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現在，“鄉村治理”已經進入政府話語系統，直接成為政策語言。我在這里想說的是，談鄉村治理，不能只想到如何“治”鄉村，而是要先想到如何“治”政府。好的政府治理，是好的鄉村治理的基本條件。

在政治學理論中，“治理”并不是經典范疇。治理理論的興起主要是最近二三十年的事情。就方法理論而言，政府治理主要借鑒了經濟學中的公司治理理論。從治理目標、治理結構、監督機制等方面來看，政府可以被比作由股東授權實行委托管理的公司。公司為股東的利益最大化服務，政府為公民的利益最大化服務。公民從政府獲得公共物品，如同股東從公司獲得紅利。治理的基本產出是公共物品，政府治理應該以這種產出最終目標。政府自身的運行狀況，則是政府治理的具體目標。從農村發展的角度看，“治理”得如何，首先是要審視政府的作為。近些年來，中國鄉村公共物品供給匱乏，已經受到普遍承認并引起廣泛重視。如果要探究這種匱乏的原因，則首先可以歸于政府治理不善，或者說要從政府治理自身尋找原因。

中國改革發展的成就卓著，在此過程中，政府體系的革新也相當可觀，首先必須充分肯定。本文認為，這種肯定大致可以集中在兩方面：第一，中國的發展是政府主導型的，因此發展的成績里政府自然功不可沒；第二，在中國改革發展的過程中，政府自身也在變革前進，正在從舊的管制型政府體制向公共服務型政府轉變，如減少審批、增加透明、精簡人員等，有若干不俗的表現。但也必須承認，政府的改革已經明顯地落后于經濟和社會變革的進程。本文認為，政府改革滯后主要表現為政府的治理能力下降。治理能力下降的主要表現有：政治信任弱，政府效率低，公共服務短缺，問責系統短路，社會緊張加劇。農村治理危機的主要矛盾是，公共服務需求與公共服務供給匱乏的矛盾。公共服務匱乏的原因，有政府財力不夠問題，但主要是政府治理問題。

在農村工作中，政府治理存在的問題主要表現在以下方面：

從日常運行看，基層政府自身定位不準。突出問題是做的事情過多，特別是做了許多不該做的事，做了很多沒有實際效果的事。政府花在“做秀”方面的功夫太多，成本太高。其實任何政府都需要“做秀”，問題是現在的基層做秀已經泛濫成災。以上級領導下來“視察”、“調查”為例，基層每每大動干戈，全面動員，精心包裝，反復演練，甚至不惜偷梁換柱和瞞天過海，上演了很多出轟轟烈烈驚心動魄的鬧劇。許多心思平常就花費在打造典型、包裝經驗上邊，而對于那些為農民所需要，但是就政績而言難以顯山露水的事情，則很少有興趣。匯報工作的時候，往往強調開了多少次會、發了多少個文件、成立了什么樣的領導小組，應付的主要是“嘴皮上的活兒”“場面上的活兒”。與此同時，許多應該做的事情卻沒有興趣做，或者沒有認真做。在公共服務領域，從鄉村基礎設施建設，到生產信息技術服務，從教育到衛生，農民的服務需求很廣泛也很強烈，但是，基層干部的主要興趣和精力很難集中到這些事情上。有些事情確實應該抓，但是，抓的辦法不對，比如要求為農民做實事，建立工作責任制，這些事情本身是應該做的，但是，方法依然是行政命令，發文件，搞會議，搞了許多考核檢查，大搞形式主義，往往把實事辦成了虛事，把為農民服務搞成了給農民添亂。

