深化鄉鎮體制改革報告
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一、建國以來我國鄉鎮體制的形成、發展及存在的問題
建國50多年以來，我國鄉鎮體制幾經變革。建國初期，我國鄉鎮體制建設是在議政合一的人民代表大會制度框架內進行的。1950年12月政務院通過的《鄉（行政村）人民政府組織通則》規定，鄉人民行使政權的機關為鄉人民代表大會（或鄉人民代表會議）和鄉人民政府。在鄉人民代表大會閉會期間，鄉人民政府即為鄉人民行使政權的機關。鄉人民政府為鄉一級的地方政權機關，受區人民政府領導；在不設區的人民政府的地區，受縣人民政府領導及區公所的監督指導。1954年9月，頒布的《憲法》，取銷了過去區村制和區鄉制兩種體制并存的現象，規定我國農村基層政權為鄉、民族鄉和鎮。到1957年12月，除臺灣和西藏的昌都地區，全國共有120753個鄉、鎮政府，其中鄉政府117081個，鎮政府3672個。
1958年9月，中共中央政治局擴大會議通過了《關于在農村建立的決議》，開始撤鄉、鎮并大社，推行化運動。行使鄉鎮政權職權，農業生產合作社改稱生產大隊，實行政社合一、三級所有、隊為基礎的體制。到1962年，全國共建74771個。后來經過不斷調整，到1982年，全國共有54352個。
1982年12月，修訂后的《憲法》規定，鄉、民族鄉和鎮是我國最基層的行政區域，鄉鎮行政區域內的行政工作由鄉鎮人民政府負責。鄉鎮人民政府實行鄉長、鎮長負責制。鄉鎮長由鄉鎮人民代表大會選舉產生。1983年10月，中共中央、國務院聯合發出《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》，要求實行政社分開，恢復鄉鎮政府。到1985年底，全國農村廢除、建立鄉政府的工作基本結束，全國共建立了91590個鄉、鎮人民政府。
1992年縣鄉機構改革時對鄉鎮管理體制進行了初步改革。依據鄉鎮社會發展總產值、人口和面積三個因素，中央將當時全國48366個鄉鎮分為大、中、小三種類型，并制定了相應的分類標準。大型鄉鎮編制在45人以內，中型鄉鎮編制在30人以內，小型鄉鎮編制在15人以內。全國核定鄉鎮機關人員編制總額為200萬人。鄉鎮機關人員編制一般包括：鄉鎮黨委正副書記、組織委員、宣傳委員、紀檢委員等職位；政府機關正副鄉鎮長、文秘、民政、財政、計劃統計、計劃生育、文教衛生、生產、鄉鎮建設助理的職位；群眾團體的團委書記、婦聯主任等職位。鄉鎮機關人員編制不包括事業單位和企業的人員。
應該說，在這次改革起初的1－2年里，各地基本上沒有打折扣。但好景不長，很多地方很快又回歸到1992年改革前的老路上去了，有的甚至走得更遠。據1998年中組部“全國基層組織建設聯席會議辦公室”對山東、安徽、湖南、湖北等地的調查表明，許多鄉鎮機構膨脹、人員嚴重超編。如，當時山東全省鄉鎮黨政機關平均編制是35人左右，而實際人員平均在200人左右，加上鄉鎮事業單位人員、教師和臨時工等需鄉鎮發工資的人員，一個鄉一般都在400人以上，以至于1998年10月中共十五屆三中全會在《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》中呼吁：“鄉鎮政府要轉變職能，精簡機構，裁剪冗員，目前先要堅決把不在編的人員精簡下來，做到依法行政，規范管理。”
據民政部統計，截至2002年12月31日，我國大陸31個省、自治區、直轄市共有39240個鄉鎮，其中：鎮20600個、鄉17196個、蘇木282個、民族鄉1160個、民族蘇木2個。毫無疑問，處于我國政權體系基層位置的鄉鎮政權，不管是在我國革命和建設時期，還是改革發展新時期，都發揮了多方面的重要作用。同時也必須看到，隨著形勢的發展變化，現行鄉鎮的機構設置、職能配置、人員編制和財政狀況與社會主義市場經濟和民主法制建設的要求，有許多不相適應的地方，亟待進一步改革。
