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【摘要】中國(guó)在整個(gè)20世紀(jì)的“現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)”中，出現(xiàn)了4種新型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理模式：即晚清至民國(guó)時(shí)期的所謂“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”，中國(guó)共產(chǎn)黨建立的“議行合一制”鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)、“政社合一”的體制和“鄉(xiāng)政村治”二元治理模式。但這一時(shí)期，傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的有限剩余根本無(wú)法支撐一個(gè)全面滲透窮鄉(xiāng)僻壤的龐大國(guó)家機(jī)器和現(xiàn)代化工業(yè)體系，從而形成了國(guó)家行政權(quán)的下沉與“以農(nóng)養(yǎng)政”時(shí)代的制度設(shè)計(jì)、經(jīng)濟(jì)上的工業(yè)化與政治上的民主化嚴(yán)重對(duì)立的局面，最終導(dǎo)致我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制變動(dòng)頻繁且反復(fù)無(wú)常。從2006年1月1日起，中國(guó)農(nóng)民徹底告別延續(xù)了2600多年的“皇糧國(guó)稅”，標(biāo)志著工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的“后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代”已經(jīng)到來(lái)。因此，下一步的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革基本方向和總體目標(biāo)是：改進(jìn)黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)方式，進(jìn)一步完善“村民自治”制度，發(fā)展農(nóng)村新型合作經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)中介組織，加快建設(shè)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和中國(guó)國(guó)情的法制型、服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府，不斷提高農(nóng)村社會(huì)管理和公共服務(wù)水平。

【關(guān)鍵詞】國(guó)家政權(quán)建設(shè)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革；鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治；議行合一；政社合一；鄉(xiāng)政村治

總的看來(lái)，傳統(tǒng)中國(guó)的政治轉(zhuǎn)型明顯滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)變遷。譬如，“清代大部分屬于現(xiàn)代時(shí)期，但其政權(quán)與社會(huì)秩序仍舊忠于傳統(tǒng)，很少變化。它代表了中國(guó)傳統(tǒng)政治最輝煌以及最黯淡的一頁(yè)。”[1](p242)進(jìn)入20世紀(jì)，“從形式上看，辛亥革命是皇權(quán)終民權(quán)始的標(biāo)志，也是政治轉(zhuǎn)型的起點(diǎn)。這就是仿照西方國(guó)家實(shí)行地方自治。但由于傳統(tǒng)的統(tǒng)治根基沒有改變，人民主權(quán)的地方自治只是流于形式。”[2](p242)這樣就很難弄清傳統(tǒng)中國(guó)政治轉(zhuǎn)型的原始起點(diǎn)。然而，現(xiàn)代政治學(xué)研究中最重要的是發(fā)現(xiàn)新的政治因素的出現(xiàn)與發(fā)展。如果這種新的政治因素大量地、集中地反復(fù)出現(xiàn)，并且其發(fā)展趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)，那么就是現(xiàn)代化因素。這種新的政治因素必然會(huì)尋找適合于它生存和發(fā)展的制度環(huán)境，否則就會(huì)被舊的僵化了的制度所扼殺。反過(guò)來(lái)，由此引發(fā)的政治制度變革勢(shì)必影響社會(huì)結(jié)構(gòu)、家族制度、等級(jí)結(jié)構(gòu)、群體權(quán)利、人們行為和習(xí)俗的變遷。所以，一個(gè)國(guó)家的“政治轉(zhuǎn)型期”就意味著傳統(tǒng)的社會(huì)秩序出現(xiàn)了裂痕、混亂或崩潰，而新的社會(huì)政治秩序正在確立的時(shí)期。沿著這樣的研究思路，本課題把中國(guó)在整個(gè)20世紀(jì)的“現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)”中出現(xiàn)的4種新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理模式概括為：即晚清至民國(guó)時(shí)期的所謂“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”，中國(guó)共產(chǎn)黨建立的“議行合一制”鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)、“政社合一”的體制和“鄉(xiāng)政村治”二元治理模式。在此基礎(chǔ)上，本文試圖探討影響和制約我國(guó)現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制轉(zhuǎn)型的制度性障礙，進(jìn)一步研究如何建設(shè)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和中國(guó)國(guó)情的法制型、公共服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府。

一、目前國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界在研究方法上的“理論誤區(qū)”

中國(guó)現(xiàn)階段正處在進(jìn)一步完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和“現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)”的雙重建構(gòu)中，鄉(xiāng)村社會(huì)日益深入地卷入和融入到這一建構(gòu)過(guò)程。從世界發(fā)達(dá)國(guó)家看，越是地方基層政府，其行政管理體制愈具有多樣性、靈活性、有限性、自治性等特征。但在中國(guó)歷史上，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的建制或重視或忽略，或延續(xù)或中斷，或繼承或革新，大多表現(xiàn)為地域性、宗法性、自治性、零散性和非固定性等特征[3]。迄今為止，世界上還沒有哪一個(gè)國(guó)家像中國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)頻繁變動(dòng)、混亂無(wú)序。尤其是20世紀(jì)以來(lái)，國(guó)家行政權(quán)不斷向鄉(xiāng)村社會(huì)延伸，逐漸形成了“資源汲取型”和“全能型”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制，顯然已不適應(yīng)農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和擴(kuò)大基層民主政治的需要，且在實(shí)踐中衍生出了諸多矛盾和問(wèn)題。為此，我國(guó)自改革開放以來(lái)已對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層行政管理體制進(jìn)行過(guò)4次較大的改革：即1980年至1985年，進(jìn)行“社改鄉(xiāng)”和建立“鄉(xiāng)政村治”二元治理模式；1986年至1989年，進(jìn)行“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)”和推廣“村民自治”；1990年至1997年，進(jìn)行縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)綜合改革試點(diǎn)和建立健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系；1998年至今，進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革和積極推進(jìn)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革試點(diǎn)[4]。但目前的改革，許多地方主要是基于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和緩解地方財(cái)政壓力的考慮，實(shí)際上變成了撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、合并村組、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、分流人員、壓縮財(cái)政支出等所謂的“倒逼機(jī)制”。針對(duì)目前我國(guó)不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本處于一種“有政無(wú)財(cái)”的尷尬局面，學(xué)術(shù)界提出了“撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)”、“縣政鄉(xiāng)派鎮(zhèn)治”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”等政策建議[5]。這既表明人們對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的功能和地位認(rèn)識(shí)不清，也顯示出目前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革已陷入“方向迷失”的被動(dòng)局面。

