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2002年10月15日晚，農業部農村改革試驗區辦公室綜合處處長、副研究員朱守銀先生在華中師范大學學術報告廳以風趣的語言與生動的事例為200余名師生作了一場題為《減輕農民負擔的制度環境和制度創新》的演講。

在講減輕農民負擔的制度環境和制度創新這個問題之前，我想先陳述幾個前提性的觀點：第一，我所講的問題主要是針對農民尤其是糧食主產區的農民；第二，在目前我國農業收益比較低的情況下，農民沒有能力去承擔公共物品的費用，更沒有能力為國家和集體進行積累；第三，面對2億多高度分散化的農戶，政府無法制訂出一個對所有農戶都適應、所有地區都適應、所有糧站收入產業都適應的農業稅費制度和政策。即使制訂出這樣一種制度和政策，也是不具有可操作性的；或者因為執行過程中的阻力太大，操作起來的成本也是非常高的。第四，近幾年來，全國各地減輕農民負擔的呼聲越來越高，出臺的政策越來越多，政府下發的文件也越來越多，表明政府對此的重視程度也越來越強，但是農民負擔重的問題仍然沒有得到根本的解決。在這些前提性觀點的基礎上，我想著重講一講以下幾個方面的問題：

一、農業稅制度即農業稅本身的不確定性和不合理性

前兩天，我在另一次研討會上談到不確定性時候提到過這個的問題，就是農業稅的征收和農業稅費制度的制訂給征收工作本身帶來了許多不確定性。這種不確定性具體表現在：第一，稅費項目的不確定。現在很多人談到農業稅問題的時候，都認為就是農民負擔問題，并且一再強調頭稅、二稅、三稅，“頭稅重，二稅輕，三稅是個無底洞”等等，農業稅、農林特產稅、三提五統等等，這些項目對于農民來說，到底是什幺性質的稅呢？第二，稅費標準的不確定。現在的農業稅率是1958年我們國家制訂的《農業稅條例》，還是執行高度集中的計劃經濟時代的農業稅條例，稅費納稅工作的稅率比現在實際執行的稅率相差非常大，尤其是還有一個提留統籌的問題，1992年制訂了一個《農民負擔條例》，這個條例規定可以不超過上年農民人均純收入的5%。但是超過5%又是個什幺概念呢？這也不確定。加上一般各地在執行過程中從高確定，尤其是在糧食主產區。執行三提五統的依據是什么？是人？是地？還是人地結合？這個也沒有說清楚。再一個不確定因素就是農業稅的征收是征糧還是征錢還是錢糧都征呢？這個也不太清楚，國家要求掌握足夠的糧源，糧食部門要獲取盡可能大的部門利益，鄉村要獲取足夠的社會福利。農民在交納農產品的過程中就要與政府討價還價，但是有時侯各個協會組織就死逼農民要按照他們的要求去做。國家要求掌握糧（全國的農業稅也就300多個億，它就要300多個億的糧），但是作為收糧的糧食部門就要求不再掌握糧，而通過掌握糧源幣算錢。至于鄉村組織與糧食就更沒有關系了，更想要得到的是錢，所以這些問題也是不確定的。第三，納稅主體的不確定，誰是納稅主體呢？是農戶？是村集體？還是村民小組呢？這個也不確定。第四，征收主體的不確定，按理來說，稅收應集中稅法由稅收征管部門征管，但是國家面對2億多高度分散的農戶收那么多錢，光靠稅務部門的工作人員是難以解決問題的，要解決問題就只能靠鄉村干部去征收。但正如湖北省監利縣紅城鄉黨委書記張曉冰所說，在農村稅費的征收過程中，鄉鎮政府和村級組織實際上在違法，因為他們并沒有權力去征收。這種種不確定因素實際上涉及到一個社會的制度規則的不確定性問題；一個制度規則不確定就會使其執行起來成本很高。

