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農村稅費改革，關系到廣大農民群眾的切身利益和農村經濟的健康穩定發展，因此被稱作繼、家庭聯產承包責任制之后中國農村的第三次革命。定西地區于2000年首先在臨洮縣進行農村稅費改革試點工作，2002年在全區7個縣全面推行，取得了顯著成效，但也存在不少問題。筆者擬以定西為例，對貧困地區稅費改革中幾個亟待解決的問題作一探討。

一、關于農民減負效果評價問題

推進農村稅費改革，其目的是為了規范農村分配制度，遏制面向農民的亂收費、亂集資、亂罰款和各種攤派，從根本上解決農民負擔過重問題。現行農村稅費改革的基本要求是：改革后農民負擔與農民政策內承擔的“六項負擔”（1997年對提留鄉統籌、社會性負擔；1999年農業稅、牧業稅、屠宰稅；1999—2000年農業特產稅平均稅額）作為減負的對比依據，減負幅度原則上要達到20%以上，或保持在1997年負擔的同等水平；如果個別地區下降幅度超過了20%，但農民負擔水平仍超過了1997年水平的，也要無條件地降到1997年的水平；改革后每畝負擔的農業稅及附加不能高于100元。從定西地、縣兩級的《試點方案》測算結果和2002年試點來看，減負20%的比例在總體上容易達到，甚至可以超額完成。如2002年稅改后全區平均減負39.03%，人均減負22.57元，7個縣平均減負率為23%—52%，人均減少11—36元。20%的減負比例對大部分鄉（鎮）來說都能達到，但部分鄉鎮，尤其是到村、社兩級就不一定能達到，在實際改革后甚至出現了有些農戶負擔加重的現象。低于1997年水平這一條也基本沒有問題。但畝均負擔100元以下的標準，對定西這樣的貧困地區來說，明顯偏高。據測算，稅改前，全區畝均負擔21.5元。本身就大大低于100元的標準。定西地區農民人均耕地2.9畝，按畝均100元的標準，人均負擔要290元，這對人均純收人只有1412元的定西農民來說，是根本無法承受的。

如果今后幾年農民負擔仍以相關稅改政策為準，那么如何在政策允許的范圍內，因地制宜地確定減負標準，成為目前亟待解決的問題。就定西情況而言，筆者認為全區平均減負以30%為宜，各縣應堅持以“三個確保”為核心，正確處理確保農民負擔有明顯減輕與確保基層政權運轉、確保農村義務教育正常經費需要之間的關系。綜合考慮各方面的因素，按照各縣自身的財力平衡情況，確定比較適宜的減負比例。財力相對好的縣減負比例可以高一些，財力弱的縣，減負比例相對可以低一些。至于畝均負擔標準，據調查了解即使是每畝20元—50元的稅收負擔，大部分農民都難以承受，如果畝均負擔50以上，根本承受不了。因此，定西地區農民畝均負擔標準應規定在50元/畝以下。人均耕地面積在5畝以上的地方，畝均負擔應規定在20元以下。

由于稅費改革會造成鄉村收入減少，鄉村各級為擺脫財力捉襟見肘的窘境，違反政策規定另辟“開源增收之道”，造成農民負擔反彈的問題仍有可能發生。鞏固稅費改革成果，確保農民負擔穩定在一個較低的水平，除了確定合理的減負評價標準外，還必須采取更加有效的措施，進一步建立健全農民負擔的綜合監督制約機制，尤其要突出抓好村級財務監管。目前，村級財務管理比較混亂、監督制約機制不夠健全，農村會計人員素質偏低、調換頻繁、無證上崗的問題和記賬票據不規范甚至白條入賬，財務審計不到位等現象十分普遍。因此，政府相關部門要按照新《會計法》規定，切實負起對農村財會工作的監管職責，加強對農村會計人員的業務培訓，規范會計基礎工作，統一會計制度、會計科目、會計憑證，并實行農村財務定期審計制度。