追根溯源，目前國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界的爭(zhēng)論與分歧，主要是來(lái)自于西方政治社會(huì)學(xué)中關(guān)于“國(guó)家——社會(huì)”二元對(duì)立的認(rèn)識(shí)范式。其實(shí)，這一理論命題是馬克斯·韋伯早在20世紀(jì)初提出的關(guān)于傳統(tǒng)中國(guó)“有限官僚制”的看法。他認(rèn)為，“事實(shí)上，中華帝國(guó)正式的皇權(quán)統(tǒng)轄權(quán)只施行于都市地區(qū)和次都市地區(qū)。……出了城墻之外，統(tǒng)轄權(quán)的有效性便大大地減弱，乃至消失。”[6](p110)美國(guó)著名的家族史專家W·古德也認(rèn)為，“在中華帝國(guó)統(tǒng)治下，行政機(jī)構(gòu)的管理還沒有滲透到鄉(xiāng)村一級(jí)，而宗族特有的勢(shì)力卻維護(hù)著鄉(xiāng)村的安定和秩序。”[7](p166)正如G·羅茲曼所言，“在光譜的一端是血親基礎(chǔ)關(guān)系，另一端是中央政府，在這二者之間我們看不到有什么中介組織具有重要的政治輸入功能。”[8]（P272）于是，我國(guó)著名的社會(huì)人類學(xué)家費(fèi)孝通先生提出了，“中國(guó)鄉(xiāng)土社會(huì)的基層結(jié)構(gòu)是一種差序格局。……皇權(quán)政治在人民實(shí)際生活中，是松弛和微弱的，是掛名的，是無(wú)為的。”[9]（P24-63）這種所謂的“二元社會(huì)理論”或“雙軌政治理論”，即“一方面是自上而下的皇權(quán)，另一方面是自下而上的紳?rùn)?quán)和族權(quán)，二者平行運(yùn)作，互相作用，形成了‘皇帝無(wú)為而天下治’的鄉(xiāng)村治理模式。”[10]（P95-301）其實(shí)質(zhì)和核心都在于，無(wú)限地夸大和美化了“地方精英階層”在輔佐國(guó)家治理傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)中的地位與作用，而忽略了隱藏其背后的深層社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度。然而近幾年，一些國(guó)內(nèi)學(xué)者卻不遺余力、煞費(fèi)苦心去為這種“草根民主”尋根，所謂的“根”也無(wú)非是“儒家文化決定論”之類的陳谷子爛芝麻。譬如，溫鐵軍教授把它概括為5個(gè)字，即“國(guó)權(quán)不下縣”[11](p3)。秦暉教授則將其完整的概括為：“國(guó)權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳。”[11](p3)徐勇教授不僅提出了“國(guó)家政治——社會(huì)政治”二分法的理論觀點(diǎn)[12]（P329-332），而且還提出了建議實(shí)行“縣政、鄉(xiāng)派、村治”的具體政策主張[2]（P137-145）。可以說(shuō)，這些學(xué)術(shù)觀點(diǎn)都是“單憑旁觀者或局外人支招行事”的笨拙手法。

正如馬克思、恩格斯晚年在關(guān)于歷史唯物主義的8封信中所言，“根據(jù)唯物史觀，歷史過(guò)程中的決定因素歸根到底是現(xiàn)實(shí)生活的生產(chǎn)和再生產(chǎn)。……否則把理論應(yīng)用于任何歷史時(shí)期，就會(huì)比解一個(gè)最簡(jiǎn)單的一次方程式更容易了。”[13](p695-698)事實(shí)上，在中國(guó)歷史上“土地——賦稅——戶籍”是三位一體的，任何一個(gè)環(huán)節(jié)上發(fā)生問(wèn)題都會(huì)直接的或間接的影響到國(guó)家政權(quán)的鞏固與社會(huì)穩(wěn)定。如果撇開土地制度、賦稅制度、戶籍制度等經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素，那么單靠分析儒家文化的倫理統(tǒng)治是沒有出路的。美國(guó)著名的中國(guó)問(wèn)題研究專家費(fèi)正清教授曾經(jīng)指出，中華帝國(guó)“地方上的精英階層主要靠其田產(chǎn)生活，并且將科舉考試作為進(jìn)身之階，因此這種帶有田園風(fēng)味和懷舊色彩的世界觀在中國(guó)一直盛行不衰。……當(dāng)天下太平、五谷豐登之時(shí)，朝廷、官府和百姓之間還可相安無(wú)事。但當(dāng)統(tǒng)治腐朽黑暗之時(shí)，政府利益與地方縉紳階層的利益就不可避免地分道揚(yáng)鑣了。地方上的地主階層本能地要謀求私利，如果不加限制，這就會(huì)使百姓不堪重負(fù)而導(dǎo)致政權(quán)失去‘天命’走向滅亡。官方呈報(bào)朝廷的表面文書實(shí)際上蘊(yùn)含了地主、官府與百姓這三者之間愈演愈烈的利益之爭(zhēng)。”[14]（p295-301）可見，在中國(guó)歷史上，“地方行政在總體上的收縮與在局部上的延伸是同時(shí)并存的兩種趨勢(shì)，不能強(qiáng)調(diào)一種而忽視另一種，也不能單純地將地方精英的職能擴(kuò)張理解為是‘民治’領(lǐng)域的擴(kuò)展與‘官治’領(lǐng)域的退縮。”[15]事實(shí)上，“士紳公共功能的一切擴(kuò)展并非都意味著某種獨(dú)立于國(guó)家的社會(huì)自主性日增的長(zhǎng)期趨向。”[16]總之，“地方精英既是國(guó)家權(quán)力的向心力量，又是國(guó)家權(quán)力的離心力量，而國(guó)家權(quán)力既是地方精英的支持者，也是地方精英的抑制者；地方精英既是地方社會(huì)的保護(hù)者，也是地方社會(huì)的掠奪者，而地方社會(huì)既是地方精英的權(quán)力基礎(chǔ)，也是地方精英的權(quán)力制約。”[15]換言之，地方精英理論過(guò)分偏重于考察“皇權(quán)——紳?rùn)?quán)”之間的互動(dòng)關(guān)系，卻忽視了“國(guó)家/皇權(quán)－地方精英/士紳－鄉(xiāng)村社會(huì)/農(nóng)民”這三者之間的“制度場(chǎng)域”。因此，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于地方精英的身份屬性及其與國(guó)家政權(quán)的關(guān)系問(wèn)題，歷來(lái)看法不一，爭(zhēng)論不休。