二、稅費征收過程中的手段變通和制度偏差

對于農村基層組織來說，因為農業稅費征收的不確定性因素太多，執行起來成本就很高。

盡管如此，但是鄉村組織還是想降一降他們的執行成本，因為如果按照據實征收的原則執行農業稅費的征收，鄉村組織根本做不到，即使做到了，成本也很高。1993年，我在安徽省阜陽縣的一個鄉鎮進行調查的時候發現：為了征收農民的特產稅，鄉鎮政府派出了包括財政、稅務部門和政府在內的十幾位干部，對幾十戶種西瓜的農民進行了長達兩個月的跟蹤。如果要對農民的特產稅進行據實征收，就要核定他的投入和田地面積，還要跟蹤他的整個投入產出過程，西瓜賣的價格等等。跟蹤了兩個月后，他們共收了4萬多元的稅，但這十幾位干部在村里呆了兩個月，花了多少錢呢？也是4萬元。這就說明，一個政府面對一個龐大的高度分散的小農，是沒有辦法進行正常交易的。如果要交易，那就成本很高。在這種交易成本比較高的情況下，鄉村組織要完成稅費征收，就勢必采取許多變通的辦法盡可能地降低自己的執行成本。其變通辦法大概有：（一）籠統平攤。在具體的稅費征收過程中，由于僅僅靠稅收征管部門的人員難以征收，所以國家就必須依靠鄉村干部來完成稅費征收任務。但是，如果鄉村干部去進行稅費征收，那么他們執行的就不是稅法而是行政權力了。比如稅費的征收特別是提留統籌的征收都是在一個鄉或一個村的范圍之內來確定收費標準，而不可能直接抵達農戶。同時無論是按畝平攤，按人平攤，還是按人畝合起來平攤，都不可能做到據實征收。一般他們都采取這樣的辦法，即把農業稅、耕地占用稅、特產稅和提留統籌、教育集資等等一并下達到農民頭上，無論是按人平攤還是按畝平攤，一般都按一個統一的標準確定一戶上繳多少錢。在這個過程中，鄉村干部除了面對面地對農戶進行直接征收外，有時還采取一些違法的手段如委派公安人員一起對農民實行強行征收。（二）高標準征收。正是由于農業稅費制度諸多方面的不確定性，在執行的過程中，干部就采取了許多變通的辦法，同時鄉村干部還借機滋生了許多機會主義的行為，如高標準征收問題，即村對鄉、鄉對縣下達的任務進行層層加碼的問題等等。比如在今年進行稅費改革的安徽省的某些縣市里，縣下達到鄉鎮的任務，鄉鎮要加30多萬元；鄉鎮下達到村的任務，每個村又加4萬多元。并且有些嚴令禁止的收費，有的地方還在征收。前不久我在江蘇省搞調查的時候，就發現有一個縣，除了征收農業稅、特產稅及附加以外，現在居然還在征收以下費用：（1）在校學生的捐資助學款，大約是一年150元——500元。（2）抗旱排澇費，就是不管抗旱不抗旱，排澇不排澇，費用必須照交。（3）進入城鎮從事二、三產業的農民要交積累費，因為從事二、三產業的農民的收入高，而種地的農民的收入低。為了在市區范圍內的不同農民之間尋求“公平”，就得征收這筆費用。然而，這里就存在這樣幾個問題：第一，市區范圍內的不同農民之間實現了公平，那么城鄉之間的不公平怎么辦呢？第二，從事二、三產業的農民的收入雖然高，但是他們所在的企業不是已經交了稅嗎？第三，如果說他們的收入高應該交稅，那么所交的也只能是個人所得稅，怎么會是積累費呢？（三）巧妙變換的收糧辦法。在農民交糧的過程中，糧站的收購人員也變換辦法巧妙地侵占農民的利益：（1）壓級壓價。我曾在一個糧站看到這樣一種情形：農民從家里背著糧食到糧站去交，收購人員經過扣水、扣雜、扣皮，然后壓級壓價，總共扣除17%，即農民的100斤糧食到了就變成83斤了。（2）折變。因為該收錢還是該收糧，是交錢還是交糧，不由農民說了算而是由糧食部門說了算，所以糧食比較貴的時候，糧食部門就讓農民交糧；糧食便宜的時候，糧食部門就讓農民交錢。就在這種錢變糧、糧變錢的過程中，折算的價格就不一樣了。（四）高報。因為過去收取三提五統與農民的利益多少還有點兒關系，所以高報一點兒沒有多大反應。一個安徽省如果各地平均多收農民一個百分點，那么一年就可以多收三千多萬元。（五）變相收取其他費用。鄉村組織還可通過變相地提高其他費用（如水、電等）的價格和種子、農藥等農業生產資料的價格來撈取收入。這些都充分地說明了目前的農業稅費制度本身存在許多問題，所以不能由此認為農民負擔重就是農業稅費改革的問題。因為農業稅費制度只不過是實現加重農民負擔的一個手段而已，其背后還有許多值得思考的問題。實際上，我在1992年就有這種看法，即認為農民負擔問題就是稅費問題。但是，從我們1992年就開始進行的農村稅費改革試點的結果來看，并非如此。

