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主題詞：農村土地流轉障礙政府行為

家庭聯產承包責任制使農村土地的所有權與經營權分離，極大地解放了農村生產力，但同時也造成了農村土地產權不明晰和土地細碎化經營的后果，而這正是導致目前農業生產規模化程度低、農產品生產成本高、科技含量低、農業比較效益差，農民增收困難的關鍵因素。

農村土地是不可再生的稀缺資源，對于它的高效開發利用只有兩個途徑：引入科技、資金、信息等新的生產要素，提高單產和農產品品質；或通過土地流轉把土地集中到更有效率的人手中進行規模化集中開發，以降低成本，提高農業比較效益。對于引入科技、資金、信息、技術等新要素，政府已經連續多年來將其作為農業工作的重點來抓，并取得了較為顯著的成效。但目前的問題是：一家一戶的小農經濟對于農業新要素的有效需求相對不足。由于土地經營規模小，比較效益差，許多農戶放棄經營農田出外打工或經商，寧愿讓土地荒蕪也不愿在上面投資更多的資金和精力。在許多地方，農地的浪費和低效化經營已成為不爭的事實，必須通過土地流轉來提高土地的經營效率并促進農民增收。

一、農地流轉的現實障礙

1、農地產權殘缺。一種明晰并富有效率的產權制度應該是所有權、占有權、使用權、收益權、處分權的統一。但《民法通則》、《土地管理法》以及《農業法》等法律法規對農村土地產權的界定是"土地國有或集體所有，農戶經營"。即意味著農戶不是土地的所有者，只有使用經營權。而鄉村集體代表國家掌握土地的終極所有權，有權對土地進行處分。這種所有權、處分權與占有權、經營權分離的產權已成為農地流轉的體制性障礙，也成為一些鄉村組織借地發財，損害農民利益的政策依據。目前，在非農建設用地上，一些地方政府和鄉村組織借建開發區、開發房地產，建設小城鎮的機會，壟斷土地一級市場，獲取大量土地出讓資金，而失地農民僅得到為數很少的土地征用補償金，利益分配比達到7：1甚至更高，嚴重損害了失地農民的合法利益。一些地方鄉村組織采用行政強制手段，利用"反租倒包"方式，低價從農戶手中取得土地，高價租讓給農業產業化企業，從中賺取差額利潤。同時由于土地家庭承包制導致的土地細碎化經營狀況，一些需要土地的農業產業化企業需要和分散經營的農戶分頭談判，增加了交易成本。而分散的農戶由于缺乏組織難以聯合起來維護自身利益，結果往往是在談判中處于劣勢，地價被過份壓低；或是被鄉村組織低租高包，使自身合法權益受到損害。

2、流轉農地供給不足。農村社會保障機制的缺位，使農地的流轉風險和機會成本加大。而土地對農民來說，具有特殊的生存保障功能。從滿足農民的衣食住行、婚喪嫁娶到承擔子女教育和養老醫療費用，土地幾乎承擔了本應由國家和社會對農民承擔的所有保障職能，所以除非找到能獲取更高收益并較為穩定的非農崗位就業，否則農民不會輕易出讓自己最后的保障權利。根據沈陽市的抽查統計，大約有64%的農戶愿意繼續承包土地，而其中有79.4%的農戶認為土地是生活的基本保障，不愿轉讓。盡管外出務工收入在農民人均純收入中的比例在逐年上升，但出外打工可以緩解一時經濟困境，解決不了長期收入來源問題，隨著非農職業周期性、季節性、結構性的調整，或當處于階段性失業時，種地會成為農民的首選謀生之計。所以，有的地方農民盡管出外打工顧不上經營耕地，寧愿讓土地荒蕪，也不愿租賃給別人經營。這在客觀上造成了流轉農地要素的供給不足。如榆林市子洲縣三川口鎮八塌灣村，全村共150多人，現在家人口不足50人，外出務工人口高達67%，由于缺乏青壯年勞動力，全村耕地大面積撂荒，但大多數農戶不愿將其流轉給外來戶。

3、農地需求相對不足。由于農業生產需要投資量大，農作物生長周期長，面對的自然風險和市場風險較大，投資收益率低。同樣的土地，投資工業要比農業項目的比較收益高，所以即便是體制障礙消除了，農民自愿出讓土地了，也未必立即就有許多企業和種養大戶前來接包土地從事農業生產，尤其是地處偏遠山區，土壤肥力差的土地，更是少有人問津。這在一定程度上造成了流轉農地需求不足。如榆林市清澗縣，在風調雨順的情況下，種植市場看好的黃豆，一畝最高畝產80公斤，扣除籽種、化肥、農藥等費用，畝收入200元左右，一個勞動力經營20畝，年收入也只有4000元左右。而外出打工每天收入在20元左右，半年就能達到全年收入。過低的收益導致這些地區耕地大面積撂荒，但是卻無人承包開發。