歸根結(jié)底，所謂“社會(huì)”是泛指基于共同物質(zhì)條件而互相聯(lián)系起來(lái)的人群，是建立在一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的上層建筑共同構(gòu)成的整體，也叫“社會(huì)形態(tài)”。而“國(guó)家決不是從外部強(qiáng)加于社會(huì)的一種力量。國(guó)家也不像黑格爾所斷言的是‘倫理觀念的現(xiàn)實(shí)’，‘理性的形象和現(xiàn)實(shí)’。確切說(shuō)，國(guó)家是從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)相異化的力量。”[13](p170)可見，“國(guó)家——社會(huì)”決不是二元對(duì)立的，而是互相影響、互相作用、互相滲透的互動(dòng)合作過(guò)程。在中國(guó)歷史上，表面看，秦漢以降至清末的地方行政建制都是停留在縣一級(jí)；但事實(shí)上，“專制主義中央集權(quán)的國(guó)家政權(quán)對(duì)于鄉(xiāng)族社會(huì)仍具有潛在的無(wú)限的控制力。”[17](p14)也就是說(shuō)，“無(wú)論在哪一個(gè)階段，都談不上“地方自治的民主體制’，而集權(quán)專制與缺乏自治是兩千年以來(lái)中國(guó)文明的一大特色。”[18](p2-24)因此，中國(guó)農(nóng)民自古以來(lái)并非“只是臣民、小民、草民，而不是主權(quán)者的公民，因此處于政治之外。”[2](p214)恰恰相反，“從秦朝的陳勝、吳廣、項(xiàng)羽、劉邦起，中經(jīng)漢朝的新市、平林、赤眉、銅馬和黃巾，隋朝的李密、竇建德，唐朝的王仙芝、黃巢，宋朝的宋江、方臘，元朝的朱元璋，明朝的李自成，直至清朝的太平天國(guó)，總計(jì)大小數(shù)百次的起義，都是農(nóng)民的反抗運(yùn)動(dòng)，都是農(nóng)民的革命戰(zhàn)爭(zhēng)。中國(guó)歷史上的農(nóng)民起義和農(nóng)民戰(zhàn)爭(zhēng)的規(guī)模之大，是世界歷史上所僅見的。在中國(guó)封建社會(huì)里，只有這種農(nóng)民的階級(jí)斗爭(zhēng)、農(nóng)民的起義和農(nóng)民的戰(zhàn)爭(zhēng)，才是歷史發(fā)展的真正動(dòng)力。”[19]（p588）總之，我們必須徹底拋棄西方政治社會(huì)學(xué)關(guān)于“國(guó)家——社會(huì)”二元對(duì)立理論中的“工具論”國(guó)家觀，應(yīng)當(dāng)運(yùn)用“現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)”這一理論分析框架來(lái)分析近代中國(guó)鄉(xiāng)村政治結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的特點(diǎn)與發(fā)展軌跡，從中找出一些帶有規(guī)律性的真實(shí)內(nèi)容，以便為建構(gòu)21世紀(jì)的現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制提供有價(jià)值的理論參考。正如有的學(xué)者所提出的，“中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的‘國(guó)家政權(quán)建設(shè)’應(yīng)當(dāng)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，不同的歷史時(shí)期有著不同的內(nèi)容，不應(yīng)當(dāng)用結(jié)論式的成功與否之類的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)加以評(píng)價(jià)。研究者的任務(wù)是分析不同歷史時(shí)期的中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的‘國(guó)家政權(quán)建設(shè)’的特點(diǎn)和發(fā)展的規(guī)律，從而為中國(guó)的政治學(xué)的發(fā)展做出一定的理論貢獻(xiàn)。”[20]

但是，“現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)并非一個(gè)自上而下的過(guò)程，而是一個(gè)國(guó)家與地方社會(huì)相互作用的過(guò)程，其結(jié)果通常為長(zhǎng)期的社會(huì)演變過(guò)程所預(yù)先決定。”[21]因此，我們?cè)谶\(yùn)用“現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)”這一理論分析框架來(lái)分析整個(gè)20世紀(jì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制演變過(guò)程中，也應(yīng)結(jié)合中國(guó)的國(guó)情特點(diǎn)。所謂“現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)”理論，是指“在新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上，按照民主和法治的政治原則，建立起新的行政管理體制和政權(quán)組織網(wǎng)絡(luò)，有效地行使其征收賦稅、維持治安、興辦教育、多種經(jīng)營(yíng)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、合理配置資源等基本職能。”[20]按照西方學(xué)者杜贊奇的觀點(diǎn)，成功的現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)應(yīng)該包括兩個(gè)方面的含義，即“政府權(quán)力對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活各個(gè)方面的干預(yù)和控制逐漸加強(qiáng)；在現(xiàn)代化的民族國(guó)家內(nèi)，公民的權(quán)利和義務(wù)也在逐步擴(kuò)大。在發(fā)展中國(guó)家，盡管政權(quán)更迭頻繁，但國(guó)家權(quán)力卻持續(xù)擴(kuò)張。”[22]（p2）這一理論分析框架，基本符合中國(guó)在整個(gè)20世紀(jì)的“現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)”中的鄉(xiāng)村政治演變特點(diǎn)與發(fā)展軌跡。然而，盡管這一理論已經(jīng)注意到了“國(guó)家——社會(huì)”非均質(zhì)性的特點(diǎn)，但其整體論與實(shí)體論的理論品格仍然成為其致命的缺陷[23]。綜合西方各派現(xiàn)代化理論的觀點(diǎn)，“現(xiàn)代化的主要特征是：經(jīng)濟(jì)上的工業(yè)化——工業(yè)化、發(fā)達(dá)的市場(chǎng)和貨幣經(jīng)濟(jì)、高額的群眾消費(fèi)、嚴(yán)密的勞動(dòng)分工；政治上的民主化——以民族國(guó)家代替宗教和種族控制、普遍的法制、公民權(quán)、有代表性的政府、能勝任的行政機(jī)關(guān)；社會(huì)上的整合化——眾多的社團(tuán)和利益集團(tuán)、社會(huì)規(guī)模的擴(kuò)大、都市化、以國(guó)家利益為重的社會(huì)精英、人口控制；文化上的大眾化——大眾傳播工具作用的擴(kuò)大、活躍的知識(shí)界、文化的世俗化。”[17]顯然，進(jìn)入20世紀(jì)之初的中國(guó)并不具備這些基本條件，而且中國(guó)現(xiàn)代化的原始起點(diǎn)首先是通過(guò)暴力革命以取得民族獨(dú)立，其后又把“現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)”與“優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)”同步進(jìn)行，由此形成了國(guó)家行政權(quán)的下沉與“以農(nóng)養(yǎng)政”時(shí)代的制度設(shè)計(jì)、經(jīng)濟(jì)上的工業(yè)化與政治上的民主化嚴(yán)重對(duì)立的局面，最終導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制變動(dòng)頻繁且反復(fù)無(wú)常。因此，必須清醒地認(rèn)識(shí)到，中國(guó)在整個(gè)20世紀(jì)建構(gòu)起來(lái)的現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制，“經(jīng)歷了新民主主義革命階段漫長(zhǎng)的艱苦斗爭(zhēng)過(guò)程和激烈戰(zhàn)爭(zhēng)的血與火的嚴(yán)峻考驗(yàn)，又經(jīng)歷了社會(huì)主義革命和社會(huì)主義建設(shè)初級(jí)階段的曲折變化和不斷完善，最終形成了現(xiàn)行的新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織體系。它同黨和國(guó)家政權(quán)組織一樣，是無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命的產(chǎn)物，是我國(guó)人民前仆后繼用鮮血和生命換來(lái)的偉大成果之一。”[24]（p6）如果不了解這一點(diǎn)，那么很可能會(huì)對(duì)當(dāng)前我國(guó)正在進(jìn)行新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革基本方向和總體模式產(chǎn)生誤解。

