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關鍵詞：農村社會保障體系措施

農村社保是我國社保制度建設中最薄弱的環節，建立農村社會保障體系，對于擴大內需，拉動經濟發展，解決“三農”問題，緩解城鄉二元制社會經濟結構造成的發展不平衡狀況，轉變農民養老、生育觀念，全面建設小康社會都具有非常重要的意義。

一、農村社會保障制度有待完善

1、近年來，我國在城市中實施了一系列社會保障措施，城市居民最低生活保障工作得到了全面推進，但是，占人口較大比重的農村人口仍然身處社會保障的大門外。我國目前對農村困難群眾的救助方式大多仍沿用傳統的社會困難救濟，主要是對農村中的五保戶和因災因病造成的困難戶，實行定期和不定期的臨時救濟，這在一定程度上緩解了他們的生活困難，但這種救濟方式也有許多弊端。一是由于各地財力狀況參差不一，重視程度各異，造成救助資金沒有保障，不規范；二是救濟制度不規范，混淆救濟與扶貧之間的區別，不僅養“貧”而且養懶。

2、農村社會保障工作缺乏政策法律依據和嚴謹的操作管理程序，只有極少數的省份通過當地政府出臺了有關保障管理辦法，大部分地方難以將農村低保工作列入政府的近期目標管理之中，地方財政安排資金預算沒有依據。由于救濟方式無法可依，無章可循，缺乏規范統一的操作規程，隨意性大，在管理上缺乏制約機制，在資金管理和困難群眾的審核、審批上無章可循，容易出現漏保現象，個別地方甚至出現占用、挪用救助資金的情況，給社會帶來不應有的消極影響。

3、農村出現了老齡化等一些新情況和新問題，亟待妥善解決，尋找對策。目前，農村“家庭奉養、土地保障”為基礎的傳統養老模式，正在受到越來越大的沖擊與挑戰。家庭養老一直是中華民族幾千年來的優良傳統，自己養老和家庭養老是現階段農村養老的兩種主要形式，社區養老則非常薄弱，今后隨著農村家庭養老格局解體、養老養小的矛盾加劇、無人照料老年人增多、孝道的調整力度減弱等問題產生，損害老年人現象等新情況必將增多。在這種自己養老的形式中，經濟來源主要靠老人自身的勞動收入支撐和維持。勞動收入的多少依賴于勞動者的身體狀況和勞動能力，因此，很大一部分農村老人的生活缺乏必要的保障。目前，農村人口結構發生了很大變化，家庭的保障功能將逐步弱化，勢必增加個人需自己養老的比重，隨著人口總數的增多、人均耕地的減少，農村人口對土地的可依賴程度也將逐步降低。隨著農村經濟的發展，解決養老問題就成了農民由溫飽轉向追求小康的自然需要。隨著人口老齡化的到來及“養兒防老”的舊觀念的改變，農村今后的養老問題除了需要村民自己有所準備外，最終還要靠政府予以妥善解決，這就須要靠政府的超前服務意識，做大量前期的服務工作。

4、立法不完善，建立農村社會保障體系缺少法律支持。農村中社會保障觀點不強，長期以來形成的“養兒防老”思想在農村仍有相當的市場，農村推行社會保障體系在思想觀念上有一定的難度。農村經濟基礎薄弱，尚未形成依靠科學技術為主要推動力的規模經濟，再加上入世后對農業的沖擊，給社會保障資金籌措帶來很大的挑戰。我國幅員遼闊，區域經濟發展極不平衡，不同地區農村集體經濟和農民個人的經濟能力相差懸殊，同一地區的經濟發展水平也不盡相同，這就增加了建立農村社會保障體系的實際操作難度系數。城鄉二元社會結構帶來的制度弊端，使農村社會保障的需要和城鄉社會保障的銜接成為建立農村社會保障體系的難點。缺少農村社會保障的管理和監督體制，將影響社會保障資金在運行過程中的保值增值和安全可靠。

5、加入世貿組織對我國農村社會保障制度改革影響進一步加重。加入世貿組織對深化社會保障制度改革既提出了挑戰。加入世貿組織后，就業壓力就會增大、失業率可能上升、某些產業部門在日益國際化的激烈競爭中可能出現生存危機與效益下降等問題，這些都會在一定程度上給正在建立中的新型社會保障制度帶來壓力。

6、農村社保體系建設嚴重滯后。現行社會保障制度還存在不健全、欠規范等問題，農村社會保障制度就尚需更進一步改革與完善。農村社保體系建設嚴重滯后，農村社會保障水平低，是貧困人口難以穩定脫貧，農村難以全面奔向小康的主要原因，已經成為我國農村市場化改革的瓶頸，這一問題如果得不到有效地解決，必將嚴重障礙了農村經濟的持續發展和農村社會的進步，影響農村乃至我國整體經濟的運行狀況及社會穩定，弱化各項改革措施的效果，不利于全面建設小康社會和加快推進現代化建設目標的實現。黨的十六大確定了全面實現小康社會的目標，解決農村社會保障制度問題將成為社會主義建設的一項重要任務，沒有8億農民的社會保障，就不可能有全國人民的社會保障，因此，全面建立農村社會保障措施，如農民最低生活保障制度等已迫在眉睫。

