的總部設在首都波哥大,主要職責是制定規則,保證實施,如決定每年教育券的最大面值,監督計劃內的學生數量和學校的注冊情況等。該機構有14家地方辦事機構,主要負責宣傳、推廣教育券計劃,招募學校,發放教育券,每年對參與教育券計劃的私立學校進行三次實地考查。教育券所需經費(包括計劃的推廣、信息收集、宣傳、監督費用)的80%由中央支付,其余由參與該計劃的地方政府資助。中央承擔的費用由哥倫比亞社會投資基金(ColombiaSocialInvestmentFund)負責籌措,教育券的兌現工作全部通過指定的銀行來具體操作,即參與計劃的私立學校在指定銀行設立賬戶,將教育券交給銀行,銀行每三個月將兌換好的資金存入學校的帳戶。教育券資金流動過程如下:財政部———社會基金———社會投資基金———地方董事會———地方相關管理機構———學校在銀行的帳戶———學校。在實施這一流程中,哥倫比亞政府較為關注以下幾個關鍵性的方面:首先,教育券的發行總量及面值對整個計劃的順利實施至關重要。雖然每年教育券的發行總量由中央政府決定,僅從決策方式而言,是以政府為導向的計劃性政策,但是政策制定的依據來自教育市場的信息,即中等教育供求關系、當前私立學校學費水平等因素。

哥倫比亞政府根據教育部和地方教育部門提供的數據,利用“中等教育供求差”即小學畢業生人數減去公立中學可容納的學生數,再結合低收入家庭的學生數,來估計將要發行的數量。事實表明,每年發行的教育券總是需求大于供給,每個地區獲得教育券的學生數占該區全部合格申請者比例的20%到90%不等。教育券用以支付每年一次性入學費用及10個月的學費,因此其面值大小由學費水平決定。如果教育券面值過低,那么大多數低收入家庭不得不放棄使用教育券,如1996年,經濟的滑坡及通貨膨脹的加劇等因素導致學費大幅上漲,使用教育券的學生不得不自己支付余下的一大筆學費。然而,教育券的面值不可能很大,因為發展中國家的教育投入十分有限,實施教育券計劃的目的之一就是盡可能利用已有的私立教育資源,尋求既能節省教育開支,又能使更多的學生獲得良好教育的方法。一旦教育券計劃的開支超過一定限度,政府將考慮采用其他方式,如投資建設新的公立學校,擴建已有公立學校等,來解決當前的問題。所以,教育券的發行量及面值大小要經過科學的計劃,并根據各地的教育水平、供求變化、本論文由整理提供經濟發展水平、通貨膨脹率等因素進行不斷地調整。其次,地方及私立學校參與計劃的積極性在很大程度上影響計劃的成功實施。教育券計劃是中央和地方合作的結果,地方根據實際情況自愿決定是否參與。雖然參與計劃后,地方需要承擔該地區教育券費用的20%,但能獲得中央資助的大筆資金,這是吸引地方積極參與的重要原因。