（一）關于鄉鎮機構問題。目前，全國鄉鎮均設有黨委、政府和人大，絕大多數鄉鎮設有人民武裝部，個別鄉鎮設有政協聯絡組。對于鄉鎮辦事機構的設置，各地情況不太一樣。多數鄉鎮，黨委序列的機構一般設有紀檢委、黨委辦公室、組織科、宣傳科、社會綜合治理辦公室、團委、婦聯、工會。政府序列設有政府辦公室等2－4個綜合機構進行綜合管理，一些地方對計劃生育、文化、教育、衛生、鄉村建設等職能比較單一的工作，由助理員負責某一方面的工作。此外，在鄉鎮還存在著數量龐大的“站、所”，有縣直機關管轄的公安派出所、法庭、司法所、郵電所、稅務所、糧管所、工商所等“站、所”，還有歸鄉鎮自己管轄的為數不少的“站、所”，如文化站、廣播站、農技站、農機站、農經站、計劃生育服務站、防疫站、獸醫畜牧站、種子站等。這些“站、所”管理方式多樣、人員身份復雜、經費一方面來源于財政撥款，另一方面要靠鄉鎮自籌。
（二）關于鄉鎮的職能問題。《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定鄉鎮人代會有13項職權、鄉鎮政府有7項職權，《中國共產黨農村基層組織工作條例》規定鄉鎮黨委有6項職責任務，但實際落實中并不太理想。許多鄉鎮職能泛化，政府管的事情越來越多，政治、經濟、文化、社會無所不包，收稅收費、招商引資、計劃生育、社會治安無所不干，就像一個全能的政府。有的鄉鎮職能錯位、政企不分，既是財產所有者代表、又是企業經營者代表和社會管理者代表，直接參與微觀經營。有的在發展經濟中職能越位，強制農民進行所謂經濟結構的調整，定指標、搞開發，造成巨大的資源浪費。有的代替農民決策，去辦企業、發展經濟。有的鄉鎮職能不到位，只顧向農民收取稅費，不向農民提供服務。在不少鄉鎮，雖然領導干部叫累、具體工作人員叫苦，但農民群眾卻不滿意。鄉鎮究竟要管什么、怎么管，一直沒有解決好。
（三）關于人員編制問題。據中央機構編制委員會提供的數據，截至2002年底，全國鄉鎮行政編制為1150530個，鄉鎮事業編制為8410896個（含教師編制5928628個）。與1992年鄉鎮機構改革相比，雖然，鄉鎮建制數量減少了9000個，鄉鎮行政編制也減少了近85萬個，但鄉鎮事業編制卻比改革前的1991年的722.7萬增加了近120萬。每個鄉鎮吃“財政飯”和“事業飯”的人員平均在230個以上。而實際情況遠比這個數字大得多。最近對江西省一個國家重點扶貧縣的調查材料也說明了這個問題。該縣15個鄉鎮定編只有404人，而財政實際供養人員已達882人。一些學者研究推測，鄉鎮這個層次由財政和農民供養的人員大約在1400萬－1600萬人左右。不管怎么說，人員太多，嚴重超編，已是不爭的事實。
（四）關于鄉鎮財政問題。據有關資料顯示，全國已有1080個縣（市）不能及時發出工資來，約有50%－60%的鄉鎮入不敷出。許多鄉鎮財政收支長期赤字，大量到期的債務無法償還。據2000年8月15日農業部給國務院報送的《關于鄉村兩級不良債務清查工作的報告》顯示：截至1998年12月31日，“全國鄉級凈債務1776億元，鄉均408萬；村級1483億元，村均21萬。全國農民人均負債374元。”（以上數字不包括鄉、村辦企業的經營性債務）這是1998年底的數字，今天恐怕要比這個大多了。稅費改革之前，本來鄉鎮財政風險就已經存在，但那時鄉鎮可以通過向農民攤派以轉嫁風險，通過多方借債向外轉移風險，通過寅吃卯糧向后轉移風險。稅費改革后由于鄉村可用財力大大減少，中央財政預算安排農村稅費改革專項資金又不能滿足基層的需要，所以，為了保正常運轉，一些地方在農民負擔上局部性違規多收、變相亂收的現象又有所抬頭。