4、非農產業吸納農村剩余勞動力就業能力不足。一是鄉鎮企業發展減速，吸納農民就業能力不足。從陜西省的統計情況看，鄉鎮企業發展速度明顯放慢，1995-2002年期間，總共增加了6.3萬家企業，年均增長速度為1.1％，其中2001年為0.6％，2002年為-2.67％。鄉鎮企業吸納就業能力不足。1995-2002年,鄉鎮企業的從業人員年均增長僅為1.5%。其中，2001年轉移向鄉鎮企業的農村勞動力為29.65萬人，與2000年同期的45.8萬人相比下降35.3%。由于吸納就業能力下降，靠鄉鎮企業增加農民收入的難度進一步加大。二是農村剩余勞動力向城市轉移空間有限。目前國有企業大量減員分流，下崗失業職工增多；一些城市采取某些對農村勞動力流動限制的措施，農民進城務工經商機會驟減；加上受自身文化素質及技能因素的制約，農民進城增收的門路越來越窄。目前全省760萬農村富余勞動力，初中以下文化程度達600萬人，占79%。由于知識和技能儲備不足，農村富余勞動力外出務工大多只能從事一些簡單的肩挑背扛型的體力活，很難適應目前非農職業技能化的要求。

5、農地要素市場不規范。一是流轉行為不規范。一些鄉村組織利用手中的土地所有權，違背農民意愿，強行反租倒包，集中土地搞開發。有的借流轉名義隨意改變土地的農業用途，侵害了農民經營自主權，損害了農民經濟利益。二是缺乏土地流轉中介組織。由于缺乏土地流轉中介服務機構，農地流轉信息得不到溝通，導致有的地方大面積的撂荒地無人承包開發，有的地方涉農企業和承包商需要農地卻找不到可用資源，流轉地資源緊缺與相對過剩并存，影響了土地資源的合理流動和有效配置。三是缺乏流轉監督機制。對于違規流轉農地缺乏相應的懲罰措施，對于農村流轉地價的評定缺乏科學合理的標準。四是流轉程序不規范。目前農地流轉大多以口頭約定為主，即便簽訂合同也只是簡單協議，對雙方權利義務及違約責任沒有明確規定，一旦出現糾紛無法追究責任。且大多數流轉地沒有登記并進行公證。

二、農地流轉中的政府行為

針對以上問題，農地流轉中的政府行為應該把著力點放在：轉變政府職能、規范流轉程序、創新流轉機制、培育流轉市場、保護農民權益、減少農地依賴、強化服務體系建設上面，綜合應用經濟、行政和法制手段，推動農村土地的合理有序流轉，實現土地規模化經營，促進農民收入快速穩定增長。

1、轉變政府職能，準確定位政府角色。在農地流轉中，政府既要克服利用土地所有權屬強制農民進行土地流轉，從中獲取超額利潤的"越位"行為，又要克服對違規流轉放任自流，缺乏服務規范機制的"缺位"行為。要堅決從土地流轉市場上退出來，變強制為引導，變干預為服務，抓好土地流轉的宏觀調控、監督監測和中介服務。一是制定土地利用總體規劃，控制好土地流轉總量、結構和動態平衡，引導農地流向優質高效農業項目。二是建立流轉服務機構，為農地流轉提供信息、中介、登記、公證等服務。三是監督農地流轉的程序、流轉合同是否規范合法。四是強化耕地保護，依法查處巧立名目改變農地用途或違背農民意愿強制流轉的坑農行為。加強基本農田建設，確保耕地占補平衡。五是制定優惠政策，積極扶持吸引農業產業化龍頭企業和種養大戶對流轉農地進行農業產業規模化經營開發。

2、加強法制建設，規范農地流轉程序。一是抓緊研究制定農地流轉方面的法律法規，科學界定農地產權歸屬、交易方式與流轉程序，保護農民權益，促進農地流轉。二是建立健全農地流轉合同制度、交易登記制度、公證制度、糾紛仲裁制度，明確流轉雙方權利義務，協調化解農地流轉糾紛，規范流轉程序。三是完善農地價格評估制度和土地流轉補償制度。在兼顧集體、農戶和承包者利益的前提下，科學合理地確定土地流轉補償標準和利益分配比例。四是積極落實《土地承包法》，堅持土地承包三十年不變的政策，促使農村耕地承包經營權物權化、長期化，為順利實現農民土地使用權轉讓奠定法理基礎。

