高等教育治理下教育管理論文
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從中國改革開放的歷史背景來看，中國高等教育治理的興起是與中國政府的治理改革同步的。但高等教育治理的內容顯然與一般政府治理不同，世界銀行與聯合國教科文組織認為，高等教育治理是指高等院校做出決策和采取行動所遵循的正式的或非正式的安排，包括外部治理和內部治理，外部治理處理高等院校與其主管者之間的關系，內部治理處理高等院校內部權力的分配問題。從我國高等教育管理體制改革的主要內容來看，中國高等教育治理的基本實踐主要集中在三個方面：中央政府內部以及中央政府與地方政府的治理關系、政府與高校的治理關系以及高校辦學自主權。前兩者為高等教育的外部治理，后者則是高等教育的內部治理。
（一）政府治理改革
重塑高等教育管理體制1979年9月，中共中央批轉教育部《關于建議重新頒發<關于加強高等學校統一領導、分級管理的決定>》，決定恢復1963年的高等教育管理體制。根據這一政策，國務院各部委和各省、市、自治區對各自所屬的高等學校的領導關系進行了調整，逐步恢復了“中央統一領導，中央和省、市、自治區兩級管理”的領導管理體制。至1981年，全國共有高校704所，其中由國務院各部委領導管理的有226所，由教育部直接領導管理的有38所，由省、市、自治區領導管理的有440所。顯然，“統一領導，分級管理”的高等教育管理體制基本得以恢復。但是，“統一領導”只是政治上中央領導，而“分級管理”卻是國務院各部委、教育部以及地方政府完全管轄所屬高校，從而形成“條塊分割”的管理局面。從治理的多元主體論來說，這種“條塊分割”體制似乎恰是一種多元主體“自主治理”的機制。實際上，這是沒有一種共同利益目標的“各自為政”的治理狀態，也就是鮑勃•杰索普所說的有關各方偏離原定目標而又未能重新界定目標導致的治理失敗。為了改變這種局面，1985年6月，全國人大常委通過了《關于設立國家教育委員會和撤銷教育部的決定》，《決定》指出，發展教育事業，改革教育體制，不僅要調動教育部門的積極性，還要調動各部門、各地區、各行業辦教育的積極性，為了在簡政放權的同時，加強各方面的協調，國務院需要成立一個主管教育工作的綜合部門。原國家教育委員會的成立，是真正打破“條塊分割，各自為政”，實現“統一領導，分級管理”高等教育管理體制的重大舉措。從治理的角度看，當多元治理主體無法協調共同事務時，就需要一個“元治理”主體對此進行調整與改革，而原國家教委就是高等教育管理體制改革中的“元治理”主體。1993年，國務院頒行《中國教育改革和發展綱要》，以戰略規劃形式要求逐步變革高等教育管理體制“條塊分割”的弊端，促進多種形式的聯合辦學。1995年，原國家教委進一步明確要求，高等教育管理體制改革的主要目標是：“爭取到2000年或稍長一點時間，基本形成舉辦者、管理者和辦學者職責分明，以財政撥款為主，多渠道經費投入，中央和省、自治區、直轄市人民政府兩級管理、分工負責，以省、自治區、直轄市人民政府統籌為主，條塊結合的體制框架。”1998至2000年，國務院先后三次對國家各部門所屬高校管理體制進行了大規模調整，我國高等教育管理體制改革取得突破性進展：1998年，國務院將機械工業部等9個撤并部門所屬的91所普通高校實行由中央與地方政府共建共管，主要以地方政府管理為主；1999年上半年，又實施了對原兵器、航空、航天、船舶、核工業等五大軍工總公司所屬的25所普通高校，34所成人高校管理體制的調整；之后又進一步對鐵道部等49個國務院部門（單位）所屬的161所普通高校，97所成人高校管理體制進行調整。經過這三次調整，到2000年時全國1041所高等學校中，中央部門直接管轄的只有120余所，其余900余所高校以地方管理為主，專科教育的管理和審批權限完全交由省級政府負責。因此，通過“共建、調整、合作、合并”等多種形式的管理體制改革，我國基本形成了“兩級管理、以地方政府為主”的高等教育管理體制。長期存在的“條塊分割，各自為政”的高等教育管理體制轉變為“條塊結合，分級管理”的高等教育聯合治理體制。而原國家教委的改革協調工作完成后，也就恢復了教育部的機構設置。從政府治理改革的角度來說，這一系列的改革舉措重塑了我國的高等教育管理體制，初步形成了國務院、教育部、中央業務部門、地方政府“統一領導，分級管理”的多元主體治理體制。
（二）政府與高校的治理關系