從發展趨勢看，鄉鎮機構、職能、人員編制和財政經費等鄉鎮管理體制上存在的問題，已經引發和產生了許多社會問題。一是鄉鎮社會化服務不足，群眾要科技、要信息、要服務，許多鄉鎮干部卻不知道怎么辦，引起了群眾不滿。二是困難的財政、巨額的債務驅使著不少鄉鎮變成了與農民爭利的利益集團，帶來了一起又一起群體性事件，上演了一出又一出人間悲劇。三是干群關系不斷疏遠，群眾與鄉鎮政府之間的信任關系受到了巨大的破壞。在全面建設小康社會的今天，是到了認真解決鄉鎮管理體制存在問題的時候了。
二、近年來在鄉鎮體制上的一些改革探索
鄉鎮管理體制中的種種問題，引起了社會各方面的廣泛關注和思考。繼20世紀80年代后期進行簡政放權，完善鄉鎮政府職能改革試點，90年代進行理順鄉鎮黨政關系、政企關系，推行鄉鎮工作規范化建設改革試點后，近年來，從中央到地方，各級黨委、政府想了不少辦法，進行了不少改革探索，這種改革探索體現在以下幾個方面：
（一）在改革鄉鎮主要領導干部選拔制度上的探索。
1、擴大鄉鎮人大代表直接提名鄉鎮領導干部候選人的探索。在提名鄉鎮領導候選人問題上，法律規定的有本級人大主席團提名和本級人大代表十人以上聯名提名兩種方式，但在實際操作中，多以主席團提名為主，往往忽視代表的提名。1998－1999年，四川省綿陽市在鄉鎮人大換屆選舉中，選擇了11個鄉鎮進行由人大代表直接提名選舉鄉鎮長的試點。他們將鄉鎮長候選人由人大主席團提名和代表提名這兩種提名方式，改為代表直接提名一種方式，并確定了候選人施政演講、答辯和代表秘密劃票、公開計票等程序。
2、擴大群眾參與副鄉鎮長選拔的探索。1998年10月，四川省南部縣在選舉鄉鎮長工作中推行了這一做法。具體做法是：在將全縣79個鄉鎮的178個副鄉鎮長職位全部公開并確定競爭資格及條件后，通過組織推薦、群眾舉薦和個人自薦的方法，提名產生了694名初步候選人。這些人在參加演講答辯后，勝出329名同志。組織部門按得分多少對優勝者進行排隊，并作為正式候選人等額推薦給鄉鎮人代會。聯名10人以上的鄉鎮人大代表也可以從剩余的優勝者選擇候選人，并推薦給鄉鎮人代會。南部縣各鄉鎮的人代會用這種方法選舉產生了175名副鄉鎮長。
3、大鵬鎮“兩推一選”鎮長的探索。1999年1月至4月，深圳市政府經過長期醞釀，在派出工作隊赴現場指導的情況下，安排龍崗區大鵬鎮進行了“兩推一選”鎮長試驗。第一輪是該鎮5048個選民無記名推薦候選人，共有76人獲得提名，其中5人被確認為鎮長候選人的初步人選；第二輪是該鎮的全體黨員、干部、職工和農戶代表在第一輪投票的基礎上測評候選人，在任鎮長李偉文以813票高票勝出；第三輪為鎮人大代表正式選舉鎮長，李偉文作為唯一的正式候選人由鎮黨委推薦給鎮人大，以45票全票當選為新一屆政府鎮長。然而，在2002年初龍崗鎮舉行的鄉鎮長換屆選舉中，“兩推一選”方式被擱置一邊，由上級組織部門決定唯一候選人，然后在鎮人大履行選舉程序的傳統選舉方式又重新登場，3年前推行過的鎮長選舉改革悄無聲息地終結了。
4、“兩票”選任鄉鎮主要領導干部的探索。1999年4月，山西省臨猗縣卓里鎮進行了這方面的試點。一票是民意測驗票。鎮里召開有鎮直機關干部、村“兩委”干部、部分村民代表共500余人參加的召開述職大會。由被測評人、現任鎮黨委書記孫建國、鎮長楊雅女和鎮人大主席團主席王振國等主要領導干部作述職報告。隨后，結合該鎮人民代表選舉，9000多名選民在17個投票點通過秘密劃票方式，對三位鎮主要領導干部進行了信任、基本信任或不信任的測評。二票是選舉票。凡在民意測評中獲得大多數信任或基本信任的，黨委就可以將他們作為候選人，分別推薦給黨代會、人代會參加選舉。否則，黨委就不能推薦。