二、晚清至民國(guó)時(shí)期的所謂“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”

現(xiàn)代意義的“地方自治”是西方國(guó)家憲政體制建設(shè)的重要內(nèi)容之一，被馬克思稱贊為歐洲資產(chǎn)階級(jí)早期取得的一項(xiàng)“政治成就”（參見《共產(chǎn)黨宣言》）。但晚清至民國(guó)時(shí)期的所謂“地方自治”，基本是一場(chǎng)“政治鬧劇”。清朝末年，中國(guó)社會(huì)政治結(jié)構(gòu)日趨分化與解體，中央政府權(quán)力式微，地方勢(shì)力迅速膨脹，鄉(xiāng)紳精英階層逐漸走向了國(guó)家政權(quán)的反面。尤其是到1850年，中國(guó)人口已由清朝入關(guān)時(shí)的1億人陡增至4.3億人[25]（p452-471），這對(duì)傳統(tǒng)的社會(huì)政治秩序構(gòu)成嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)與威脅。因此，重新調(diào)整國(guó)家與社會(huì)之間的關(guān)系，逐漸使國(guó)家的政治權(quán)力下移，以加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的行政控制，已成為晚清政府當(dāng)時(shí)所面臨的一項(xiàng)重大政治課題。“就當(dāng)時(shí)的政治情勢(shì)來(lái)看，主要有兩條道路可以選擇：一是通過(guò)擴(kuò)大官僚政治體系，增強(qiáng)地方政府的組織和權(quán)力，強(qiáng)化國(guó)家對(duì)社會(huì)的駕馭；一是開放部分地方政權(quán)，吸收各種新興政治力量參與社會(huì)管理，實(shí)現(xiàn)社會(huì)政治的重組與整合。對(duì)清朝封建統(tǒng)治階級(jí)而言，前者固然為上策，但已沒有足夠的力量去實(shí)現(xiàn)；選擇后者，雖然并不情愿，但又有不得不為之勢(shì)。”[17](p724-741)所以，“清末的地方自治是保守的清政府與同樣保守的地方紳士為互利而互相合作，以期在一個(gè)正在變化的世界中保持他們的政治權(quán)力的企圖。”[26]（p463）

事實(shí)上，清末倡導(dǎo)推行“地方自治”的基本精神和組織形式，完全是模仿明治維新后的日本地方自治制度。1909年1月28日，晚清政府頒布的《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治章程》和《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治選舉章程》中規(guī)定：城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)為地方自治的基層單位，府、州、縣所在地居民人口在10萬(wàn)人以上者設(shè)為“區(qū)”；城廂以外的市鎮(zhèn)、村莊人口5萬(wàn)人以上者設(shè)為“鎮(zhèn)”，5萬(wàn)人以下者設(shè)為“鄉(xiāng)”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立“自治公所”，成立“議事會(huì)”和“董事會(huì)”等機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)辦理鄉(xiāng)村公共事務(wù)[27](p724-741)。但清末推行的所謂“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”，大多停留于“文本制度”層面，且引發(fā)了不少地方強(qiáng)烈抵制的風(fēng)潮。“據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅江蘇省就發(fā)生了抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的惡性事件37起，或搗毀自治公所，或破壞學(xué)堂，或毆打自治職員等。”[28]總的來(lái)看，自晚清政府倡導(dǎo)推行地方自治以后，“政治下層，實(shí)由官治而淪為半官式之紳治。故所謂政治者，不操于官，即操于紳，甚或操于地痞惡棍，生殺予奪，為所欲為，民之所能自存、自主、自治者，亦幾希矣。”[29]（p184）于是，袁世凱執(zhí)政后，立即宣布取消省、縣兩級(jí)的地方自治，且在農(nóng)村地區(qū)實(shí)行區(qū)、村二級(jí)制。此時(shí)的“區(qū)”是縣以下的最低一級(jí)行政單位，區(qū)下設(shè)為“村”，主要職責(zé)是協(xié)助區(qū)政權(quán)處理行政、司法、監(jiān)察與福利等事宜，“企圖把清末地方紳士領(lǐng)導(dǎo)下的非正式組織官僚化、正規(guī)化，并以此來(lái)鞏固縣級(jí)政權(quán)。”[30]（p43-150）可見，清末推行的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”實(shí)質(zhì)是統(tǒng)治者進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制，并由此造成了國(guó)家行政權(quán)向鄉(xiāng)村社會(huì)逐漸延伸。

執(zhí)政以后，首次提出了“以黨治國(guó)、以黨建國(guó)”的現(xiàn)代政治理念，并仿照蘇俄體制模式建立起一套黨、政、軍自成系統(tǒng)、互不統(tǒng)屬、權(quán)力制衡的獨(dú)裁統(tǒng)治。國(guó)民黨在中央黨部之下依次設(shè)立省黨部、縣黨部、區(qū)黨部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)分部，與省、縣、區(qū)、鄉(xiāng)等行政系統(tǒng)相對(duì)應(yīng)，從而形成了從中央至地方與國(guó)家行政區(qū)劃體制并行運(yùn)作的“雙重官僚衙門體制”[31]。而在廣大農(nóng)村地區(qū)，國(guó)民黨“實(shí)行的保甲制度與以往歷代尤其是明清兩代并沒有多少不同，都是通過(guò)保甲連坐的辦法強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制。”[32]（p67）此外，還規(guī)定：“保甲長(zhǎng)都是本黨的忠實(shí)的黨員。”[33]（p612）“每一保甲長(zhǎng)均能兼政治警察之任務(wù)，并能域?qū)鶎偃嗣瘢恢路乐飘慄h之活動(dòng)。”[34]（p98-99）此時(shí)的保甲長(zhǎng)完全被警察化和特務(wù)化。總的看來(lái)，“1928年后，國(guó)民黨政府制定法律政策，力圖使所有鄉(xiāng)村社會(huì)與政府之間保持明確的隸屬關(guān)系。……而實(shí)際上自治團(tuán)體并無(wú)權(quán)力。”[22]（p56）正如有的學(xué)者提出，民國(guó)時(shí)期的“鄉(xiāng)是一個(gè)曖昧的單位——百戶以上村者為鄉(xiāng)，百戶以下村者集為一鄉(xiāng)，滿百戶集市者為鎮(zhèn)。1941年之前，鄉(xiāng)級(jí)機(jī)關(guān)沒有列入縣政府的預(yù)算中，也沒有自己的收入。它們只在名義上存在，和過(guò)去的鄰閭制度一樣。真正重要的行政單位是區(qū)和村。”[35]（p297）但由此而來(lái)卻造成了極其深遠(yuǎn)的負(fù)面影響，“一是，政權(quán)的‘組織成本’成倍增長(zhǎng)，官僚機(jī)構(gòu)和官僚隊(duì)伍急劇膨脹；二是，政治系統(tǒng)的運(yùn)作方式發(fā)生改變，黨政雙重衙門之間的互動(dòng)格局有別于傳統(tǒng)單一官僚機(jī)構(gòu)的運(yùn)作，其政治控制力度比以往任何時(shí)候都更加嚴(yán)密。這是近百年來(lái)中國(guó)政治體制由帝制到黨治，由王朝體制向黨國(guó)體制轉(zhuǎn)型嬗變的一個(gè)重要表征，亦可謂是中國(guó)政治制度史上‘千年未有之變局’。”[31]“據(jù)統(tǒng)計(jì)，19世紀(jì)末期，清朝中央政府官員為2622人，地方官為13007人，武官為7464人，共計(jì)約為23000人。而當(dāng)時(shí)全國(guó)人口已突破4億人，平均每名正式官員需治理17000余人。……中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)就是一個(gè)由數(shù)萬(wàn)名官員，數(shù)十萬(wàn)名吏役和百萬(wàn)名鄉(xiāng)紳共同組成的上中下有機(jī)銜接的整合體。這樣一種獨(dú)特的組織方式，在漫長(zhǎng)的歷史歲月中成功地維系了一個(gè)地域遼闊，人口眾多的農(nóng)業(yè)社會(huì)的整合。”[31](p574—587)但是，“據(jù)1942年的粗略估計(jì)，國(guó)民黨僅區(qū)一級(jí)干部約需164612人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)干部約需686721人，保甲干部約需12140908人，共計(jì)12992241人。”[31](p574-587)它遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了傳統(tǒng)中國(guó)農(nóng)業(yè)社會(huì)的農(nóng)民經(jīng)濟(jì)承受能力。因此，這種惡性膨脹的無(wú)組織力量造成了大量的農(nóng)民破產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)資源枯竭和“國(guó)家政權(quán)內(nèi)卷化”（即國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制能力低于其對(duì)農(nóng)民群眾的榨取能力）[22](p50-52)，最終也吞噬了國(guó)民黨基層政權(quán)的基礎(chǔ)。