從上下關系看，上級政府集權程度太高，權力和利益主要被上級操控，下級苦不堪言。這個問題可以說是日常運行問題的直接動因，因為上級過于集權，在各個上邊拿捏了下級的命運，所以下級主要為上級而活，大量工作是做給上級看。總的來看，在市場經濟迅速推進過程中，政府權力正在退出越來越多領域，社會本身的自主運行程度不斷提高。但是，就政府體系的權力運行本身看，上級集權程度太高。與社會經濟發展要求相比，這種上級集權越來越不適應；與改革中期比較，這種上級集權也在許多方面趨于強化。許多基層干部認為，現在上級政府集權比八十年代中后期還嚴重。集權主要表現在三個方面：（1）在財政分配格局中，鄉鎮被縣級擠壓盤剝，縣被地市擠壓盤剝，基層政府承擔了許多責任，沒有相匹配的財政支持。上級政府手里集中了多過的項目資金，這些項目在安排上的隨意性又很大，沒有一個公開公正的程序，暗箱操作，幕后交易，用內部的話說，是“這些錢給誰都是給，就看誰能活動”。在這種情況下，基層領導干部的很大精力是用在向上級領導部門跑關系上。（2）在政府權力配置方面，近些年來越來越多部門被垂直管理，作為基層政府的鄉鎮已經徒有其表，人員機構龐大但是行政能力羸弱，根本上不具備一級政府的管理職權。但是，在上級的行政壓力下，許多事情還必須完成，又沒有合法手段，那就只有作假或者硬來。（3）在人事管理方面，雖然近幾年在某些地方有直接選舉、公開選拔、全委會票決等改革措施出臺，但是總體而言，干部任命的權力主要集中于主要領導個人。越來越多的下級政府領導是由上一級機構下派人員來充任，下級機關成為上級機構安排干部的出口。如縣的黨政領導越來越多來自地市機關，鄉鎮領導越來越多來自市縣機關，縣委書記的秘書可以直接派下來擔任鄉鎮的主要領導。從實際效果來說，負面影響很大，一方面，上級派下來的干部沒有基層工作的經驗，往往難以做好工作，另一方面，對于那些長期在鄉鎮直接做農村工作的干部是一個很大打擊，壓抑挫傷了當地基層干部的積極性。人們通常看到，就弄虛作假、貪污腐化、貪贓枉法的一般情況而言，基層干部似乎更放肆更赤裸裸，但是，調查發現，基層干部堅定地認為問題的根源在上邊。本文也認為，根本上是這種集權產生了形形色色的政府腐敗，也導致了政府運行的低效率。

從激勵結構看，政府部門的自利性成為“諸惡之源”。這種以自利性為特征的激勵結構，則可以解釋嚴重的上級集權現象，即上級處于自利而集權。傳統理論認為，政府作為階級統治工具，本身沒有自己的利益，但現實不是這樣。我們只承認政府“不應該”有自己利益的話，但是，我們不能無視他們確實有自身利益。組織學領域的大量研究已經證明，科層組織的行為常常是非理性的。造成這種非理性的原因，一方面是組織本身有信息加工能力和組織結構的局限，另一方面因為組織首先是一個政治聯合體，其決策是各種利益力量相互沖突、相互妥協的解決，因此必然偏離經濟學意義上的最優化目標。在政府運行體系中，我們發現，從上層政府部門就開始沖突，所謂“文件打架”，各有各的文件，到基層，則往往是對于上級文件各取所需地理解和執行，根據本部門利益的考量各行其“是”。政府內部約束軟弱，外部約束又沒有建立起來，因此，許多農村“政策”被傳導到部門以后，成了政府部門自己的“收獲”，對于農民則可望而不可及。比如培訓農民的專項投入被用于政府部門自己改善辦公條件，扶持貧困農戶的專項資金被發了干部工資，修路的款項被挪用了還欠下的招待費，等等，此類現象在農村可謂俯拾皆是。

從政府和社會的互動過程看，主要問題是政府力量過于強大，社會力量過于弱小，兩種力量失去了平衡。政府行為的諸多問題，當然與政府自身監督監察系統的軟弱無力有關，或者說，這種監督檢查系統的運作機制本身就不合理不科學。但是，如果放在大的社會環境來看，社會的“軟弱”也是非常重要的原因。借用公司治理的理念來說，社會是作為政府的“客戶”，或者說是“消費者”，這個消費者群體的能力較弱，利益表達的機制不健全，就會導致政府比較多的恣意妄為，如同老百姓說的“店大欺客”。如果消費者的維權能力比較強，積極主張自己的權力，廠商的服務意識會增強，服務能力也會提高。這就是一種“雙贏”的局面。在海外學者關于中國基層政治的研究中，國家與社會的這種“雙贏”機制已經有重要分析。海外政治學者關于中國村民自治的研究發現，基層民主實踐在一些成功的地區產生了國家和社會權力互強的效果，即它同時加強了村民的民主自治能力和國家在農村地區貫徹其政策的能力。這就表明，對于新的社會力量的授權并不必然削弱國家管理社會的能力，國家與社會并不總是處于零和博弈的競爭之中。海外學者的研究還發現，在各種村民自發組織比較有能力，并且這些自發組織在村莊公共事務中發揮作用好的村莊，村委會、黨支部等正式組織的問責性也明顯增強。在積極互動過程中，彼此間的約束制衡機制自動生成，這兩種組織對于村民都更加負責，村莊公共事務處理得更讓村民滿意。本人在給國際機構做農村發展項目顧問的時候，則受到過另外角度的啟發。在一次項目評估考察中，一位世界銀行官員閑聊工作體會，說：在中國做項目比較好做，因為中國政府比較強大，可以把一切搞定，很少有非政府組織“找麻煩”。在有的國家就不一樣，項目剛開始可行性研究，就會有一些民間組織出來挑毛病，提要求，申訴到本國政府，甚至投訴到世界銀行最高層；在項目執行過程中，這些組織經常來進入項目執行考察批評，很麻煩。我想，這件事情可以從另一個角度來看，就是中國的民間的制約很軟弱，政府有更多為所欲為的成分。民間力量弱，從提高政府的責任性和服務性的角度看，并不是好的事情。目前的社會管理體制，對于非政府組織和民間力量的限制比較多，這些社會力量發揮作用的制度空間狹小，其實不利于建立和諧社會。