5、由選民直接選舉鄉長的探索。現行的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定：鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會主席、副主席和鄉鎮政府領導由同級人代會選舉產生。1998年12月，四川省遂寧市市中區步云鄉進行了直選鄉長的首次改革。全鄉選民共推薦出初步候選人15名，經選區聯席會議預選，得票最多的步云鄉中學教師周興義和10村村委會主任蔡榮輝兩人成為正式候選人，再加上由鄉黨委提名的候選人鄉黨委副書記譚曉秋，共3位候選人進入最后的鄉長直選。3位候選人到全鄉10個村和1個居委會舉行了13場競選演說答辯會。最后經全體選民投票，譚曉秋以50%的得票率當選為步云鄉第12屆鄉長，鄉人代會以鼓掌方式“確認”了這一結果，步云鄉也因此被媒體譽為中國“直選第一鄉”。然而在現實中，步云鄉的鄉長直選卻備受批評。2001年7月27日，中共中央發出通知，轉發《中共全國人大常委會黨組關于全國鄉級人民代表大會換屆選舉工作有關問題的意見》（中發〖2001〗12號）。文件就鄉鎮長的選舉特別指出：“依照憲法和地方組織法規定，鄉長和副鄉長、鎮長和副鎮長由鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會選舉產生。過去有的地方曾提出進行直選鄉鎮長試點的要求，個別地方出現了選民直接投票選舉產生鄉鎮長的情況。這與憲法和地方組織法的有關規定不符。在這次鄉級人大換屆選舉中，各地鄉鎮長的選舉要嚴格依照憲法和有關法律的規定進行。”2001年12月步云鄉鄉長任期已滿，面臨新的一輪鄉長選舉。是繼續采用1998年的辦法，還是回到傳統的選舉制度去？經過認真思索和廣泛征求意見，步云鄉的改革者做出了抉擇：堅持鄉長直選。不過，這一次選舉的設計和組織者在策略上把直選納入了“黨委提名、間接等額選舉”的框架，即“由全體選民直選舉鄉長候選人，交由黨委提名，最后由人代會進行等額選舉”，從而不直接與現行法律規定沖突。他們還在選舉中引入了電視競選。在12月15日的初選中，10名預備候選人在165人組成的直選聯席會議上，依次演說了自己的施政綱領，長達5小時的現場直播由鄉有線電視和有線廣播同步進行，1萬多鄉民收看或收聽了這一過程。經過投票，上屆鄉長譚曉秋和鄉政府國土員譚志彬當選為初步候選人。此后這2位初步候選人到步云鄉12個村作了施政演說。2001年12月31日，經過全體選民投票，譚曉秋以52.91%的得票率勝出。在隨后的鄉人代會上，譚曉秋以高票當選為步云鄉第13屆鄉長，獲得連任。
6、“海推直選”鎮黨委書記、鎮長的探索。2002年8－9月湖北省京山縣楊集鎮做了這方面的試驗。具體做法是：召開全體選民會議，由群眾一人一票提名鎮黨委書記、鎮長初步候選人。共有7724為選民參加了提名，占全鎮選民總數的82.6%，有18人被提名為鎮黨委書記候選人，17人被提名為鎮長候選人。對群眾提名的候選人，嚴格按得票多少，以1：3的比例確定黨委書記、鎮長的初步候選人；之后，再分別召開全鎮黨員大會、全鎮村（居）民代表會議，按1：2的比例，推選鎮黨委書記正式候選人、鎮長正式候選人；最后，再分別召開鎮黨代會和人代會，差額選舉鎮黨委書記、鎮長。正式投票前，組織候選人在黨代會或人代會上進行競職演講，闡述自己的施政綱領，接受代表的現場質詢，讓代表更全面地掌握候選人的真實情況。本次試驗，全程實行秘密寫票，當場公布結果。
7、“海推直選”鄉鎮領導與鄉鎮機構改革同步進行的探索。2003年1－2月湖北省咸寧市咸安區做了這方面的試驗。具體做法是：全區12個鄉鎮的黨委書記、鄉鎮長、黨委全體成員候選人都由群眾直接推選；黨委書記、副書記、委員均實行差額選舉，并由黨的代表大會直選產生；鄉鎮黨委產生后，按法定程序實行黨政交叉任職，即黨委書記兼鎮長、一名副書記兼常務副鎮長、一名副書記兼人大主席團主席和紀委書記、一名副書記兼政協工委主任，另5名委員中有3名兼任副鎮長；鄉鎮機構合并為4個辦公室：黨政綜合辦公室、經濟發展辦公室、社會發展辦公室、財政稅務辦公室。實行“海推直選”鄉鎮領導與機構改革同步試驗，使咸寧區鄉鎮干部減少了62%.