三、中國(guó)共產(chǎn)黨早期建立的“議政合一制”鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)

中國(guó)共產(chǎn)黨最早在農(nóng)村建立起來(lái)的基層政權(quán)組織是農(nóng)民協(xié)會(huì)。同志曾經(jīng)指出：“宗法封建性的土豪劣紳，不法地主，是幾千年專制政治的基礎(chǔ)，是帝國(guó)主義、軍閥、貪官污吏的墻腳。打翻這個(gè)封建勢(shì)力，乃是國(guó)民革命的真正目標(biāo)。”[36](p15)因此，農(nóng)民協(xié)會(huì)“主要攻擊的目標(biāo)是土豪劣紳，不法地主，旁及各種宗法的思想和制度，城里的貪官污吏，鄉(xiāng)村的惡劣習(xí)慣。這個(gè)攻擊的形勢(shì)，簡(jiǎn)直是急風(fēng)暴雨，順之者存，違之者滅。其結(jié)果，把幾千年封建地主的特權(quán)，打得個(gè)落花流水。地主的體面威風(fēng)，掃地以盡。地主權(quán)力既倒，農(nóng)會(huì)便成了惟一的權(quán)力機(jī)關(guān)，真正辦到了人們所謂‘一切權(quán)力歸農(nóng)會(huì)’。”[36](p16)但中國(guó)共產(chǎn)黨建立的農(nóng)村基層政權(quán)組織是“蘇維埃”，當(dāng)時(shí)還是“無(wú)產(chǎn)階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)之下的工農(nóng)民權(quán)獨(dú)裁制性質(zhì)的政權(quán)。”[37](p312-374)1931年11月，《中華蘇維埃地方政府的暫行組織條例》規(guī)定：“蘇維埃全部政權(quán)是屬于工人、農(nóng)民、紅軍士兵及一切勞苦大眾的”，其所實(shí)行的是“議行合一制”。所謂“議行合一制”，是根據(jù)馬克思設(shè)想的巴黎公社的政權(quán)組織形式，“由人民直接或間接選舉的代表機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使國(guó)家權(quán)力，國(guó)家行政機(jī)關(guān)和其他國(guó)家機(jī)關(guān)由人民代表機(jī)關(guān)選舉產(chǎn)生，各自對(duì)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督。也就是說(shuō)，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在國(guó)家機(jī)構(gòu)體系中處于最高地位，不與國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)分享它所擁有的獨(dú)特的權(quán)力，不受它們的制約，只對(duì)人民負(fù)責(zé)，并接受人民的監(jiān)督。”[38]（p439）恩格斯后來(lái)進(jìn)一步提出了，“省、縣和市鎮(zhèn)通過(guò)普選制選出的官員實(shí)行完全的自治。取消由國(guó)家任命的一切地方和省的政權(quán)機(jī)關(guān)。”[39]（p414）以此防治“擁有固定職位或享有年金”的職業(yè)化官僚只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)而背棄人民群眾的利益的官僚主義行為。正如列寧所指出的，“官僚是專干行政事務(wù)并在人民面前處于特權(quán)地位的一個(gè)特殊階層。”[40]（p103）所以，法國(guó)大革命取得勝利后，“從中央到地方的國(guó)家機(jī)關(guān)都由選民選舉產(chǎn)生，或者受選民機(jī)關(guān)的嚴(yán)格監(jiān)督。每個(gè)郡、縣、鄉(xiāng)及市鎮(zhèn)享有高度自治，中央政府并不派出代表其權(quán)力的官吏。……這樣，法國(guó)革命就廢除了自上而下任命官吏的官僚制度，代之民主選舉制。”[41]

