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摘要:運行機制的構建是整個教育信息化成敗的關鍵。本文主要應用公共產品理論提出:我國應構建的教育信息化運行機制是“政府主導、市場運作型的社會服務體系”,因為這是實現政府與市場機制“對接”的最佳路徑。而構建這個社會服務體系,應該有思想、組織、制度、智力的保障。

經濟學家吳敬璉有一句名言:“制度重于技術”。[1]在我國教育信息化的建設中,資金、人才、技術的短缺或缺乏固然是一個問題,但制度短缺問題才是根本性的問題,才是制約教育信息化之順利推進的瓶頸。在改革開放20多年和社會主義建設50多年來的今天,我國已經積累起了雄厚的物質、技術和社會基礎:資金可以在國內外籌集;人才可以引進或是培養;而教育信息化在本質上就是將成熟的現代信息技術運用于教育過程,因此,這些都不是一個根本性的問題。真正制約教育信息化的是我們缺乏某種制度對教育信息化中的資源進行配置和整合。說到底,教育信息化其實是一個資源的生產、分配、與再分配的問題,而這種配置和整合需要有一種制度架構或曰運行機制為支撐,通過它來調整各方利益關系。一般來說,在社會主義市場經濟條件下,要由市場機制對資源的配置起基礎性的作用,但教育信息化的特殊性在于,它具有公共產品與準公共產品的雙重性質,這就決定了政府在資源配置中要起主導的作用,但又要充分發揮市場機制的積極的輔助作用。這種政府機制和市場機制“對接”的制度的構建就成為教育信息化能否順利推進的關鍵。因此,運行機制建設在我國教育信息化過程中有著畫龍點睛、提綱掣領的意義。

一、構建“政府主導、市場運作型社會服務體系”的教育化運行機制

教育信息化是指在教育過程中,比較全面地運用計算機、多媒體和網絡通訊作為手段的現代化信息技術,促進教育的全面改革,使之適應信息化社會對教育的滲透的過程。換言之,就是指在教育過程中應用現代信息技術,利用信息資源以及由這種應用或利用所引發的對教育觀念、制度、技術等方方面面的革新、創新的過程。

所謂機制,本義是指機器的工作原理并進而引申為工作方式或系統的各部分之間的穩定的模式化的相互關系(即結構),教育信息化運行機制是指教育信息化各類主體之間在信息化各個階段的相互關系以及由此決定的整個信息化的運行模式。

我國教育信息化的運行機制應是在政府主導下的、市場運作型的社會服務體系。政府主導、市場運作型的社會服務體系是指在社會主義市場經濟體制的制度環境下,基于教育信息化具有公共產品與準公共產品的雙重性質,決定了:一方面,既要堅持政府主導的作用,另一方面要充分發揮市場機制的優勢,也就是實現政府和市場的結合,而社會服務體系則是這種結合的載體或平臺。

所謂政府主導是指政府負責領導教育信息化工作,制定教育信息化宏觀政策與規劃,在信息化過程中發揮推動、規劃、協調和整合的作用,制定有關資源的投人、配置、整合、運營、管理、維護及其更新的游戲規則,并設立相關機構負責規則的執行,此外,其主導作用還體現在基礎教育部分主要由政府負責“買單”———政府是教育信息化的主要的投資主體。在教育信息化進程中,政府發揮其主導作用的方式有多種多樣,直接生產公共產品,事必躬親,事事都親歷親為是一種方式,即美國公共行政學家奧斯本和蓋布勒所說的“劃槳”和“服務”;而在社會主義市場經濟條件下,特別是我國已經加入WTO,使我國公共管理日趨與國際接軌和融合,歷史性地要求政府轉變職能,從計劃經濟時代的全能型政府逐漸向市場經濟時代的監管型政府過渡的背景下,政府只制定有關的游戲規則,并負責維護和執行這個游戲規則,具體的事務由它的人———企業、非營利組織等來執行,這也是一種方式,一種可能是更經濟、有效率的管理方式,也即美國行政學家奧斯本和蓋布勒所說的“掌舵”和“授權”。[2]由于政府的主要職能是負責提供公共產品,政府既可以自己直接生產公共產品,象它在計劃經濟時代慣常所做的一樣,或是委托營利組織即企業或非營利機構(即英文Non-profitOrga2nizations,簡稱NPO)來生產,這樣政府可騰出更多時間和精力關注宏觀政策,也就是掌舵。具體到教育信息化,作為政府主要代表的教育主管部門的職能是充分、高效地利用現代信息技術,為全社會提供優質廉價的教育信息公共產品及準公共產品。