（二）撤并鄉鎮。
這項工作是在中央的倡導下，由地方政府組織進行的。依據《憲法》，調整鄉、民族鄉、鎮建制的權限在省級人民政府。面對農村鄉鎮管理體制存在的問題，中央政府率先對撤并鄉鎮給予積極倡導。從現有文獻看，倡導撤并鄉鎮早先出現在2000年《中共中央、國務院關于轉發<國家發展計劃委員會關于當前農村經濟發展中幾個主要問題和對策措施的意見>的通知》（中發）〖2000〗15號），接著，在2000年12月中辦、國辦《關于市縣鄉人員編制精簡的意見》、2001年3月15日九屆全國人大第四次會議批準的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》中，也分別再次予以提倡。2001年7月21日，經國務院同意，民政部、中央編辦、國務院體改辦、建設部、財政部、國土資源部、農業部等7部門，聯合向省級人民政府發出了《關于鄉鎮區劃調整工作的指導意見》，在肯定各地撤并鄉鎮做法的同時，也提出了進一步完善的措施意見。
撤并鄉鎮得到了地方各級政府的積極響應。特別是那些進行了農村稅費改革的省份更是如此。因為，鄉鎮特別是以種植業為主的農業鄉鎮，在農村稅費改革后經濟來源主要靠農民繳納的農業稅、農業特產稅。鄉鎮規模小、人口少，就意味著稅源少；而稅源少，就意味著鄉鎮的收入少；而鄉鎮的收入少，就直接影響著鄉鎮各項工作的正常運轉。所以，很多地方把撤并鄉鎮作為應對農村稅費改革后保干部工資、保正常運轉的措施。當然，撤并鄉鎮客觀上也有利于精簡鄉鎮機構、精簡人員、減輕農民負擔。據統計，截至2002年底，農村鄉鎮數量已從2000年的44867個，減少至39240個，減少了5627個鄉鎮建制，其中2001年減少3964個，2002年減少1663個。撤并鄉鎮幅度較大的有天津、山西、江蘇、山東四省（市），超過了30%；內蒙古、黑龍江、湖北、西藏、陜西五省（區），超過了20%，北京、浙江、重慶三省（市）超過10%，其余各省（區、市）尚在進行之中。 （三）推行鄉鎮政務公開。
鄉鎮政務公開是農村鄉級民主的新形式和重要內容，對完善鄉鎮管理體制有重要作用。這項工作是直接在中央的部署下進行的。
1997年，民政部在山東省鄒城市北宿鎮召開了“全國鄉鎮政府工作規范化建設現場經驗交流會”，總結推廣了北宿鎮依法建制、規范管理、公開政務、服務群眾的經驗。2000年12月，中辦、國辦發出《關于在全國鄉鎮政權機關全面推行政務公開制度的通知》，在全國鄉鎮政權機關和派駐鄉鎮的“站、所”，全面推行政務公開制度。目前這一制度正在各地鞏固、完善、提高之中。
（四）發展小城鎮。
這項工作是在中央的大力號召下進行的。發展小城鎮，是帶動農村經濟和社會發展的一個大戰略，也是完善鄉鎮管理體制的一個重大舉措。目前中央在發展小城鎮上，已有一套成熟的意見，在完善小城鎮政府的經濟和社會管理職能方面，也有明確要求。
總的來看，各種完善鄉鎮管理體制的措施，都取得一定的成效。但由于多種原因，成效并不十分顯著。比如，不少地方沒有把撤并鄉鎮與轉變鄉鎮職能緊密結合，僅僅是合并了事，因而限制了撤并鄉鎮的積極效應。在龐大的機構和人員不動的基礎上，實行鄉鎮主要干部選拔任用方式的改革，效果并沒有人們預期的好。許多地方的政務公開都有水分，群眾不相信，認為是花架子，中看不中用。一些小城鎮又重蹈過去鄉鎮發展的老路上去了，機構臃腫、人浮于事、政企不分。現在看來，鄉鎮體制改革僅僅在現有的體制框架內轉圈子恐怕不行了；僅僅搞頭痛醫痛、腳痛醫腳的單項改革恐怕也不行了。鄉鎮管理體制改革必須有大的突破，必須進行根本性改革，并得到縣級和村級改革的配套支持，才能走出新的路子。