于是，到了抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》和《修正陜甘寧邊區(qū)鄉(xiāng)（市）政府組織暫行條例草案》規(guī)定：“邊區(qū)、縣、鄉(xiāng)人民代表會(huì)議（參議會(huì)）為人民管理政權(quán)機(jī)關(guān)，采取直接、普遍、平等、不記名的選舉制。實(shí)行男女平等，提高婦女在政治上、經(jīng)濟(jì)上、社會(huì)上的地位。發(fā)揚(yáng)民主政治，健全民主集中制，增強(qiáng)人民的自治能力。”[42]（p59）此時(shí)的鄉(xiāng)（市）代表會(huì)為直接執(zhí)行政務(wù)機(jī)關(guān)，并由它產(chǎn)生政府委員會(huì)，在代表會(huì)閉會(huì)期間行使其職權(quán)；鄉(xiāng)市長(zhǎng)定期向參議會(huì)報(bào)告工作。鄉(xiāng)（市）政府除鄉(xiāng)（市）長(zhǎng)1人外，其他人員均不脫產(chǎn)，下設(shè)優(yōu)待救濟(jì)、文化促進(jìn)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、鋤奸、衛(wèi)生保育、人民仲裁等委員會(huì)，各委員會(huì)由3～5人組成，成員由政府聘任。鄉(xiāng)（或市）政府之下為“行政村”，一般不設(shè)專門的行政機(jī)構(gòu)，只設(shè)村民委員會(huì)主任1人。行政村之下為自然村，設(shè)村長(zhǎng)1人。村主任或村長(zhǎng)均由選民大會(huì)選舉產(chǎn)生，一切事情均由村民大會(huì)討論處理。鄉(xiāng)（市）政府的主要職能是：“組織群眾開墾荒地，興修水利，改良耕種，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，組織春耕秋收運(yùn)動(dòng)；保育兒童，禁止對(duì)于兒童的虐待；撫恤老弱孤寡，救濟(jì)難民，不使流離失所；發(fā)展民眾教育，消滅文盲，提高邊區(qū)成年人民之民族意識(shí)與政治文化水平等。”[42]（p32-33）為了避免黨對(duì)基層政權(quán)組織和其他群眾性團(tuán)體組織的“包辦代替”，中共中央政治局于1942年9月通過(guò)了《關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》，“一方面強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)的一元化，規(guī)定黨的各級(jí)委員會(huì)為各地區(qū)的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，統(tǒng)一各地區(qū)的黨政軍民工作的領(lǐng)導(dǎo)；另一方面要求嚴(yán)格執(zhí)行民主集中制，同時(shí)注意防止和糾正黨委包辦政權(quán)、民眾團(tuán)體工作的現(xiàn)象。”[43]（p32-33）為此，陜甘寧邊區(qū)人民政府實(shí)行“三三制”，即在各級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)的工作人員中，實(shí)行共產(chǎn)黨員、非黨左派進(jìn)步人士和中間派人士各占三分之一的政權(quán)制度，以便發(fā)揮權(quán)力制衡的作用。不過(guò)，這一時(shí)期，“在黨與政權(quán)的關(guān)系上，由于中共強(qiáng)調(diào)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，民主政權(quán)的作用事實(shí)上難以充分發(fā)揮。這種情況在根據(jù)地發(fā)展的各個(gè)時(shí)期都不同程度地存在。這對(duì)建國(guó)后中國(guó)政治體制中長(zhǎng)期存在的高度集權(quán)、黨政不分、以黨代政的現(xiàn)象，產(chǎn)生過(guò)較大的影響。”[44]（p789）

解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨在各大解放區(qū)建立了大區(qū)、省、行政公署、縣、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)6個(gè)行政層級(jí)，其中省以下的“專區(qū)”和縣以下的“區(qū)”為行政派出機(jī)構(gòu)，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”為地方基層政權(quán)組織。截止1948年底，各大解放區(qū)已普遍建立起了包括工人、農(nóng)民、獨(dú)立勞動(dòng)者、知識(shí)分子、民族工商業(yè)者以及開明士紳等一切民主階層人士共同組成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表會(huì)議，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的正式權(quán)力機(jī)關(guān)，由它選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)各1人，政務(wù)委員5～9人，共同組成行政委員會(huì)和鄉(xiāng)人民政府，此時(shí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)仍然實(shí)行“議行合一制”。甚至有學(xué)者提出，“迄今為止，我國(guó)各級(jí)地方政權(quán)的基本組織形式和組織活動(dòng)原則，仍然是實(shí)行‘議行合一制’。”[45]同時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織及共青團(tuán)、婦代會(huì)、民兵、農(nóng)會(huì)等群眾性團(tuán)體組織也相繼建立，逐漸形成了一套完整的基層政權(quán)組織體系。這在中國(guó)歷史上是前所未有的政治制度創(chuàng)新。然而，“中國(guó)是在農(nóng)業(yè)社會(huì)的傳統(tǒng)因子基本保留的狀態(tài)下進(jìn)入現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的。”[2]（p213）因此，“現(xiàn)代政治體制的確立和規(guī)范，不僅有待于現(xiàn)代財(cái)政制度的建立、社會(huì)公眾思想觀念的轉(zhuǎn)變、新型行政管理人員的培養(yǎng)等等，而且有待于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，不可能一蹴而就。”[20]

所以，“從1951年到1958年的化運(yùn)動(dòng)，可以說(shuō)是中國(guó)行政管理體制變革最頻繁的歷史時(shí)期。在這段歷史時(shí)期，制度變革表現(xiàn)出明顯的集中性特征。變革方向是由小到大、由少到多、由分散到集中。”[46]（p49）與以往不同的是，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的政治整合，“首先是從農(nóng)村土地關(guān)系的改革開始，進(jìn)而對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)力進(jìn)行重組，將國(guó)家政權(quán)直接延伸到村莊內(nèi)部，自上而下建立起嚴(yán)格的支配體系，從而將農(nóng)民完全整合到國(guó)家政治體系之中。”[20]1950年12月，中央人民政府政務(wù)院頒布《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會(huì)議組織通則》和《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》規(guī)定：“鄉(xiāng)（行政村）的政權(quán)組織形式為人民代表會(huì)議和人民政府委員會(huì)。鄉(xiāng)人民代表會(huì)議的代表由本鄉(xiāng)人民選舉產(chǎn)生，任期為1年，由鄉(xiāng)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生主席、副主席，負(fù)責(zé)主持會(huì)議和聯(lián)系代表，協(xié)助鄉(xiāng)人民政府進(jìn)行下屆人民代表會(huì)議的籌備工作。鄉(xiāng)人民代表會(huì)議選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)長(zhǎng)、副鄉(xiāng)長(zhǎng)及人民政府委員會(huì)委員。鄉(xiāng)長(zhǎng)主持鄉(xiāng)人民政府委員會(huì)會(huì)議，負(fù)責(zé)全鄉(xiāng)工作，副鄉(xiāng)長(zhǎng)協(xié)助鄉(xiāng)長(zhǎng)工作，下設(shè)各種經(jīng)常性或臨時(shí)性的工作委員會(huì)。”截止1952年底，全國(guó)共建立了28萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、行政村人民政府組織。這一時(shí)期，農(nóng)民協(xié)會(huì)是“農(nóng)村中改革土地制度的合法執(zhí)行機(jī)關(guān)。其經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要依靠會(huì)員交納的會(huì)費(fèi)和當(dāng)?shù)厝嗣裾难a(bǔ)助，需用的房屋和設(shè)備由人民政府撥給，在利用郵政、電報(bào)、電話、鐵路、公路、航運(yùn)等方面，均享有與同級(jí)人民政府機(jī)關(guān)所享受的同等待遇。”[47]正如亨廷頓所指出的，“像中國(guó)這樣的國(guó)家要進(jìn)行，在政府和農(nóng)民之間有兩種組織體系是必不可少的。其一是政府必須建立一個(gè)新的、經(jīng)費(fèi)充裕的行政組織，并配備立志于改革大業(yè)的專門人才去主持其事，即建立專司其事的機(jī)構(gòu)。其二便是農(nóng)民自身的組織。集中的權(quán)力能夠頒布法令，但只有廣泛擴(kuò)展的權(quán)力才能使這些法令成為現(xiàn)實(shí)。農(nóng)民的參與對(duì)通過(guò)法律或許并非必要，但對(duì)執(zhí)行法律卻不可或缺。如果沒有農(nóng)民組織參與其執(zhí)行，此類法令只是官樣文章。因此，農(nóng)民聯(lián)盟、農(nóng)民協(xié)會(huì)、農(nóng)民合作社都是保證具有持久活力的必備條件。不管它們自己宣布的宗旨是什么，組織本身就在農(nóng)村形成了新的權(quán)力中心。”[48]（p364-365）但是，“隨著的基本完成，那些已成為了鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)力體制中最重要的政治力量的農(nóng)民協(xié)會(huì)，卻悄然地退出了中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的政治舞臺(tái)。”[27]（p231）