三、農村稅費改革試點及農民負擔

從1992年開始，我們在安徽太湖、阜陽等地進行了農村稅費改革的試點。實際上，早期的改革試點還不止這一個，當然這個可能是比較早的。到1998年以前，農村稅費改革的試點大概主要有以下三種類型：

第一種類型是安徽省和河北省搞得稅費合一、統一征收的農村稅費改革試點；

第二種類型是湖南省武崗縣剛搞得把所有稅費改為農村公益事業建設稅的改革試點；

第三種類型是湖北省某地搞的土地負擔大包干，就是所有讓農民承擔的負擔全包在一起改革辦法。

實際上，在這三種類型中，最典型的一種就是稅費合一、統一征收的試點類型，其基本做法是核定農民的糧食產量，然后農民每畝地每年交100斤糧。不過，這里存在這樣一種背景，這就是在1992、1993年實行稅費改革方案的時候，糧價正在上漲。當時政府之所以愿意接受我們設計的方案，就是因為有這100斤糧。但是，這里就存在這樣一個問題：收了農民的100斤糧，到時候按什么價格與農民結算呢？在當時糧價正在上漲的情況下，按照市場價與農民結算，鄉鎮干部是不會同意的；如果完全按照國家制訂的訂購價與農民結算，那么農民又吃虧太大。在這種情況下，絕大部分地區就采取了一種折中的辦法，即采取綜合價。按照這種辦法執行，農民把糧食賣到糧站，由鄉鎮政府與糧站結算，該是稅的計入鄉鎮財政，該是三提五統的就計入鄉鎮的農經站，實行統一結算、統一管理。在執行過程中，這個辦法一旦確定就三年不變。比如，在糧食價格保持上漲1993、1994、1995這三年中，糧食部門收糧以后，在結算的過程中，地方政府跟農民結算的價格低于市場價，而賣出去的糧食價格又以市場價結算，這樣就多出了一部分資金，即與原來應該收的農業稅、特產稅、三提五統費相比多出了一塊，叫做“第三塊土地”。這樣，地方政府在執行這個方案的過程中，收益很大，而且執行的結果，農民的負擔確實比原來減輕了，這就說明原來的負擔確實重了。盡管因為價格問題、收糧問題，農民多交了一塊，實際上事先也知道肯定會多出“第三塊土地”，一旦將來糧食價格下跌了，政府就可用這多出的“第三塊土地”去補貼將來可能少收的款。實際上，當時我們設計這個方案的本意就在于此。然而這多出的一部分錢一旦到了鄉鎮干部手里，要想讓他們用于將來糧價下跌時的補貼就根本不可能了。所以到95年以后我們進行第二批改革試點的時候，由于糧價開始下跌，這時鄉鎮干部就再也不愿意執行這個方案了。于是，很多地方就暗地里改變了這個方案——不收糧而開始收錢。比如，在安徽阜陽地區（阜陽地區比較大，分為南部縣和北部縣）就規定：南部縣農民每畝地要交錢140元，北部縣農民每畝地要交錢130元，這樣按實際折算相當于農民每畝地要交糧150斤。所以這次稅費改革試點的教訓好象比以前大多了。確實如此，在我們所設計的方案的實施過程中，一些試驗性、探索性的想法往往容易被地方政府所利用，因為我覺得按照這個方案進行的試點改革最終結果不是一種稅費制度的改革，而是一種稅費征收辦法的改革。而實際上只要涉及到征管辦法，就會存在一個誰來征管問題。不是還得依靠鄉村組織和鄉村干部嗎？鄉村干部在執行這個辦法的過程中，做了許多具體的工作，但是我們又沒有辦法天天去監督他們具體是怎么做的。在稅費征收的過程中，為了各自利益，鄉里要和縣里討價還價，村里要和鄉里討價還價。第一輪改革試點所取得的成果實際上背后有很多特殊的條件：稅費改革剛搞試點，各級領導比較重視，都在關心甚至監督它；有些領導為在第一輪搶到第一檔，所以敢于“大動干戈”地進行試點。但是一旦稅費改革試點的風聲過去了，他們就會認為麻煩來了。所以說這個稅費制度改革應該叫稅費征管辦法的改革，它只對農民有收益，即把原來的三提五統和各種稅收加在一起向農民征收，對農民是有利的；但對地方政府是強迫性的，因為雖然對農民也有強迫性，但農民有逃避的辦法。這里，我們至少可以獲得這樣幾個方面啟示：第一，一種制度只對制度設計的某些人有約束力，對另外一些人沒有約束力的情況下，那么在執行的過程中肯定會出偏差；第二，對于一個已經設立制度規則的制度來說，如果哪一個執行者有試圖修改規則的權力，那么這個制度在具體執行的過程中肯定也會失靈。比如在上面的第二輪改革試點中，縣鄉組織就把制度的規則給修改了。第三，如果制度對違反規則的人沒有一套有效的監督制約手段的話，恐怕整個規則就成了一種個別規則，一直到后來就流于形式了。