對于農村發展來說，政府治理不善已經成為重要約束。如果政府創新不能有實質性突破，好政策和大投入將難以收到預期效果。如果沒有好的政府治理改革配合，政治家的政治承諾和政策主張無論如何英明，新農村建設的進程也可能為弊端深重的官僚機器所扭曲。

推進政府治理需要“有破有立”。在政府系統內部，要破解上級集權過多，在政府系統外部，要破解政府對于鄉村社會的控制過多。“破”有兩種邏輯，一種是政府自己順應潮流，主動改革，一種是時勢演變，在社會變遷推動下集權逐步消解。中國改革中的政府放權過程，往往不是政府部門覺悟提高而主動放權，而是情況的變化已經無能為力，不得不放。總的來說，不論主動地改還是被迫地放，政府的行政集權衰弱和社會的自主權勃升，都已經是歷史潮流。現在的問題是，逆潮流而動的政府行為還有很多。近年來，在一些地方，大規模地派遣政府人員到農村，有的甚至直接取代了當地干部，有各種名目的“宣講團”、“工作組”、“小分隊”等等。這些干部有的來自縣鄉，有的來自市省。一些地方正在作為經驗推廣，不斷地大規模地下派，一次派出上千上萬名機構干部包村駐點。從政府系統自身的總結來看，這個辦法很成功。但是，從基層反應看，實際效果并不好。他們認為，這些來自上層機關的干部下到鄉村，除了少量有錢有權的部門帶來一定的項目或資金以外，大多數可以說百無一用，既幫不了農民的忙，也幫不了鄉鎮政府的忙，相反，基層干部還得小心翼翼地侍候著，總結的時候還得向上匯報說這些干部解決了很多農村問題，工作很有成效。有的鄉鎮領導人不客氣地說：“如果上邊有錢有項目，可以直接給我們，派下這么多老爺來凈是添亂。”如果政府希望有更多的外部精英進入鄉村，也許采取倡導志愿者的辦法會更好。政府不必直接組織，可以支持資助一些志愿者下鄉，或者通過直接支持社區，讓社區決定選擇什么樣的志愿者加入到本社區的公共事務中來。

鄉村事務究竟應該如何管？本文認為，政府沒有必要采用大一統的行政控制。我們的研究發現，上世紀90年代以來，基層政府與鄉村社會的關系，呈現反方向的運行邏輯：一方面，村莊內部的自主性資源和自主性組織結構正在生成發展，農民的自治沖動日益強烈；另一方面，鄉鎮對于村莊的控制性運作并沒有相應消解，某些環節比的行政控制還強勁。在村莊活動越來越市場化、越來越自主化的同時，村莊內部的公共權力組織卻被政府更多地作為科層制組織來管理了。形式上，鄉鎮對于村莊的控制日益強化，實際上，基層政府與村莊社會不斷脫節。在行政控制和物質激勵下，有些村莊干部還在圍繞鄉鎮政府指令轉，但是，更多的村莊干部則不然，村莊里的農民則更不然。在上級看來那些娓娓動聽的工作，其實僅僅是基層政府“自己陪著自己玩”，與農民無涉。從上層聽匯報，基層對于各種部署號召可以說是聞風而動，亦步亦趨，但事實上是貌合神離，漸行漸遠。從政府的角度說，許多工作變成自說自話，對于鄉村社會失去實際影響力，不能說是好事；從農民角度說，政府的行政控制和干預逐漸式微，社會正在自主運行，不能說是壞事。在這種情況下，政府的農村工作應該首先考慮如何順勢而為，理清兩者的關系邊界，讓農民成為鄉村社會發展的真正主體。