所謂市場運作是指在教育信息化領域:第一,主要運用市場機制生產、開發信息技術和教育信息化產品,這是教育信息化過程中市場參與程度最高的環節。信息技術的發展特征是更新快、收益高、風險大。創新是信息技術發展的基本源泉。可以說,沒有充分完善的市場機制,發展具有自主知識產權的信息技術和教育信息化產品,只能是一句空話;第二,市場機制在聚集環境資源和優化資源結構配置方面,具有不可替代的作用。因此,資源的投入、配置、運營、管理和更新將主要由政府把關,但要以市場化的方式運作,這具體表現為硬資源投入、更新的招標竟標制度,軟資源投入、更新的企業與用戶的交易制度,資源整合的股份合作制,資源運營和管理通過招標竟標方式,選擇專業管理/運營公司運營維護的機制等等。

所謂社會服務體系其實是指設立某種結構或模式,它能夠實現政府與市場的“對接”,使之既體現了政府的主導作用,又充分發揮市場機制的輔助作用,它是政府與市場結合的載體與平臺。這個平臺是虛擬的,也就是說是無形的,不需要或需要很少的車間或辦公室之類的物理空間,把他們聯系在一起的是各種制度或規則,如憲法性規則、集體選擇規則和操作規則。它在組織結構上分為三級,最上層是政府,負責掌舵全國教育信息化的全盤工作,在它之下是各種諸如管理、監督、咨詢、評估的非營利機構,如教育信息化評估研究院,教育信息化交易中心等機構,他們相當于政府的“人(agent)”,代表政府履行其推動、規劃、協調、監督等職能。在非營利機構之下的是用戶(各級各類辦學主體)、企業(軟件提供商、硬件提供商、運營商)等,他們都屬于第三層次,都直接受非營利機構的“節制”和管理。這個平臺的功能是實現政府對信息化的領導,實現資源的配置、整合、利用、管理、維護和更新,實現教育信息產品和信息技術的研究、開發、應用和推廣;實現教育信息化的可持續發展。

在整個運行模式上,社會服務體系就相當于一個虛擬或網上公共交易平臺,進入該平臺的主體事實上是兩類:用戶和企業。一方面,這些來自全國甚至

全世界的企業攜帶著符合國家規定標準的信息化產品和技術進入平臺進行交易,當然,這些企業要具有一定的資質標準,并且要定期評估之,不合格者淘汰出局(但是,如果它下次具備了資質,照樣可以再次進入平臺),以杜絕“終身制”,同時還要設立可操作性的交易規則,一句話,這些企業們要有一個準入、運行、退出機制。另一方面,用戶———各級各類辦學主體———作為顧客進入平臺購買產品或服務,他們相中了滿意的產品或服務后,基礎教育部分向政府申請采購或是向政府報銷采購發票———“買單”。當然,為了建立用戶的責任與激勵機制,使他們有監督企業或與企業談判的動力,并防止他們花公家的錢不心疼、鋪張浪費的情況發生,政府規定了每件產品或服務的采購額度或價格上限。(這有點類似于經費包干性質,因此,節省或浪費都是自己的,如此一來,用戶也就有了節約開支———與企業討價還價的積極性)。這樣設計是為了讓顧客或說市場去監督、制約企業,使企業在競爭環境下,為教育信息化提供優質的產品和服務。此時,政府基本上是退居幕后的,通過其人———非營利機構來制定“游戲規則”,管理各類企業和用戶,裁判各種糾紛,維護市場秩序?；蛘呤橇硗庖环N相對間接的采購方式:由政府直接出面,通過招標、竟標方式,與企業談判,最終達成采購商品和服務的交易,這其實是相當于用戶的集團購買,而政府是這些用戶的談判代表。比較而言,前者較適合于軟資源(指非物理形式的資源如各種應用程序、課題軟件、網絡信息、電于圖書館等)的配置、整合以及教育信息化系統的運營、管理,而后者較適合于硬資源(指信息化的物理設備如光纜、計算機、路由器等)的配置與整合。因此,整個資源的配置、利用、管理、乃至更新的過程處處都體現了政府的主導作用,處處都可見市場運作的身影。這也符合國家信息化建設的“應用主導,面向市場,網絡共建,資源共享,技術創新,競爭開放”的發展思路。[3]