我們從1992年就開始搞這種稅費制度改革試點，實際上前一輪是減輕了農民負擔的；后一輪則隨著糧食價格的下跌，反而越來越重地增加了農民的負擔。近期的稅費改革從2000年開始國家就指訂了一個總體方案。首先是2000年在安徽省搞試點，去年是在安徽、江蘇兩個省搞試點，今年就擴大到了21個省。這一方案的核心內容是：“三個取消、兩項調整、一項改革”。

三個取消：一是取消鄉統籌款；二是取消農村教育集資等專門面向農民征收的行政性事業收費和政策性基金集資；三是取消屠宰稅。

兩項調整：一是調整農業稅政策；二是調整農業特產稅政策。

一項改革：改革村提留征收和使用辦法，即原來村級三項提留改為新的農業稅附加，然后在村一級增加了一個“一事一議”法，就是村里有事，議一事做一事，并限制在“一事一議”收款時，每人每年最高不得超過15元。

這個方案在安徽執行了三年，在江蘇執行了兩年。從執行的結果來看，我覺得，首先確實減輕了農民負擔，但是減輕的幅度并沒有象地方政府算得那么高；其次，也在一定程度上也規范了農村稅費的征管，但是，我覺得它沒有可持續性。那么，如何看待和評價新一輪的農村稅費改革呢？我認為現在評價它可能有點為時過早，但在我看來這里面確實還存在很多值得思考和探討的問題。比如，通過這次稅費改革試點，鄉村兩級的收入都有較大幅度的減少，它們能否進行正常地運轉呢？一般地來講，鄉一級減少收入1/3左右，村一級減少收入1/2到2/3左右，本來在稅費改革以前，他們收取的稅費就不夠開支，現在搞了稅費改革試點，又減少收入那么多，財政開支的缺口怎么辦呢？在我看來，鄉村組織能否度過難關，主要取決于以下幾個因素：

一是中央、省等上級的財政轉移支付能否真正到位。比如，中央給安徽省的轉移支付資金第一年是1個億，第二年是7個億，而江蘇省的稅費改革則中途停了一段，最后不得不自己拿出20個億進行“自費”改革。所以稅費改革能不能持續下去取決于這個問題，更取決于稅費制度背后存在的問題，即造成農民負擔重的其他制度性的根源問題。除非國家不收農民一分錢，把鄉級財政全包下來，否則，問題就難以得到根本的解決。

二是鄉村組織的運轉問題。隨著農村稅費改革的推進，鄉村組織的財力大幅度地下降了，鄉村組織的運轉實際上受到了很大的影響。

三是鄉鎮的五統籌問題。稅費改革以后，國家一方面明確規定取消五統籌的收費，但是另一方面卻又把五統籌的開支列入了鄉鎮財政預算。但事實上，有的地方政府已經把農民上繳的農業稅的絕大部分歸入工資專戶用來發工資都不夠，那么原來鄉統籌開支的五項內容的資金就更沒有著落了。我曾在安徽的一個縣調查時發現，該縣把全部的農業稅都用來發放鄉鎮干部的工資仍然存在四個月的缺口，甚至把中央轉移支付的資金拿過來也仍然有兩個月的缺口。