1954年9月，中華人民共和國(guó)第一部憲法和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》的頒布，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)建設(shè)提供了法律依據(jù)。鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）成為縣以下惟一的基層政權(quán)組織，原來(lái)的“區(qū)”一律改為縣的派出機(jī)構(gòu)，撤消了村級(jí)行政建制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)按自然區(qū)域劃分為村民委員會(huì)和村民小組，黨在農(nóng)村的基層組織體系也作了相應(yīng)的調(diào)整。1956年9月，黨的“八大”規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和街道辦事處等，有正式黨員3人以上的都應(yīng)成立黨的基層組織，可按黨員人數(shù)多少建立支部委員會(huì)或總支委員會(huì)以至基層委員會(huì)。同時(shí)，建立與同級(jí)黨組織相對(duì)應(yīng)的共青團(tuán)、婦聯(lián)、民兵等群眾性團(tuán)體組織。”截止1957年底，除臺(tái)灣和西藏的昌都地區(qū)外，全國(guó)共建立了120753個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中鄉(xiāng)117081個(gè)，鎮(zhèn)3672個(gè)[50]。從此，“農(nóng)村居民的社會(huì)地位和政治地位發(fā)生了急劇的變化，昔日生活在鄉(xiāng)村社會(huì)最低層、在政治上毫無(wú)地位可言的貧雇農(nóng)，一夜之間成了農(nóng)村中的主人，而昔日把持鄉(xiāng)村社會(huì)、政治生活的地主、富農(nóng)卻在一夜之間變得威風(fēng)掃地，落到了在鄉(xiāng)村社會(huì)和政治生活中毫無(wú)地位可言的最低層。”[51]（p86）

但是，“事實(shí)上，任何政權(quán)管理都是需要成本的，且成本極不穩(wěn)定。‘官’字下面的兩個(gè)‘口’，就意味著不僅維持政府運(yùn)行需要成本，而且政府官員也有自身的利益追求，只是這種利益追求往往為權(quán)力的公共形式所遮蓋。”[2]（p220）因此，建國(guó)初期是“國(guó)家機(jī)器急速膨脹的時(shí)期，國(guó)家工作人員大量增加。這不僅有鞏固新生政權(quán)的需要，更有國(guó)家職能擴(kuò)大方面的原因。”[49]（p250）譬如，“新中國(guó)剛剛誕生時(shí)，政務(wù)院只設(shè)置35個(gè)工作部門，但到1956年底已增加到81個(gè)，工作人員也隨之增加到5萬(wàn)人。”[52]（p30-31）當(dāng)時(shí)，中央委員會(huì)以下黨組織結(jié)構(gòu)大致情況是：包括6個(gè)地方局，28個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）委員會(huì)，258個(gè)專區(qū)委員會(huì)，2200個(gè)縣或相應(yīng)級(jí)別的委員會(huì)，28萬(wàn)多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層委員會(huì)和100多萬(wàn)個(gè)村黨支部。此外，還有與黨組織平行運(yùn)作的人大、政府、群團(tuán)組織，由此形成了一支自上而下分別自成體系、垂直控制的龐大“國(guó)家機(jī)器”。據(jù)有關(guān)專家估計(jì)，“大約有900萬(wàn)人依靠政府配給和工資生活，其中包括一小部分留用的國(guó)民黨軍政人員。政府仍然不得不靠發(fā)行紙幣來(lái)應(yīng)付高達(dá)75%的預(yù)算赤字。”[1]（p599）于是，從1957年起，中國(guó)撤消6大行政區(qū)，確立了省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)地方行政體制，把國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)由81個(gè)減少到60個(gè)，全國(guó)共分流黨政干部30萬(wàn)人左右，其中20萬(wàn)人下放到農(nóng)村，10萬(wàn)人到工廠工作[52]（p170）。

總之，“從20世紀(jì)的鄉(xiāng)村政治的百年史看，國(guó)家政權(quán)下沉是一條主線。這對(duì)于整合離散的鄉(xiāng)村社會(huì)無(wú)疑是有意義的。……盡管鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)建立的得失至今仍然是一個(gè)頗有爭(zhēng)議的論題，但它畢竟在鄉(xiāng)村政治生活中扮演著特殊的角色。”[2]（p220）