二、政府主導、市場運作的理由

1、政府主導的理由———教育信息化的公共產品與準公品的雙重性質

按照公共經濟學的理論,所謂公共產品(publicgoods)是指具有非競爭性、非排他性的物品。國防是經常被引用的典型的公共產品的例子。只要有國家防務體系存在,每個國民都能得到它的保護,不管他是顯貴還是乞丐,也無論他是好人還是壞蛋甚至罪犯,你都幾乎不可能排除任何他(她)不受其保護,而且,多出生或少出生一個國民也不影響其他人享受該體系的保護。其他的例子如不擁擠的道路,街燈等,都是公共產品。公共產品的特征決定了私人部門提供公共產品是低效率的,這是因為,公共產品的非排他性使每個人都相信他付費與否都可以享受公共產品的好處,那么,他就不會有自愿付費的動機,而傾向于搭便車(FreeRider),從而公共產品的投資無法收回,私人企業當然不會提供這類產品。但公共產品又是增進社會福利所不可或缺的,在私人部門無法提供的時候,只有政府出面,通過稅收籌集資金,生產這些公共產品。[4]因此,提供公共產品似乎成了政府的當然義務,社會主義國家或資本主義國家,概莫如此。

現實生活中,純粹的公共產品不是很多,大量存在的是介乎兩者之間的準公共產品。所謂準公共產品是指具有公共產品的部分特征的產品。教育的性質較為復雜,它具有公共產品和準公共產品的雙重屬性。義務教育是較典型的純公共產品,因為他不具有競爭性,對全社會有較大的外部經濟性,正是政府職能和財政供給范圍,應實行“以政府投入為主,社會贊助為輔”的原則,取消或嚴禁對學生的收費(必要的雜費除外);而非義務教育特別是高等教育階段,教育具有較典型的準公共產品的性質,私人性和市場競爭性較強,個人收益率超過社會收益率,故應采取“公共財政援助,合理增加私人投資,積極鼓勵社會贊助的原則,大幅度增加高等教育經費,主要是增加非政府的人力資本投資,特別是私人投資,對企業或私人的投資或捐贈,應按國際慣例給予相應的稅收減免優惠。[5]

判定教育具有公共產品和準公共產品的意義在于,按照公共經濟學原理,其公共產品性質決定了公共產品由私人生產的低效率,這就從根本上決定了教育必須主要地由政府來負責。教育信息化是指運用信息技術以服務于教育的目的,也就是說,教育信息化首先是教育的“信息化”,是從屬于教育的范疇。由于教育的公共產品和準公共產品的雙重性質,注定了教育信息化公共產品和準公共產品的雙重性質,這也就決定了教育信息化要以政府為主導,政府自始至終都將是信息化全過程的主角。

2、市場運作的理由

(1)、由于教育的公共產品和準公共產品的雙重性質,說明教育具有一定的私人性,這一點在非義務教育領域中隨著公民所接受的教育的程度的提高而越發表現明顯,即受教育公民直接受益的方面將有更多的體現。這就說明,在教育領域包括教育信息化領域應該是有一定的市場機制發揮作用的空間的,這就為政府主導、市場運作的機制提供了可能性。因此,雖然是由政府負責“買單”,但首先,政府“買單”的比例將依教育的性質而定;義務教育階段的信息化投資將主要由政府負責,因為義務教育對國家和社會的收益更大,而在非義務教育階段,個人受教育的程度越高,越是更多地體現為個人的受益,故這個階段尤其是大學及其以后教育階段的投人可考慮有較大的市場參與程度,比如課件等就可考慮由學生自己來“買單”或是承擔一定比例的費用,其次,政府“買單”的產品將只限于基于教學大綱規定的內容的部分,對于超出此范圍之外的屬于個性化產品,將完全由市場機制解決,也就是由個人自己“買單”,如各類輔助教學的課件;最后,政府“買單”的方式要引入更多的市場機制,如信息化資源投入/配置的招標、竟標制度,由用戶直接到市場購買產品或服務再到政府報銷的制度等等。

教育信息化社會服務體系為政府機制與市場機制的運作提供了對接的平臺,它將“看得見的手”和“看不見的手”結合起來,相互配合,相得益彰,這種制度安排為彌補“政府失靈”或“市場失靈”提供了一種較大的可能性和可操作性。