在新的稅費改革試點的方案中，計稅價格的問題是一個非常有意思的問題。在中央出臺的方案中，農業稅費改革的內容是這樣的：所謂的“農民負擔”就是讓農民交上年的前五年糧食畝均常產的7%——這是一個產品的概念；農業稅附加占農業稅的20%，即1.4%。兩項加在一起就是占糧食畝均常產的8.4%。但是在地方執行這個方案的過程中，出臺了一個計稅價格。比如，安徽省就是這樣執行的：先折扣一個計稅價格，理由是因為農民還種有經濟作物、高價值的農產品，綜合起來計算一個綜合價格。南部水稻區的計稅價格為1.17元/公斤,實際上,這個計稅價格要比市場價要高20%——30%。農民應該交納的農業稅金額=計稅單位常產×計稅耕地面積×7%×計稅價格，這樣糧就變成錢了。那么，如果農民要交糧的話，鄉鎮干部就反過來拿貨幣稅額去除以糧食市場價，從而確定農民該交多少糧，但是，這樣反過來就不止是8.4%了,而可能是大于11%了,而農民實際交的農業稅加上附加就可能大于7%了。

關于土地稅負不公,農業資源稅平攤不公,新的稅費改革也沒有得到很好的解決。農民負擔問題解決了，又產生了一個農業負擔問題，即把所有農業稅征收全部壓在了農業身上。那么，這樣的稅費制度改革有沒有可持續性呢？如果配套改革趕不上，如果中央的財政轉移支付力度跟不上的話，我認為它沒有可持續性。之所以如此，是因為它有一些制度性和體制性的根源在里面。

第一，土地的集體產權為誰所有，即土地是誰的。我曾經搞過一次土地是誰的調查：60%的農民認為是國家的，連鄉鎮干部都不認為是集體或農民的而認為是國家或政府的。即使認為是集體的，到底是哪個集體的也說不清楚，是鄉集體還是村集體的？如果屬于村集體的，是行政村還是村小組的呢？在我看來，土地有點象公共物品，那么它的收益歸誰所有呢？應該屬于大家的，但實際生活中卻表現為誰有權力就屬于誰的。去年我們老家受災，鄉鎮鎮委書記（是我同學）正在組織收糧收款的時候，我就問他，不是受災了嗎？為什么不減免一點兒緩沖一下呢？他倒反問我說，你們出臺的政策不是說“交足國家的，留足集體的，剩下才是自己的”嗎？土地又不是農民的，種地就得交錢嘛！于是，原來的“交足國家的，留足集體的，剩下就是自己的”現在就變成“交足國家的，留足集體的，剩下才是自己的”了。從這里我們可以看出：公共物品所產生的利益成了一個公共利益區間。誰在這里面的權力大，誰就在其間謀利多。我覺得土地這個集體產權的物化性質還不夠明顯。《土地承包法》的出臺后，好象這一塊兒有所加強。我認為家庭聯產承包責任制本身確實存在很多重要的積極因素，但它的產權界定仍然不清，其結果就可能出現很多問題：①原來村民小組所有的土地現在上升到行政村所有，在全國已是很普遍的現象了；②在工業化出現高潮尤其是在發達地區的城鄉結合部二、三產業比較多的情況下，國家一旦要征地，農民的損失是非常大的。據保守數字估計，二、三產業通過土地的收益直接使農民的損失每年多達15000億；③現在農民確實有承包土地30年的權利，但是，正如監利縣的農業領導所說，農民現在沒有不承包的權利，即現在是農民承包土地后，有收益就得交錢，沒有收益不種地也得交錢。

第二，從現行的農村基層管理體制來看，改革開放以后的生產經營體制其實沒有多大變化，只不過是集體化變成了家庭聯產承包責任制。“鄉——村——組”的三級管理體制實際上跟原來計劃經濟時代的“公社——大隊——生產隊”幾乎是一個概念，管理框架并沒有多大變化，縣、鄉管理村的手段也沒有太大的變化。在目前的鄉村，政務對村務的沖擊是非常大的。縣級政府和各級部門下達到鄉鎮政府的合理和不合理的任務，鄉鎮政府不可能由自己直接去完成，也不可能直接分解到每個農民，而必須下達到村一級，并且這些政務性的工作，村級組織還必須去完成，并經常訂立目標責任書。我曾經看到村干部與鄉黨委書記簽訂的一份責任書，量化指標就有37項，都是依靠村級組織去完成的，這些政務工作實際上對村務工作有很大的沖擊。我到安徽一個鄉鎮去搞調查的時候，曾查看了他們一年半的會議記錄，其中70%的會議是需要村干部去參加的。在河北省一個鎮三年半的會議記錄中，70%——80%的會議都是要求村干部去完成的政務工作。