黨的十六大報告指出：要“進一步轉變政府職能，改進管理方式，推行電子政務，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。”“按照精簡、統一、效能的原則和決策、執行和監督相協調的要求，繼續推進政府機構改革，科學規范部門職能，合理設置機構，優化人員結構，實現機構和編制的法定化，切實解決層次過多、職能交叉、人員臃腫、權責脫節和多重多頭執法等問題。按照政事分開原則，改革事業單位管理體制。”作為行政管理體制改革重要組成部分的鄉鎮管理體制改革，究竟如何深化，從目前各方面的研究來看，在這個問題上，有四個方案可供選擇。
第一個方案：將全國現有39240個鄉鎮行政建制撤銷，一律改設為縣級人民政府的派出機構。
把縣級政府派出機構的職能定位在以下幾個方面：監督黨在城鄉基層有關方針、政策的落實；指導、幫助村委會、社區居委會依法開展村（居）民自治活動，發展社區服務，自主管理城鄉社區的各項社會事務；協調縣直“站、所”的關系，支持其發揮職能作用；受縣級政府委托，部分社會事務管理職權，提供部分公共服務。撤銷鄉鎮建制改設縣級政府派出機構后，原鄉鎮政府行政區劃管轄范圍為現在縣級政府派出機構的管轄范圍，原則上不作區劃調整。原為縣和縣級市政府駐地的鄉鎮，在體制改革后可稱××縣（市）人民政府××街道辦事處。其余的，一律稱××縣（市、區）人民政府××鄉鎮辦事處。
從具體操作上看，可以先選1－2縣（市）進行撤銷鄉鎮政權組織，改設縣級政府派出機構的試點。其具體辦法如下：
第一，鄉鎮黨委改為辦事處黨工委（黨的工作委員會），鄉鎮政府改為縣級政府辦事處，不再設立人大、政協。辦事處設主任1名，可由辦事處黨工委書記兼任，1名副書記，副書記同時兼辦事處副主任。辦事處不設上下對口機構。核定辦事處黨政干部編制在10－15人以內。第二，辦事處不再有獨立的財政收支預算，其開支全部納入到縣一級，由縣級政府安排人事與財政，做到事權與財權的統一。第三，將原屬于鄉鎮管轄的七站八所分為兩類，中介服務性一類的“站、所”，逐步推向市場；具有行政職能一類的“站、所”，并入辦事處的職能辦公室。考慮到西藏、新疆兩自治區的特殊情況，西藏現有681個鄉鎮行政建制（140個鎮、533個鄉、8個民族鄉）、新疆現有860個鄉鎮行政建制（229個鎮、588個鄉、43個民族鄉）的管理體制，可暫維持不變，待條件成熟時，再進行改革。
實施這一方案的好處：一是減少了行政層次，降低了管理成本，精簡了機構和人員；二是有利于減輕財政壓力和農民負擔，確保稅費改革的進行；三是收縮了原鄉鎮政府的活動范圍，重新定位的縣級政府派出機構的職能，符合市場經濟發展的方向；四是有利于深化村民自治，發展村級民主，把過去鄉村之間被扭曲的指導關系真正還原到位。由于行政區劃不作調整，對老百姓的生活并沒有什么不利影響，加上縣級派出機構的存在，社會面上的社情控制也不會受影響。
實施這一方案可預期的弊病：一是與現行的憲法、地方組織法有抵觸的地方；二是分流人員比較多，恐怕不少干部有抵觸情緒；三是為安置分流人員而支出的成本在初期可能比較高。
如果實施這一方案，必須配套的措施至少有：一是要加大縣直“站、所”的公共服務力度，改進工作作風。二是要大力發展民間組織，承接過去由政府及其部門包攬的經濟服務事務。三是要改革政府包辦公共事業的局面，鼓勵、支持社會自治組織、民間團體、股份制企業、民辦企業投資興辦鄉村公共事業和公益事業，提供公共服務。四是要大力推進農村村民自治。充分發揮農村村民自治組織在興辦公共事務和公共事業、調解民間糾紛，維護社會治安，聯系群眾密切的優勢，提高社會自主管理水平。