二、關于“三定”方案的具體落實問題

“三定方案”的設計科學與否是農村稅費改革能否健康順利進行的關鍵，直接影響稅費改革工作的成敗。從定西地區的情況看，由于農村稅費改革情況紛繁復雜，千差萬別，現行“三定”方案問題仍然不少，具體落實非常困難。

首先，就定畝問題來看。一是根據中發［2000］7號文件規定：農業稅計稅土地為“農民承包土地為第二輪承包用于農業生產的土地；其他單位和個人從事農業生產的土地”；“計稅土地為實際用于農業生產的土地。計稅土地發生增減變化，農業稅應當及時進行調整。”這樣，農村稅費改革的計稅面積都是以“二輪承包土地面積”為基礎來確定的，但是從這幾年的稅費改革試點工作中發現，由于有的地方“二輪承包”不徹底，隨之衍生出了好多問題需要解決，如從實行承包制到現在，時間跨度較大，有的地方土地的減少量遠遠大于增加量，農戶實際占用耕地與承包合同出人較大等，導致計稅定畝與實際耕占地畝不一致。二是由于特產稅計稅土地面積因為品種比較多，每種品種種植面積又比較分散零星，核實起來非常困難，加上特產稅納稅額高于農業稅，所以農民普遍存在將特產稅計稅土地面積種多報少或報以農業稅計稅土地面積來頂報的現象；三是近年來道路建設、小城鎮建設、興辦企業、農民建房等消耗了大量的土地，加之農村分家立戶過程中將原承包面積一分為二，有的甚至更多。這樣，許多農戶實際占用耕地與“二輪承包”合同數有較大出入，完全按“二輪承包”合同定稅，不太合理，很多農戶強烈要求重新丈量土地，但政策明確規定，這次農村稅費改革不得重新丈量土地。因此，對土地面積無法據實統計。

其次，就定產來看。按農村稅費改革政策規定：農業稅計稅常產量以1994—1998年5年的農作物的實際平均產量折合成主要糧食作物確定，并保持長期穩定。但前幾年由于各種原因，一部分統計年報表注水虛報的問題比較嚴重，上報常年產量很高，有的地方在測算時雖然進行了不同比例的打折，但一些地方仍然是農戶實際收入的幾倍多，造成了干部說不清，農戶不認可，常年產量的測算數與實標產量懸殊很大。

再次，就定稅來看。牧業稅和特產稅的確定，包括改革中取消的屠宰稅，過去基本上都是按地畝域人頭平攤，問題比較多，群眾反映強烈。盡管農村稅費改革試點工作中嚴禁按地畝或人頭平攤，實行牧業稅按存量定額征收，特產稅按地畝、產量、價格區別不同品目據實征收。但由于牧業稅應稅大牲畜和羊只的存量及特產稅計稅面積難以準確核實上來，導致牧業稅和特產稅稅額事實上也無法征收，收入大幅度下降。如有的鄉鎮，按人戶核定的應稅大牲畜和羊只計算，牧業稅稅額只有上年的1/5—1/10，特產稅稅額只有上年的5O％左右，造成稅改工作難度加大。