3、創新流轉機制，優化農地資源配置。要在充分尊重農民和投資者意愿的基礎上，在現有的土地制度框架內，大膽創新土地流轉機制。借鑒成都"股田制"，鼓勵農民以土地入股，直接參與投資企業的利潤分紅，變土地資源為土地資本；借鑒海口"五統一分"制，將農民手中不能流轉的分散土地資源進行互換整合，根據市場需求，因地制宜對當地種植業結構做出整體規劃，"統一規劃、統一耕作、統一技術、統一種苗、統一銷售、分戶管理"，形成優勢產業區域化布局、規模化生產、產業化經營的局面，以降低生產成本，提高農民收益；借鑒山東"田保姆"做法，對因出外打工缺乏勞力而荒蕪的農田實行代耕、轉包、轉讓、出租等多種靈活有效的方式，收益分配由雙方商定，優化人地資源配置；借鑒大連模式，對于大片農村集體閑置土地可"上市招標"實現高效流轉。總之，要鼓勵農民采取多種行之有效的方式優化農村土地資源配置，增加農民收入。

4、建立健全中介服務組織,培育農地要素市場。以縣鄉土地服務部門為依托，以農村專業協會為主體，構建農地流轉中介服務網絡。普查流轉地資源，收集供求信息，進行供求登記建檔；開展政策咨詢，提供合同范本，調解流轉糾紛；邀請土地評估機構進行土地等級評估定價，進行大面積流轉農地的租賃招標；代辦土地流轉手續，組織供需雙方談判，為供需雙方搭建流轉橋梁。培育農地市場，引導農地要素合理流動，優化農地資源配置。

5、尊重農民主體地位，保護農民合法權益。農地流轉要以農民自愿為前提，堅持以農用為主，以保護農民權益、促進農民增收為目標。堅決反對鄉村以各種名目違背農民意愿進行的圈地開發和反租倒包行為。積極鼓勵農戶之間進行農地轉包、出租、互換、轉讓、代耕等流轉行為，引導流轉農地向農村種養能手集中；對農業產業化企業用地要盡量采用租賃或入股經營的方式，盡可能為農民提供穩定的收入來源，最大限度地保護農民利益。對公共建設用地，要堅持將土地征用補償金的大部分交給農民，并要為失地農民辦理失業和養老保險。

6、積極引導農民到非農崗位就業，減少農民對土地的依賴。要促進土地流轉就必須減少農民對土地的依賴，降低土地對農民的重要性，從而就必須降低種植業在農民收入中的比重，大規模轉移農村勞動力到非農崗位就業，實現農業生產的規模化經營。一要大力發展鄉鎮企業，積極引進和培育勞動密集型、技術含量低的中小民營企業，大力發展第三產業，加強就業容量較大的基礎設施建設，千方百計地創造就業機會，爭取部分農村剩余勞動力"就地消化"。二要加強對農民的職業教育和技術培訓，提高他們的科學文化素質，從而提高勞務價值，為農民"走出去"務工創造條件。加強對農民出外務工的信息引導和組織管理，確保農民工有序流動，順利增收。三要取消對農民工進城務工的各種不合理收費，取消戶口限制、降低農民工子女上學門檻，為農民進城務工提供便利條件。四要積極為外出務工返鄉人員搭好創業平臺，鼓勵具有一定資金、技術和經營能力的打工者"走回來"，在本地投資經商搞開發，帶動地域經濟發展。公務員之家版權所有

7、強化服務體系建設，促進農地流轉。農村公共服務體系不健全，必然會阻礙農地的集中和流轉。因此，必須抓好農村公共服務體系建設，幫助流轉地經營者克服自然與市場風險，提高投資經營效率。一要做好籌資服務。由于農業投資項目具有成本高、周期長、風險大、收益低的特點，銀行和投資者對涉農項目望而卻步。建議政府通過減稅貼息的辦法，激勵銀行和各種融投資機構簡化貸款手續，積極為農村種養大戶、農業產業化企業發放貸款，確保租賃經營流轉農地所需資金。二要做好信息服務。在電視、網絡、廣播、報刊等各種媒體上開辟信息專欄，農村流轉地租賃信息，提供流轉地投資方向與市場分析，引導涉農企業、種養大戶順利接包土地。三要抓好技術服務。大力推廣糧食及經濟作物科學作務技術、畜禽養殖和病蟲害防治技術等先進實用技術，積極推進農業產業結構調整，幫助流轉地經營者解決技術難題，提高流轉地經營效益。四要強化農村社會保障服務。繼續推進農村合作醫療制度改革，積極探索農家子女接受大學以上教育的學費減免和財政補貼辦法，逐步建立個人與社會相結合的"低收入農民生活保障"、"農民失業保險""農民養老保障"等保障機制，解決農民對農地流轉的后顧之憂。