7、農村醫療費用成為許多農戶致貧返貧的直接原因。中國農村的醫療衛生條件薄弱一直以來是農村社會發展的一個瓶頸，農民有病不敢去看病，脫貧后因病致貧返貧現象普遍。尤其在近幾年，城鎮醫療改革的步子邁得越來越大，而農村的醫療衛生事業因為經費、設施以及醫護人員缺乏而與城市距離逐漸被拉大。

二、對策和措施

1、加快立法。立法先行是社會保障制度作為社會政策和國家制度安排的特征的具體體現。要加快農村社會保障制度的落實，形成嚴密的網絡，國家就應盡快形成以全國人大制定的《農村社會保障法》為總領的，并配備以各地方人大和地方政府的實施辦法為補充的法律體系，做到有法可依。

2、多渠道多形式籌措農村生活保障資金。建立農村的社保制度，資金籌措是重要問題。國家和地方政府承擔著公共財政的職能，無論從其作為收入再分配的主體來講，還是從其維持社會穩定及經濟正常發展來講，都要求國家財政、地方財政在社會保障基金中承擔責任，需要盡快建立相應的社會保障制度，進行社會保障資金的積累儲備。政府在資金籌措方面應高度重視，拓寬思路，統一規劃。在農村社會保障制度中的補貼資金應采取多元化方式，可考慮“稅保聯動”的形式，即國家和地方財政從稅收中提取一定比例的社保基金，其比例同農民個人交納社保資金數額相銜接聯動，并且避免因政策的變動帶來的波動。除了個人繳納外，可建立穩定的農村社會保險經費，其來源包括地方政府劃撥的專項經費，上級財政對經濟欠發達地區給予適當的補貼，設立專項公益金，籌措一定的社會捐助資金等。要吸取城市社保體系運行的經驗，盡量縮短農村社保資金的現收現付制向基金制的轉化過程，使社會保障最大限度地發揮“豐收歉支”的社會穩定作用，發揮經濟調節器的功用，這其中能否籌措足額的社保資金就成為關鍵所在。

3、因地制宜發展農村低保制度。完善鞏固我國農村的“五保”供應制度，確保農村最貧困人口的基本生活。我國是一個發展中國家，經濟落后，財力薄弱，城鄉及地區差距大，社會階層仍處于變化之中，社會保障方面的法制還不健全，因此，我國在現階段還不具備建立一元化的社會保障制度的客觀條件，顯然不能簡單地用同一種社會保障制度來覆蓋，在一些具體操作部分有差別性，但這并不說明可以在某些基礎部分就不能搞統一性，比如城鄉均實行最低生活保障制度等。一元化的制度安排可以作為我國社會保障制度的長期發展目標，但為了減少改革的阻力與即期成本，近期將多元化制度安排作為過渡顯然也是必要的。農民（包括農民工）的社會保障問題是一個日益尖銳的特殊問題，農業人口的戶籍身份與他們從事的非農職業的沖突越來越明顯。目前，較為現實可行的辦法是根據農民的需求與目前的條件，根據本地情況改革社會保障制度，走多樣化道路，按照分類分層保障的原則來提供社會保障，在借鑒外地經驗的同時，應認真研究國情，研究本地農村情況，走出一條有中國特色的社會保障制度建設與發展之路，做到農村實現最低生活保障。

4、大力發展農村合作醫療事業。當前，農村合作醫療事業存在經費、人員、設施等問題比較突出，在一定程度上影響了農村經濟的進一步發展。隨著“非典”事件的發生，進一步說明完善全國性公共衛生醫療系統的緊迫性和必要性，需要各方面對此高度重視，將農村公共衛生醫療事業向前推進一大步，加強農村衛生服務體系建設，逐步建立新型的農村合作醫療制度和醫療救助制度，重新建立起“以防為主”的衛生防疫體系和醫療保健體系，從而不僅能夠更好地避免農村爆發流行病的危險，也使農村醫療全面走向社會化，改善農民的醫療條件，使農民能夠享受更多的公共產品，確保農村全面發展。