然而,到1995年,全國仍有80%的區域沒有參與該計劃,究其主要原因,是公共部門的信度很低,許多地方的私立學校不愿因為參與計劃而失去固有的獨立性,私立部門唯恐計劃帶有政治化的傾向,同時,公立學校教師協會堅決反對任何形式的教育私有化,因為公立學校不愿因此失去公共資源。研究表明,在參與該計劃的地區,小學畢業生人數是中等教育機構可容納學生數的十倍,公立中等學校的平均師生比率很高,而私立學校在這些地區有相當的潛力,師生比率較低,可開發的教育資源比較豐富。哥倫比亞政府規定只有當一個地區推行了教育券計劃,該地區所在的私立學校才具備申請資格。一般參與計劃的私立學校有一些共同點,如學費與教育券的面值大小比較接近,因此能為學校帶來一定收益,而學費昂貴的私立學校一方面不愿意貧窮的學生進入貴族學校,另一方面認為無參與的必要。同樣,對原本收費很低,面向低收入家庭的私立學校而言,教育券計劃對它們并不產生大的影響。此外,職業技術類的學校多于學術類的中學,因為職業技術類的私立學校在吸引低收入家庭子女入學方面更具優勢,學生獲得一技之長后更有利于今后的就業。再次,哥倫比亞政府十分關注教育券計劃的實施是否影響教育質量。人們擔心部分私立教育機構為了賺取受教育者的教育券而盲目擴招,并降低教學要求,這就違背了政府推行教育券計劃的初衷。政府選擇教育券方式正是不希望公立學校迫于需求壓力而不斷擴招,使生均占有教育資源的比率下降,從而嚴重影響教育質量。但教育券計劃的實施讓私立學校面臨擴招的壓力,部分具有良好聲譽的私立學校往往是眾多學生的首選,如果這些私立學校沒有做好充分的擴招準備或以犧牲教育質量換取更多的生源,那么貧困的學生還是沒能進入好學校,沒有得到真正意義上的、公平的教育機會。

因此,哥倫比亞政府通過對私立學校的引導和監督,努力使參與該計劃的私立學校與公立學校的教育質量保持一致,并以學生學業水平和師生比作為檢驗教育質量的主要依據,保證教育券計劃的良好開展。四、評價及啟示盡管在90年代末,哥倫比亞的經濟出現嚴重衰退,致使教育券計劃無法達到預想的結果,但它仍不失為教育領域一次較為成功的改革,為其他國家,尤其是發展中國家積累了寶貴的經驗。當許多國家關注教育券理論,并把焦點置于擴大家長的自由選擇權,從而把競爭機制引入公立教育系統時,哥倫比亞政府把教育券計劃的重心放在了促進教育機會均等,讓更多的貧困失學兒童接受良好的教育之上,這樣的選擇符合發展中國家的國情。有關是否采用教育券的爭論主要圍繞教育實施的公平與效率。教育券的支持者認為,教育券制度的實施能使教育的提供者對消費者的需求和喜好做出更快的反應。[4]然而,這種典型的弗里德曼思維模式遭到諸多批評,因為發達國家的私立教育系統相當發達,享有更優質、充足的教育資源,富裕家庭的子女多選擇名牌私立學校,而被眾人指責的公立學校卻在接收來自貧困家庭的學生,弗里德曼模式很可能演變成變相為富裕家庭子女服務,導致更大的不平等。家長的自由擇校權與公、私立學校之間的競爭固然重要,然而這對絕大多數發展中國家而言是第二位的,因為在發展中國家,眾多家長擁有的教育選擇權十分有限,其權利不是考慮在公立與私立學校之間進行選擇,而是考慮有沒有條件讓孩子接受教育的問題。這正是哥倫比亞出臺教育券政策的初衷。哥倫比亞教育券的實踐已體現出以下一些明顯的優勢。首先,能有效地鼓勵私立教育機構分擔國家基礎教育的負擔。哥倫比亞居高不下的人口增長速度使學齡兒童人數大大增加,過剩的教育需求與現有的供給能力之間的差距越來越大,在貧窮、偏遠的地區有許多失學兒童,有限的政府投入已無力保證穩定的入學率。