四、部門權力的擴張與機構職能的轉換

一項政策的出臺，其政策目標和政策效果在政策謀劃前就應該預料到了。如果政策內含著部門的權力利益在里面，那么其行政行為就可能存在非常嚴重的問題了。1995年，我在江西省搞調查時候，看見一個鄉鎮會議室里面掛滿了各種牌、匾和錦旗。在所謂的正式調查匯報完了之后，我私下地問了一下該鄉鎮的黨委書記：“你這些牌、匾、錦旗都是以誰的面子花錢買的？”他回答說：“不是都應該買的，但確實都是花錢買的。從哪兒買來的呢？上級政府的綜合考核，各個職能部門的單項考核等等。如果不拿錢去，牌、匾、錦旗就拿不回了，到時候不但要扣帳而且部門考核還讓你吃不消。”所以，從這里我們可以看出：這到底是上級部門為下級部門服務，還是變相集資呢？那么，這些錢到底又是從哪兒來的呢？可能是從財政部門來的。那么，財政部門的錢又是從哪兒來的呢？還不是從老百姓那里收來的。我曾在一次農村調查中發現，一個農戶家的門上面釘了六、七個牌子，諸如什么五星級文明戶、模范守法戶、衛生達標戶等等，但深入地調查發現：他家的衛生條件極差，并且還有一個人在監獄里面坐牢！后來我還發現所有的農戶門上都釘有牌子，有政府發的，也有部門發的，而且每個牌10元錢，一個縣好幾十萬農戶就可收好幾百萬。為什么要這樣做呢？無非是上級部門撥給的資金不夠費用開支。上級部門不能撥給你更多的資金，于是就給“政策”讓你去創收。在我看來，上面這些組織管理制度的背后實際上還存在一個潛在的組織管理制度——政績考核制，即上級考核下級，上級政府考核下級政府，上級部門考核下級政府，綜合考核和單項考核結合在一起，再加上各個方面的一票否決制度，即現在是什么工作都實行一票否決制：計劃生育一票否決，社會治安綜合治理一票否決，財政收入一票否決等等。

實際上，我們應該看到，現在的農村基層管理制度具有內在地增加農民負擔的機制在里面。比如，在村財務的管理上，村有鄉管的資金都被鄉里統起來了，甚至連村干部的行為標準也被鄉里管了。只要村干部的辦法與鄉里溝通了，那么鄉對你的政績考核、突擊檢查都會順利過關了。目前在基層實行的財政體制實際上是一個不倫不類的財政體制。中央、省一級實行的是財政分稅制的財政體制，而省、地級市以下則只是部分地實行了這種財政體制，尤其是在稅費改革以后，市、縣、鄉鎮一級有一段時間想搞分稅制。但是，就前幾年的實際情況來看，這一級財政體制大的框架是分稅制的財政體制，但是從縣到鄉，實際上根本就不是嚴格意義上的分稅制，還是原來的財政包干體制，我把它稱之為分稅制條件下的財政包干體制。由于分稅制管增值稅那一塊，所以不管是鄉鎮還是村里，只要有增收之企業就都要納稅。但是財政包干體制，包干并沒有變，鄉里該上交多少錢還是得上交多少錢，有時甚至比原來還增多了。這樣鄉鎮政府和縣鄉財政部門就都有很強的征收欲望。在稅源空間、農業收益非常低的情況下，縣鄉組織要征收就必然要侵犯農民的利益。

對于農村公共物品供應的決策，按理來說，既然是公共物品，那么其投資決策就應該是自下而上的，就是由老百姓來決策，政府來投資。但是現在是反過來了，決策是自上而下的，拿錢是自下而上的，并且是農民要的公共物品出不來，農民不要的公共物品卻很多。這里有一個值得思考的問題，就是目前如此龐大的鄉村組織是不是公共物品呢？我認為，如果把它看作公共物品，實際上這個公共物品最大，大得一直能夠把農民的交易成本進一步地增加。現在，在政府向農民收錢的時候，農民就會問收錢干什么。一旦政府再執行這種自上而下的公共物品的決策，干群矛盾就會激化。

