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政協委員蔡繼明教授指出集體土地四大弊端建議推進農地制度改革試點

現有農村土地制度有四大弊端：

1、事實上，集體土地所有權主體不明確

2、農民對集體所有的土地只有承包權，而不能以所承包的土地做抵押進行貸款

3、現行農村土地制度不利于土地資源在全社會范圍內合理配置

4、農民進入小城鎮務工或定居，仍保留原土地的承包權，而進入大中城市務工定居，則要放棄原土地的承包權而得不到任何補償。這一方面會阻礙城市化進程，因為農民為了保留土地承包權而寧可放棄在大中城市定居的機會；另一方面也不利于農村實現土地的規模經營。今年以來，三農問題成為人們議論的最大熱點。人們沒有忘記，前任總理朱镕基在任期的最后一年不得不承認三農問題是他最頭痛的問題。本屆總理一上任則表示要把三農問題當作經濟工作的重中之重；中共中央2004年1號文件則以增加農民收入作為標題，強調把增加農民收入作為衡量工作成效的一個重要標準……

其實，人們對三農問題的關注由來已久：若從1996年“三農問題”這個概念的正式提出算起，至今也有8年了；若從1991年開始農民負擔的調研算起，至今也有13年了；若從1985年農村政策研究部門提出“打破城鄉二元結構算起，至今就將近20年了。那么，為什么近20年來，我們幾乎年年喊三農，從1982年至1986年中央連續發出了有關三農問題的5個1號文件，乃至在時隔8年之后又專門以增加農民收入為主題發出了第6個1號文件，而三農問題不但沒有從根本上解決，反而越來越嚴重？1997年農民的人均純收入為2090元，城鎮居民的人均可支配收入為5160元，兩者的收入差距為1∶2.47，2003年農民的人均收入為2622元，城鎮居民為8500元，差距已擴大為3.24∶1。

與此同時，盡管我們年年都強調要保護耕地、保護農民的土地承包權不受侵犯，但實際上耕地正在以越來越快的速度在減少，農民的土地承包權不斷受到侵犯。據國土資源部提供的數字：2002年上半年群眾反映征地糾紛、違法占地問題，占信訪接待部門受理總量的73％；其中40％的上訪人訴說的是征地糾紛問題，這里面又有87％反映的是征地補償安置問題。國家信訪局去年受理土地征用的初信初訪4116件，大部分聚焦在失地、失業問題上。農業部提供的數據顯示：最近兩年，關于征地、土地流轉等問題的信訪始終占總量的一半以上。另一方面，我國農村的土地經營規模一直非常狹小，每個農戶平均不過0.5公頃，而美國是我國的400倍以上，歐盟是我國的40倍以上，即使是日本和韓國，也分別比我國高2.5倍和2.2倍以上。

清華大學蔡繼明教授認為，改革開放25年來，三農問題的解決之所以成效甚微，一個重要原因就是忽略或回避了農村土地制度的變革。無論是農民收入增長緩慢，還是城市化進程緩慢，無論是農民的土地權益被侵犯，還是農村的土地經營規模狹小，無一不是和現行農村土地制度的弊端聯系在一起的。

蔡繼明指出，現行的農村集體土地制度至少有如下四大弊端：

1、集體土地所有權主體不明確。《憲法》第十條規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。《土地管理法》第十條規定：“農村集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農村集體所有的，由鄉（鎮）集體經濟組織經營、管理。”這些表述雖然肯定了目前我國農村土地產權的“三級所有，隊為基礎的現狀，但目前普遍存在如下問題：

一是鄉鎮政府是國家機關，許多鄉鎮又沒有集體經濟組織，究竟誰是鄉（鎮）農村集體土地所有權代表也就模糊不清了；

二是村民小組雖是基礎，但一沒有法律地位，二沒有經濟核算形式，三沒有辦公地點，有的甚至連小組長也沒有，遇事由各戶聯合推舉一名代表。在這種情況下，土地所有權由誰來行使？怎么行使？

正是由于作為集體成員的農民個人對集體所有的土地原則上沒有所有權，只有使用權，而集體土地的所有者又是缺位的或虛構的，所以，本來對集體土地僅僅具有經營、管理權限的鄉鎮集體經濟組織或村民委員會，便往往以集體所有者的名義為農民做主，在土地征用、承包、流轉以及機動地的處置中侵害農民的利益。公務員之家版權所有

2、農民對集體所有的土地只有承包權，而不能以所承包的土地做抵押進行貸款，這是造成目前農民貸款難的一個重要原因。

3、現行農村土地制度不利于土地資源在全社會范圍內合理配置。一方面，集體土地的所有權不能在不同集體（鄉鎮和村）之間進行轉移；另一方面，本集體以外的成員不能直接承包該集體的土地。雖然農民的土地承包權可以轉讓，但由于土地承包法規定土地承包權的轉讓期不得超過承包期，這就限制了人們對土地的長期投資，特別是限制了城市資本向農村的轉移。

4、2003年頒布的土地承包法規定，農民進入小城鎮務工或定居，仍保留原土地的承包權，而進入大中城市務工定居，則要放棄原土地的承包權而得不到任何補償。這一方面會阻礙城市化進程，因為農民為了保留土地承包權而寧可放棄在大中城市定居的機會；另一方面也不利于農村實現土地的規模經營。

盡管如何推進農村土地制度的變革人們眾說紛紜，提出了諸多方案，其中，有的主張實行私有化，有的主張國家所有農民永佃，有的主張繼續維持農村土地集體所有，但實行土地股份合作制。有一點似乎是明確的：三農問題的根本解決，繞不過農村土地制度的變革。為此，蔡繼明教授建議，一方面深入開展有關農村土地制度變革的理論研究和討論，鼓勵各種觀點和方案互相爭論、互相競爭；另一方面，在實踐中積極組織農地制度改革的試點，根據不同地區、不同經濟發展水平和不同的土地資源稟賦，試行不同的農地制度改革方案，取得成功經驗后適時推廣。總之，要真正從根本上保護農民的權益，要有效地解決三農問題，要從數量上減少農民，加快城市化進程，從而在本世紀20年代全面建成小康社會，在50年代基本實現現代化，從現在起，必須著手花大力氣解決農村的土地問題。