因此,憑借教育券或其他方式鼓勵更多的私立教育機構協助公立部門一起承擔義務教育的重任,能有效地保證教育機會均等,推進教育民主化的進程,有利于實現社會的公平、公正。我國浙江省長興縣也將教育券面向當地的貧困學生發放,小學階段和初中階段的貧困生每學期分別可獲得200元和300元面額的教育券。有學者還建議將教育券作為解決農村義務教育困境的有效手段或提出利用教育券來解決流動人口子女的教育問題等。其次,哥倫比亞教育券政策相對于自上而下的撥款制度更能保證私立學校的相對獨立性,發揮民間辦學的積極性。教育券政策對私立學校的資助合情合理,因為由政府負本論文由整理提供擔義務教育成為不爭的事實,而私立學校在義務教育階段協助政府承擔了原本需公立學校完成的教育任務,應當得到政府的補償。這種通過教育券政策進行的自下而上的補償方式更能讓私立學校接受,因為它能確保私立學校相對的獨立性。在哥倫比亞教育券計劃實施之初,一些私立學校擔心接受政府資助會喪失許多辦學自主權,但隨著私立學校對該計劃的進一步了解,許多私立學校認為通過政府發放教育券間接資助學校的形式能基本保證學校不受政府政策的制約,擁有更大的自由發展空間,從而能安心提高教育質量以獲得更多的教育經費。而且私立學校也不可能因此在短期內盲目擴招,畢竟教育質量和辦學特色是其生存之本。同時,這種資助方式比較公平、操作簡便,免去許多評估、管理上的難題。這方面的經驗對我國來說尤為重要。與哥倫比亞相比,我國民辦教育體制正在創建之中,民辦學校的發展仍步履維艱,且一直處于弱勢地位,需要政府的資助與扶持。我國教育經費十分緊缺,迫切需要全方位、多渠道籌措資金,鼓勵社會民間資本進入教育領域,形成多元化的教育投資體系。超級秘書網

教育券有利于吸引更多的民間資本投入教育,并通過政府適當的政策導向,如把教育券的使用范圍僅限于民辦學校,扶持民辦學校獲得更多的生源,提升它們的社會地位,改變目前絕大多數純民辦學校在人們心中是“二流”學校的狀況,從而在公、私立學校之間創設相對公平的競爭環境。再次,哥倫比亞教育券計劃的開展讓更多的家長關心教育、支持教育。以往政府把投入直接用于公立學校的辦學,人們在享有義務教育時并沒有深切地感受到這是一種社會福利。本論文由整理提供而當政府把部分投入以教育券的形式發放到家長手中時,這種看得見的福利促使家長愿意送子女入學,并支付其他的教育費用。這種方式比強制性地執行義務教育更為有效。而且獲得教育券的學生的成績明顯提高,留級率大幅降低,這些學生的學習尤為刻苦,因為其教育機會來之不易,一旦留級,將失去政府的繼續資助。然而,教育券計劃并非萬能,且自身存在一些問題。如,在保證公立教育投入的同時發放用以補償私立教育的教育券必然需要政府增加教育開支,這需要以一定的經濟實力為基礎。對于發展中國家而言,政府的投入畢竟有限,因此哥倫比亞發放的教育券數量遠遠無法滿足需求,各地只能通過電腦派位或擇優選拔等形式讓少數學生享受到政府的補貼,并不能從根本上解決現實的諸多問題。1996年后,特別是1999年,哥倫比亞經濟出現嚴重衰退,擴張性的財政支出使公共部門出現很高的財政赤字,新增教育券的發行數量逐年減少,教育券面值的提高已無法趕上通貨膨脹的速度,教育券的作用受到嚴重的削弱。

而且教育券的發行涉及到中央與地方、公立與私立教育部門的協調與合作,也要與其他改革措施結合使用,在教育券計劃制定、發行數量、面值及方式,以及防止教育質量下降等方面仍需進一步研究與探討。聯合國教科文組織1996年6月發表的《安曼計劃》指出:“(教育)是建立和加強民主的關鍵,⋯⋯是實現建立在相互尊重和社會正義基礎之上的和平的關鍵。”[5]教育券政策是人們希望改革教育,追求教育的公平與公正的有益嘗試,它折射出通過教育機會均等而追求社會正義的理想。同時,哥倫比亞的實踐已表明,盡管其教育券政策還存在一些問題,有待于進一步探討,但毋庸置疑,它能以一種較為簡單、合理的方式推動私立學校的發展,有利于吸引更多的民間資本投資教育,從而使非公立教育更好地發揮基礎教育的補充和豐富功能,讓更多的人關心、支持教育事業。

參考文獻:

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