第二個方案：在撤并鄉鎮的的基礎上，精簡機構、精簡人員、轉變職能，科學配置鄉鎮的權力運行機制和監督機制。這一方案由六方面內容組成：
一是撤并鄉鎮。將東部地區交通便利、地域較小、管轄人口不足3萬的鄉鎮，中部地區里地域較小、管轄人口不足2萬的鄉鎮，西部地區里地域面積不大、管轄人口不足1萬的鄉鎮，一律撤銷合并。撤并后全國鄉鎮建制總量要比現有的減少三分之一，達到25000個左右。東部地區鄉鎮人口規模應在8－10萬左右，中部地區應在6－8萬左右，西部地區應在2－5萬左右。人口在100萬以上的農業大縣，鄉鎮數量應控制在15個以內，50－100萬的縣（市），鄉鎮數量應控制在10個以內，50萬以下的縣（少數山區除外），鄉鎮數量應控制在8個以內。二是撤并后，把市場經濟下不屬于鄉鎮政府的職能剝離出去、轉移出去。鄉鎮政府主要承擔社會管理的職能。把集體資產管理的職能轉移到專業管理部門，把生產經營職能轉移到企業，把資源配置的職能轉移到市場，把服務職能更多地轉移到社會中介組織，把村民自治的職能，交還給村委會。不屬于政府管的堅決不管，建立起政府管理與企業管理、與市場管理、與社會自主管理的新型關系。三是要大力推進基層民主，擴大群眾參與鄉鎮管理的空間，配置好鄉鎮權力的運行機制、權力監督機制。廢除任命制，逐步推行鄉鎮黨委書記、副書記、黨委委員由群眾參與提名，黨的代表大會直接選舉制度；用“兩推一選”的辦法或直接選舉的辦法，選舉或罷免鄉鎮長、副鄉鎮長、鄉鎮人大主席；切實落實鄉鎮人民代表大會的13項職權，做到屬于公共事務的重大問題必須經人代會討論、批準，在鄉鎮人代會表決時實行秘密劃票制；推行鄉鎮政務公開，使日常政務接受群眾的監督。四是建立獨立的財政管理體制。鄉鎮政府要設立獨立的一級財稅機構和鎮級金庫，做到“一級政府，一級財政”。鄉鎮政府的行政開支要嚴格實行預決算制度。根據財權與事權相統一和調動縣（市）、鎮兩個積極性的原則，明確鄉鎮政府的事權與財權，合理劃分收支范圍，逐步建立穩定、規范、有利于城鎮長遠發展的分稅制財政體制。對尚不具備實行分稅制條件的鄉鎮，要在協調縣（市）、鄉鎮兩級財政關系的基礎上，合理制定鄉鎮的收支基數。對重點發展的鄉鎮，在實行分稅制財政體制之前，其地方財政超收部分的全部或大部分留于鄉鎮級財政。五是大力精簡人員，建立職能明確、結構合理、精干高效的辦事機構。設置黨委、政府、人大主要領導職位，但要擴大民意基礎，實行交叉建制，減少領導職數。在規定的機構編制限額內，鄉鎮政府可以根據實際需要設置機構和配備人員，不求上下對口。六是大力發展民間組織，提高社會自我管理水平。凡是社會可以自我調節與管理的職能，一律交給社會中介組織和村民自治組織去辦。要將設置過多、過散的“站、所”歸并成綜合性“農業服務中心”、“文化服務中心”，并逐步推向市場，走企業化的路子。走出政府包辦公共事業的困境，鼓勵、支持社會自治組織、民間團體、股份制企業、民辦企業投資興辦鄉村公共事業和公益事業，提供公共服務。按照民辦、民管、民受益的原則，大力支持發展農產品行業協會和農民專業合作組織，健全農業社會化服務體系，提高農民的組織化程度。大力支持和推動村民自治。
實施這一方案的好處：一是在撤并鄉鎮問題上不與憲法和地方政府組織法相沖突，操作起來沒有法律障礙；二是能精簡機構和人員，減輕財政壓力，并適當減輕農民負擔；三是為小城鎮發展，實施城鎮化戰略預留了體制空間。