為此，筆者認為要真正落實“三定”方案要求，應做好以下幾點：

一是要突破“二輪土地面積”的教條論。面對農村復雜的情況，要把嚴格執行“二輪土地面積”的規定與本地的實際結合起來，按照“十六大”提出的“堅持黨在農村的基本政策長期穩定，并不斷完善以家庭聯產承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。有條件的地方可按照依法、自愿、有償的原則進行土地承包經營權流轉，逐步發展規模經營。尊重農戶的市場主體地位，推動農村經營體制創新”的要求，對二輪土地承包以后的土地變更情況進行必要的清理規范和完善，并在實際定稅中予以適當考慮。同時利用稅費改革的機遇、寬松土地承包經營權環境。二是要統一計稅面積標準。在推進農村稅費改革時應取消過去沿襲的不規范的土地面積計量單位，破除農村遺留的一些陳規陋俗，把人為造成的不合理的稅賦差別縮小到最低限度，減輕農民的負擔，消除群眾因負擔過重而造成的不滿，確保稅費改革工作的正常運轉。三是要對作為農村稅賦主要依據的常年產量，進行適時或定期的調整。在具體測算過程中應結合當地生產條件和農作物的實際產量進行合理計量，使常產量與實際產量之間的差異盡可能縮小。四是要挖掘各類土地面積的潛力，避免因棄耕和撂荒造成“懸空稅賦”的問題。對棄耕地可以采取在尊重農戶意愿的前提下，由村組收回集體開發或重新發包，對撂荒地可以與國家退耕還林政策緊密結合起來，解決“有地無稅，有稅無地”的問題。

三、農村財政收入減少的情況下，如何實現“三個確保”的問題

這次農村稅費改革的前提原則是“三個確保”，即“確保農民負擔得到明顯減輕、不反彈，確保鄉鎮機構和村級組織正常運轉，確保農村義務教育經費正常需要”。但是根據稅費改革方案，必然減少農村財政收人。如定西地區因稅改而減少的年收入約9000萬元；各縣從幾百萬到上千萬元不等。雖然國家通過轉移支付方式給予了一定的彌補，而且從賬面看，增加轉移支付的數額還略大于收入減少金額，但由于鄉（鎮）村原來有相當一部分費用和收入沒有納入財政管理，無法在賬面反映。致使鄉鎮實際可支配財力大大減少，這將給鄉鎮政府和村社組織運轉帶來一系列問題。特別是地少人多的一些鄉村，工資等一些必需的支出都難以滿足，義務教育及其他公益事業投入、償還鄉村債務等更無可能。如何彌補鄉村收入缺口，成為實施稅費改革中真正落實“三個確保”面臨的最為突出的問題。

緩解鄉村收支矛盾，根本出路在于大力發展鄉村經濟，培植涵養財源。因此，要把農村稅費改革與促進農村經濟發展、農業產業結構調整、農村財源建設項目、增加農民收入等結合起來，加強農業的基礎地位，因地制宜、分類指導，積極發揮財政資金、政策的導向作用。突出主導產業，努力培育具有地域優勢的支柱產業，不斷提高農業產業化水平，力爭做到既減輕農民負擔，又促進農村經濟發展，增加農民收入，壯大鄉鎮財源，真正實現“三個確保”。公務員之家版權所有

四、關于后續改革的問題

農村稅費改革從全國看，還處于試點階段，按照國家的總體安排，下一階段農村稅費改革的主要內容是逐步取消牧業稅、農業特產稅，盡快建立與WTO規則和國際慣例接軌的農村稅收和農產品補貼機制。就定西的情況看：農戶飼養的大牲畜大多數為役畜，應稅的商品大牲畜少，羊只也不多，又比較分散，且以圈養模式為主；農業特產品，如藥材等，種植面積雖然比較大，卻相對分散，據實征收難以做到。因此，繼續征收農業特產稅和牧業稅不利于促進農村經濟的發展和農民收入的增加，不利于規范農業稅收征管行為。因此，筆者認為，可以考慮在一年內對牧業稅一次性取消；對農業特產稅可根據上級轉移支付補助和當地財力情況在年內一次性取消，或三年內分年度、分品目取消；要認真調研，積極探討取消農業特產稅后改征農業稅的具體辦法，但不能造成新的平攤或變相平攤，從而加重農民的負擔。然而取消農業特產稅和牧業稅改征農業稅，不但地方財力將會受到很大影響，而且“三農”管理模式、地方經濟、農村產業結構等都會有較大影響。因此，必須統籌考慮，嚴密策劃，精心組織，妥善進行，切不可一哄而上，盲目從事。