三、教育信息化運作的一些必備條件

教育信息化將是我國教育的一次革命,它不僅僅是教育形式和學習方式的重大變化,更重要的是它將對教育思想、觀念、模式、內容等產生深刻而全面的影響。為抓住機遇,順

利推進我國教育信息化進程,我們必須:

1、解放思想,轉變觀念———思想保障

思想是行動的先導。要順利推進教育信息化,首要的一點是必須在全社會形成一個共識,即通過教育信息化來提高我國教育水平,科教興國,通過教育的大發展來帶動我國經濟和社會文化事業的大發展。因此,我們要通過多樣形式、多條渠道、多種媒體的宣傳和發動,通過專業培訓,教師崗位培訓和制定目標責任制等手段,讓教育信息化的觀念婦孺皆知,深入人心,從而為教育信息化的推進營造出一個有利的輿論環境。在全社會樹立起教育信息化先導的觀念。

2、理順關系,建立、健全各類組織———組織保障

組織是為完成一個或多個特定目標而有意建立起來的社會機構,它使人類活動變得有序化。教育信息化是一個極為復雜的系統的過程,強有力的組織領導是其得以順利推進的保障。要按照分工合作的原則,理順關系,建立、健全各類組織。首先,要在國家教育信息化領導小組的統一領導下,建立相應的各省、地(市)、縣協調機制;其次,建立各種非營利機構(NPO),如:遠程教育中心;教育電視臺和優質教育資源示范與推廣中心;在高等院校和廣播電視大學的基礎上建立分布式研發與人才培養與培訓中心;成立教育信息化評估機構等等。超級秘書網

3、建章立制,制定“游戲規則”———制度保障

“沒有規矩,不成方圓”。制度是規定了的人們之間交往的規則。人類社會要交往、要發展,必須在一定的制度框架下行動。人類社會發展的歷史,其實就是一部制度不斷演變、進步的歷史。制度的優劣先進與否決定了這個制度制約下的組織、活動和社會是否有活力,有創新能力。教育信息化作為一項宏偉的有組織的社會實踐活動,制度設計、制度創新是其成敗的關鍵,而所謂運行機制無非是這種制度安排的動態體現。要建立一個從憲法性規則到集體選擇規則再到操作規則在內的制度體系。

為了加快我國教育信息化推進步伐,要根據我國的實際制定教育信息化法律法規,推進政策法規和信息標準建設,為教育信息化標準的制訂和貫徹執行建立保障體系,普及教育信息化標準。在信息化建設中,應針對社會的投融資給予鼓勵和政策保障,以利調整主體和客體各方的利益,保證教育信息化建設各項任務的落實,推動我國社會經濟的可持續發展。教育職能部門和各級各類學校是推動教育信息化主要的組織者和實施者,因此要將教育信息化的考核指標列入校長的年度考核指標中,實行責任追究制,保證規劃的如期完成。要建立教育信息化項目的效果評估與實施監督機制。要建立教育信息化指標,對學校、教育行政部門的信息化進行評估。這些制度當中,最關鍵的要建立健全社會服務體系中針對各級各類主體的準入、運行、退出的制度(機制)。

4、建立專家隊伍,進行前瞻性和跟蹤性研究———智力保障

教育信息化是一個連續發展的動態過程,因為時代在發展和前進,教育信息化的目標、內容、手段、方式等是動態變化的,教育信息化的外部環境也是動態變化的。由此,我們對教育信息化的認識也必將隨著時代的變化而深入和變化,我們必須加強對教育信息化的前瞻性、跟蹤性研究,為教育信息化提供有力的智力保障。如:建立教育信息化智囊團,即培養一支教育信息化的專家隊伍,為我國教育信息化的實施和進一步推進提供智力支持,為探索新環境下我國教育信息化發展和改革的新路子,要積極開展教育信息化相關軟課題研究,重點進行信息化戰略研究,教育信息化法規制度研究與制定。

參考文獻

[1]吳敬璉.制度重于技術[M].北京:中國發展出版社,2002.

[2]竺乾威,馬國泉1公共行政學經典文選(英文版)[A].DavidOsbome,TedGaebler.ReinventingGovernment[C].上海:復旦大學出版社,2000.562–578.

[3]呂新奎.中國信息化[M].北京:電子工業出版社,2002.57.

[4]樊勇明,杜莉.公共經濟學[M].上海:復旦大學出版社,2001.47–52.

[5]胡鞍鋼,王紹光.政府與市場[A].胡鞍鋼,施祖麟.高等教育:政府與市場的互補作用[C].北京:中國計劃出版社,2000.292.