實施這一方案可預期的弊病是：一是撤并鄉鎮很容易與轉變職能、建立健全權力運行機制、監督機制相脫節，重蹈過去機構改革“精簡－膨脹－再精簡－再膨脹”的老路。二是如果基層實際情況掌握不準，合并后的行政管理幅度太大，難以維護好社會秩序。
第三個方案：劃小縣級行政區劃，實行小縣制，縣以下取消鄉鎮一級行政建制，用小縣制履行目前縣鄉兩級政權的職能。
具體操作如下：東部地區，在現行的6－8個鄉鎮行政區劃范圍內設置一個縣，人口在50萬以內；中部地區，在現行的4－6個鄉鎮行政區劃范圍內設置一個縣，人口在30萬以內；西部地區，在現行的2－4個鄉鎮行政區劃范圍內設置一個縣，人口在20萬以內。小縣制的機構要精干。政府的職能主要是維護社會公共秩序和社會公平，搞好市場監管，其余職能要從政府職能中逐步剝離出去。
這一方案的長處：一是將過去縣鄉兩個層次，減少為一個層次；二是能夠把原在縣級政府的機構、人員和公安派出所下放到鄉鎮，能夠實施對社會組織的控制，最大限度地吸納社會資源。
這一方案的弊病也是十分明顯的：第一，重新調整了縣級行政區劃、縣級數量，工作量很大；第二，基層政府的職能過于完備易使機構衙門化、干部官僚化，不利于擴大社會自主管理的空間；第三，容易加重農民負擔。
第四個方案：實行鄉鎮自治，即在將農村社區事務與國家事務適當區分后，國家通過強制性法律預期方式，將基本的社會規范和目標確定下來，社區在法律的框架內實行廣泛的自治。
具體操作是：一是將鄉鎮政權組織撤銷，原鄉鎮政權履行的公共行政的職權，如保障憲法、法律的執行，保護公私財產、保障公民的人身權利、民主權利、維護社會秩序，保護環境等等移交給縣級政權機關，由縣級政權機關或職能部門履行。二是將原鄉鎮政權組織履行的經濟管理、經濟服務職能，轉移給社會中介組織和農民組織；三是建立鄉農民自治組織，對除了國家事務以外的涉及農民群眾的公共事務，實行自我管理、自我教育、自我服務。自治組織內實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。
這一方案的長處：一是有利于擴大基層民主，擴大社會自主管理的空間；二是能夠減輕農民負擔和國家財政負擔。
這一方案的弊病：一是縣鄉體制變化太大，鄉鎮與縣、鄉鎮與村、鄉鎮組織內部的各種關系都要重新調整，恐怕不易為人們所接受；二是與現行的法律規定不符；三是如果縣級政府的公共管理跟不上，容易引發社會秩序失范。公務員之家版權所有
以上介紹的是今后鄉鎮管理體制改革的可能走向。當然，現實生活要比理論探討復雜的多，不宜生搬硬套，必須進行試點，在取得經驗后，再做決斷。需要指出的是，鄉鎮管理體制改革還涉及縣級改革的配套和村民自治的進一步完善，不管采取哪種方案，都需要縣鄉村三級聯動、整體思考、上下配套。比如，縣級政府活動范圍要收縮，政府職能要轉變，要采取招投標制、合同承包制、出租制、公私合作制等市場方式管理公共服務，否則，縣級還會養一大批機構、一大批人員，到一定時候，這些機構和人員又要膨脹自己的權力，找基層的麻煩，鄉鎮體制改革的成功就難以保住。再比如，要做好化解鄉村債務，安排好富余人員的分流工作，如果這個問題解決不好，鄉鎮管理體制改革就難以順利進行下去。還比如，農村民間組織管理工作、村民自治工作要跟上，否則，從原鄉鎮體制中剝離出來的經濟、社會服務的許多事情就沒有組織去管。大力支持發展農產品行業協會和農民專業合作組織，大力發展村民自治，使它們成為民主監督、民主參與和自我管理、自我服務的組織載體，健全農業社會化服務體系，滿足農民農業市場化的需要，提高農民的組織化程度和對話能力，只有這樣，才能為鄉鎮管理體制改革創造好的條件。