5、解除農村養老之憂。近年來，隨著農村產業結構的調整，生產社會化和市場化程度的提高，農村勞動生產者的經營風險不斷增大，原來以集體經濟為基礎的保障體系，已不能適應市場經濟條件下社會發展的需要。由于生產要素從農業向非農產業流動，農村每年有幾千萬勞動人口流向城市，農村人口老齡化的進程已經明顯高于城市。在人口老齡化高峰到來之前，我們如果不未雨綢繆，普遍建立以保障老年基本生活為目的的養老保險制度，將很難平穩度過人口老齡化這一高峰。推行社會養老保險，當然不能把農民排除在外，我國是一個農業大國，解決好農村養老問題，就等于解決了中國大部分老年人的基本生活問題，安定了大多數人的心，由此可見農村社會養老保險勢在必行。農民對社會保障制度具有強烈的渴望和參加社會保險的需求。農村經濟體制改革以來，絕大多數農村人口已解決溫飽奔向小康，我國農村大部分地區已經具備逐步建立低標準社會保險制度的條件，可以有效地增強農村養老的安全性。實踐證明，在農村有條件的地區建立社會養老保險制度，不僅必要，而且可行，對解除農民后顧之憂、落實計劃生育基本國策、引導農民消費、積累建設資金、促進農村經濟發展和社會穩定具有重要意義。由于我國農村地域遼闊，地區差異較大，總體發展水平不高，農村人口從業狀況復雜，流動性較大，農村人口居住分散，交通、信息和服務手段相對落后，農村社會養老保險短期內不可能仿照城市那樣進行，但也應盡快建立社會統籌與個人賬戶相結合的模式。

6、嚴肅紀律，確保保險基金安全保值增值。農村社會養老保險作為一項政府行為，有其必然性。隨著資金積累規模的增加，如何保證基金安全，保值增值，將是各地所面臨的首要問題。為此，需要制定嚴格的可操作性較強的政策法規，確保農村社會養老保險基金必須按照國家規定的增值要求，實行專款專用，不得直接投資或變相投資，不得擠占、挪用，不得干預基金的正常使用，充分發揮行政監督、監管和社會公開監督的作用，對基金的使用情況加強追蹤檢查，嚴格控制基金流向，杜絕違規操作，對于膽敢以身試法者堅決予以查處，把農民的血汗錢、養老錢管住、管好。公務員之家版權所有

7、切實轉變政府職能。發展農村社會保障事業是農村的一項重要的公益事業，也是農村經濟發展最最不可或缺的基礎條件，關系到農業的發展，農民的增收，社會穩定，是全面實現小康社會的必要前提條件。農村公益事業在某種程度上反映了一個地區工作水平的高低，隨著我國農村社會、經濟發展進入一個新階段，國家對于“三農”問題也更加重視，出臺了許多保證“三農”利益的文件和法律，但由于一些原因，政府在農村公益事業方面出現錯位、越位、缺位問題，產生了農村公益事業“撂荒”現象。應該講，農村有著較為嚴密的行政組織，這種形式的組織對于發展農村公益事業起到了不可或缺的積極作用，但隨著經濟體制和行政體制改革的進一步深化，基層政權越位、缺位現象嚴重。基層組織需要盡快轉變工作職能，規范操作規程，依法進行行政，市場能解決的問題決不插手，將基層干部從一些干不好、干不了，也不須干的繁雜事務中解脫出來，把精力放在制定規劃、政策服務、解決糾紛上，投入到為加大農村產前、產中、產后全方位的服務中去，投入建立農村社會保障體系建設等農村公益事業之中，做到凡是市場能辦到的決不代勞，凡是市場失靈的也絕不退縮，去為農民進行全方位服務，解決農民單家獨戶解決不了，而農業生產又急需的問題。

8、抓住“入世”機遇，健全農村社會保障制度。加入世貿組織對深化社會保障制度改革既提出了挑戰，也提供了新契機。近些年來，我國社會保障制度改革取得了重大進展，過去那種由國家負責、單位包辦、全面保障、封閉運行、缺乏效率的社會保障制度正在被責任共擔、社會化、基本保障、多層次的開放型社會保障制度所取代，適應社會主義市場經濟要求的新型社會保障制度的基本框架得以確立，在社會經濟體制變革時期尤其是社會風險擴大時期，有關社會保障方面的制度也往往更容易得到確立。我國正處在從不成熟的市場經濟走向成熟的市場經濟的進程中，社會保障制度也處于整體轉型期，加入世貿組織意味著我國積極參與經濟全球化進程，從而使社會保障制度改革的方向更為明確。因此，加入世貿組織帶來的挑戰與壓力，對我國社會保障制度的建立與完善恰恰是巨大的推動力量，是適應社會主義市場經濟要求的新型社會保障制度統一、規范、健康發展的催產素、助長劑。但社會保障制度并非單純的經濟保障制度，也并非僅僅服務于經濟目標，社會保障作為現實生活中的基本社會制度安排，必然會受到文化及倫理道德因素的影響，這種復雜的制度安排不僅受經濟因素的影響，還受到來自社會的、政治的、歷史文化乃至倫理道德等多種因素的影響。因此，我國社會保障制度的發展目標不應是取代家庭保障，而是要通過社會化的保障措施來滿足工業化的發展需要和解決家庭保障中部分功能弱化的問題。家庭保障既是我國傳統倫常的要求，也是現實法律制度的要求，所以建立在家庭結構穩定基礎之上且以哺幼養老、相互扶持為基本內容的家庭保障，它所具有的倫理功能與情感保障功能是社會化的保障機制所無法替代或難以完全替代的，尚需根據我國的具體情況，因地制宜地加以解決。