關于公共組織問題，我記得在安徽肥西縣搞了一項調查，農民交的基本水費一直到這次稅費改革仍然沒有提交。這個基本水費實際上很少用于農民身上，也很少用于進行農田水利基本建設。每個縣約有一千多個水利部門，實際上，只有三十多個人由財政供養，其余的人都由各鄉鎮水利站出錢供養。在一個經濟比較發達的鄉鎮，其工商人員竟有3000多人，而正式的行政人員只有1000人，其余全部由部門的“創收”收入來供養。這些公共物品的運行成本是非常大的，所以自上而下的公共物品的供給，不可能真正完全適合農民的需要。如果不適合農民需要的公共物品強行往下推得話，那么就需要有一套執行的組織。而公共組織的運行是需要投資的，在上面財政沒有經費支持的情況下，只有通過直接或間接的方式轉嫁到農民身上。稅費改革以后，各地普遍存在“上勤下不勤”的現象，即該為農民承擔的稅費任務不承擔，該減免的負擔不減免。

一個高度集中的政府面對高度分散的小農進行交易，本身成本就很高，在沒有國家財政支持的情況下，建立龐大的基層組織就會進一步增加交易成本。有人把稅費改革稱作“第三次革命”，能不能取得“第三次革命”的效果呢？我看不一定。因為目前的農村稅費改革并非農村稅費制度的改革，而是一種稅費征管辦法的改革。而實際上稅費改革的配套措施：機構改革、財政體制改革等等都比稅費改革的地位高，那么，這到底是誰給誰配套呢？現在各地在機構改革的過程中，實際上也采取了一個叫做“減人、減稅、減支”的辦法。“減人”首先是并鄉并村，且合并的速度很快，并在行政區劃上進行了一些調整。我覺得這種“減不了和尚，先減廟”的做法，在一定程度上也可以減少公共開支。雖然“減人”在短期內可能對“減支”的效果不大（因為只有給一系列的優惠政策才可能減人，這致使有時還要增加財政支出），但是恰恰就是這項改革目前進行得還不夠徹底。人雖然減了，但機構還在，政府職能依然沒有轉換。比如，在中央機構改革的過程中，農業部裁減了46%，但稅卻一點都沒有減下來，所以，人減了還得再借用回來。如果象這樣職能不轉換，機構改革的效果就不會長久。現在有些地方已經允許民辦教育進入農村義務教育領域，我覺得這是一個雙贏的過程。盡管現在一些貧困地區的農民負擔比較重，普遍比較貧困，但是仍有一部分人有錢，如有一部分人就很愿意買保險。有的地方甚至把全縣最好的小學、初中、高中都賣了。比如，在江蘇泗陽縣，就有許多農村中小學已經讓民辦教育進入了，這是一個雙贏的過程。然而有些人卻反對，認為民辦教育進入以后，它的目標是為了賺錢。但是民辦教育的進入可以減輕縣的財政壓力，另外，它所推行的一套新的管理模式和運行方式會給體制僵化的公辦教育帶來一個強有力的沖擊。還有一個縣把全縣所有鄉鎮的醫院都給賣了，共計賣了4000多萬元，用于還貸和搞其他的建設。買鄉鎮醫院的人投資很大，購買了很多的設備，引進了很多的人才，使鄉鎮衛生院的業務量增大了，收入增加了。這樣老百姓看病也就不用進縣城了，同時費用也降低了許多。這些改革實際上大幅度地減輕了縣級財政的壓力。所以鄉村組織的重構和職能的轉換必須使鄉鎮政府職能轉換、行政區劃的調整與政治體制改革結合起來。對于農業稅本身的改革，我覺得應取消農業稅，改為土地資源稅。由于農業稅的征收過程中有很多不確定性的因素，讓農民心里沒底，但是完全取消農業稅，讓農民一點稅都不交，我覺得恐怕也不行，一方面國家財政目前還承擔不起，另一方面農民也應該有一點納稅意識嘛！（以上是根據朱守銀先生演講的錄音整理而成，部分地方略有改動和調整，疏漏之處有整理者負責。公務員之家版權所有