落實高等學校獨立法人地位改革開放前，政府作為唯一的治理主體統治著社會的各方面，在組織結構上，高等學校作為政府的附庸是和政府“部門”沒有差異的“單位”，高等教育管理是一種行政管理，而非公共管理。然而，高等教育管理必須從行政管理轉向公共管理，就是政府將高等學校的管理權力部分回歸給社會第三部門組織和高等學校，改變政府獨家壟斷的局面，實現從“政府辦大學”到“政府辦教育”的轉變。從政府治理的角度來說，就是政府從劃槳到掌舵的轉變，就是在政府領導下高等學校應當享有獨立法人地位，作為獨立法人實體與政府、社會、公民團體組織以及公民個人等多元主體共同治理高等教育的公共事務。在改革開放，簡政放權的政府改革浪潮下，高等學校爭取獨立地位的呼吁得到了黨和政府的積極回應，1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》頒布，基本確立了高等學校擁有自主辦學獨立地位的政策合法性。1986年，國務院頒布《高等教育管理職責暫行規定》，將政府與高等學校之間的權力關系作為改革的重點，高等學校的辦學主體地位進一步受到重視。1992年原國家教委出臺《國家教委關于直屬高校內部管理體制改革的若干意見》，首次提出高等學校法人問題：“國家教委直屬高校是由國家教委直接管理的教育實體，具有法人地位”。1995年《教育法》以法律形式明確了各級各類學校的“法人”資格：“學校及其他教育機構具備法人條件的，自批準設立或者登記注冊之日起取得法人資格。”1998年《高等教育法》確認了各級各類高等學校的獨立法人地位。這兩部法律確立的高校法人地位，不僅僅是一種民事主體地位，而且還包括它在行政法上特殊主體地位，就是在民事活動之外的教學、科研、教師及學生管理等領域也具有獨立的主體地位，即行政法上的特別法人。因而，高等學校與政府是兩個法人之間的72關系，分別享有自己的法人權利并獨自承擔責任。從治理主體的角度來說，高等學校確立法人地位，意味著高等學校不再是政府的附屬部門，而是與之平等的高等教育治理主體。
（三）高等學校內部治理
落實辦學自主權在高等學校的自主治理實踐方面，主要是指高等學校依法落實辦學自主權，這是政府分權的產物。《給高等學校一點自主權》的發表，標志著高等學校在爭取辦學自主權上邁出了堅實一步。1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》第一次提出“擴大高等學校辦學自主權”的政策主張，并賦予高等學校在招收自費生、調整專業服務方向、開展教學相關活動、進行科學研究和社會服務、人事提名任免各級干部、自主安排基建經費以及自主開展國際教育交流等六個方面的自主權。1992年8月，原國家教委出臺《關于國家教委直屬高校深化改革、擴大辦學自主權的若干意見》，提出首先向直屬高校下放16項辦學自主權，不久又指出，各省、市、自治區可參照16項辦學自主權向所屬高校下放權利。這之后國務院、教委等又相繼出臺了一系列的政策文件，進一步擴大和落實高等學校的辦學自主權。其中，1998年通過的《高等教育法》以法律形式正式規定高等學校擁有在招生、設置學科、開展教學、科學研究、學術交流、人事管理以及資產管理等七方面的辦學自主權。為了進一步落實高校辦學自主權，1999年國家出臺了《中共中央國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》，要求切實落實和擴大高校辦學自主權，并將招生權、專業設置權以及人事分配權等作為突破點。以招生權為例，2003年教育部首次批準22所高校進行自主招生試點，擁有5%名額的自主招生權，到2009年時已有76所高校獲得自主招生權，并且不再限制優質生源高校自主招生的比例上限。
二、總結
總的來說，經過30余年的政府治理改革，不斷努力落實高校辦學自主權，推進實現高等學校內部的自主治理。不過，由于政府與高校之間長期形成的行政隸屬關系根深蒂固，政府須以治理主體平等化為依據，進一步改造和重構政府的管理權，落實高校辦學自主權。因而，2011年，教育部頒布《高等學校章程制定暫行辦法》，要求各高校制定章程，界定主管行政部門與學校的關系，保障學校的辦學自主權，或許將促進落實高校辦學自主權。從高等教育管理體制改革的歷史進程來看，中國高等教育治理的興起與國家政治改革處于同一過程，在這一改革過程中，中國高等教育管理體制逐漸由一元治理轉向多元治理。當然，從治理理論的發展演進來看，這并不是一種自覺的治理變革，不過，隨著“推進國家治理體系和治理能力現代化”總體戰略的提出，“少一點統治，多一點治理”的高等教育治理體系也將成為中國高等教育管理體制改革的自覺目標。
作者：唐漢琦單位：廈門大學