四、“政社合一”體制的建立與瓦解

“政社合一”的體制，實(shí)際上包括了三層含義：（1）從理論上看，它是農(nóng)村基層社會(huì)單位與基層政權(quán)單位合二為一，即“農(nóng)村是我國(guó)社會(huì)主義社會(huì)在農(nóng)村中的基層單位，又是我國(guó)社會(huì)主義政權(quán)在農(nóng)村中的基層單位。”[53]（p541）（2）從實(shí)踐上看，它是農(nóng)村基層生產(chǎn)單位與基層政權(quán)單位合二為一，即“發(fā)展的主要基礎(chǔ)是我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全面的不斷的躍進(jìn)和5億農(nóng)民愈來(lái)愈高的政治覺悟。”[53]（p537-538）于是，“從1958年夏季開始，只經(jīng)過(guò)了幾個(gè)月時(shí)間，全國(guó)74萬(wàn)多個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，就已經(jīng)在廣大農(nóng)民的熱烈要求的基礎(chǔ)上，改組成了26000多個(gè)。參加公社的有1.2億多農(nóng)戶，占全國(guó)各民族農(nóng)戶總數(shù)的99%以上。”[54]（p798）這是當(dāng)代中國(guó)乃至世界歷史上的一大“奇跡”。（3）從組織形式看，它是鄉(xiāng)、社合二為一，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委變成了公社黨委，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府變成了公社管理委員會(huì)，即“共產(chǎn)黨塑造公社，支配和領(lǐng)導(dǎo)著公社。”[55]（p237）從此，變成了“工、農(nóng)、商、學(xué)、兵、黨、政、軍、民、企”融為一體的獨(dú)立王國(guó)。正如美國(guó)學(xué)者費(fèi)正清教授所言，“社會(huì)主義改造在中國(guó)人民頭上加了一套官僚機(jī)器。……國(guó)民黨只建立起一個(gè)徒有其表的小王朝，中國(guó)共產(chǎn)黨卻把它的權(quán)威滲入了每一支稻穗。”[1]（p622-628）但在當(dāng)時(shí)，“它是一種適合中國(guó)特點(diǎn)的制度模式，公社似乎展示了一條新的現(xiàn)代化道路，一條能避免資本主義弊端、改造傳統(tǒng)小農(nóng)、‘使全體農(nóng)村人民共同富裕起來(lái)’的中國(guó)式現(xiàn)代化道路。”[55]（p4）有的學(xué)者提出了，“體制無(wú)疑是中國(guó)近代以來(lái)最為有效的針對(duì)農(nóng)村社會(huì)的治理方式。首先，它摧毀了鄉(xiāng)村社會(huì)舊的經(jīng)紀(jì)體制（包括傳統(tǒng)的保護(hù)型經(jīng)紀(jì)），國(guó)家完成了基層社會(huì)的官僚化和合理化，國(guó)家的政策、方針乃至意識(shí)形態(tài)都直接通過(guò)自上而下的官僚系統(tǒng)貫徹到鄉(xiāng)村社會(huì)，鄉(xiāng)村社會(huì)資源的征用以及賦稅的征收也是通過(guò)國(guó)家政權(quán)的基層組織完成的。舊的各種經(jīng)紀(jì)角色及其存在的土壤都被徹底鏟除。應(yīng)該說(shuō)這是時(shí)期‘國(guó)家政權(quán)建設(shè)’的一項(xiàng)重大成就。其次，它成功地保證了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，確實(shí)使農(nóng)村社會(huì)和農(nóng)民得到了一定程度的‘實(shí)惠’。廣大農(nóng)民得到了近百年來(lái)沒有過(guò)的安定的生活環(huán)境，醫(yī)療條件從無(wú)到有，教育初步普及。”[20]當(dāng)然，大多學(xué)者對(duì)制度始終持一種批評(píng)的態(tài)度，認(rèn)為它是一種“資源汲取型”和“全能型”的政府，即“從1952年到1990年，農(nóng)業(yè)為工業(yè)化貢獻(xiàn)了11594.14億元，占到整個(gè)國(guó)家基本建設(shè)總投資的27.2%，其中有13.2%來(lái)自于農(nóng)業(yè)稅，75.1%來(lái)自于“剪刀差”，11.7%來(lái)自于金融儲(chǔ)蓄。”[56]不管怎么說(shuō)，作為一個(gè)時(shí)代的象征，是無(wú)法回避的，是不能忘記的。

現(xiàn)在回過(guò)頭來(lái)看，“領(lǐng)袖的主觀意志等等外部因素不足以全面理解公社，自然村落的自然演化也生長(zhǎng)不出標(biāo)準(zhǔn)化的公社制度。惟有把二者結(jié)合起來(lái)，才能把握公社的脈搏。”[55]（p5）首先，體制“本質(zhì)上是一種替代傳統(tǒng)村落的社會(huì)制度。”[55]（p8）如在1958年，全國(guó)幾乎在一夜間建立了26576個(gè)和265萬(wàn)多個(gè)公共食堂、475萬(wàn)多個(gè)托兒所、幼兒園，10萬(wàn)多個(gè)幸福院，1052個(gè)民兵師，24525個(gè)民兵團(tuán)，民兵總?cè)藬?shù)達(dá)到4905.7萬(wàn)人，億萬(wàn)農(nóng)民群眾普遍實(shí)現(xiàn)了組織軍事化、行動(dòng)戰(zhàn)斗化和生產(chǎn)生活集體化[57]（p51）。這在中國(guó)歷史上是絕無(wú)僅有的一場(chǎng)規(guī)模空前、影響深遠(yuǎn)、暴風(fēng)驟雨式的巨大社會(huì)變革，農(nóng)民世代沿襲的生產(chǎn)、生活方式全部打亂了。若按當(dāng)時(shí)全國(guó)1.2億多個(gè)農(nóng)戶、5億多農(nóng)民人口計(jì)算，平均每個(gè)公社的規(guī)模約為4615戶、接近2萬(wàn)人。這樣，中國(guó)農(nóng)民對(duì)未來(lái)的新生活既感到憧憬和向往，又感到恐慌和無(wú)所適從。尤其是“1959年的死亡人數(shù)比在正常情況下增加了2500萬(wàn)人甚至更多。這些人都是管理不善的犧牲品。”[1]（p618）可見，制度的強(qiáng)制輸入與其接受對(duì)象的適應(yīng)性、親和力恰恰成反比。因此，從1962年開始，中共高層決策者不得不向傳統(tǒng)的村落居民讓步，正式確立了“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的基本經(jīng)濟(jì)制度，并把公社的數(shù)量由原來(lái)的26576個(gè)增加到74771個(gè)。直到1982年底，全國(guó)為54352個(gè)，生產(chǎn)大隊(duì)為719438個(gè)，生產(chǎn)隊(duì)為597.7萬(wàn)個(gè)[58]（p366）。

其次，體制具有整體性和綜合性的特征，它既擁有黨、政、軍、群團(tuán)、企事業(yè)單位等眾多組織系統(tǒng)，又兼管經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等各項(xiàng)事業(yè)，即“擁有包括軍事和安全在內(nèi)的貿(mào)易、金融、稅收、會(huì)計(jì)、統(tǒng)計(jì)和計(jì)劃等地方政府職能。”[1]（p617）也就是說(shuō)，在一定意義上，它是一種特殊形式的“公共服務(wù)型”基層政權(quán)組織。正如同志早在1919年所提出的“新村”構(gòu)想，即“合者之新家庭，即可創(chuàng)造一種新社會(huì)。新社會(huì)之種類不可盡舉，舉其著者：公共育兒院，公共贍養(yǎng)院，公共學(xué)校，公共圖書館，公共銀行，公共農(nóng)場(chǎng)，公共工作廠，公共消費(fèi)社，公共劇院，公共病院，公園，博物館，自治會(huì)。合此等之新學(xué)校、新社會(huì)，而為一‘新村’。”[59]（p446）正因?yàn)檫@樣，“以前由多為當(dāng)?shù)卮髴羧思页錾淼呐e人秀才（這些人觀念保守，但欺壓鄉(xiāng)里，很有權(quán)勢(shì)）發(fā)起修廟、修橋、辦學(xué)和賑濟(jì)之類的活動(dòng)，現(xiàn)在則變成了合作社或集體農(nóng)場(chǎng)的領(lǐng)導(dǎo)（經(jīng)常是由黨組織委任的當(dāng)?shù)胤e極分子）帶頭植樹造林、治理水土流失、照顧孤老、改善地方醫(yī)療條件、引進(jìn)水泵或新式犁具乃至組織掃盲活動(dòng)等等。”[1]（p610-611）因此，時(shí)期，“地方政府利用政府的管理力量，廣泛組織民眾開展了大規(guī)模的農(nóng)田水利設(shè)施改造與興建，填補(bǔ)了舊中國(guó)水利設(shè)施建設(shè)的兩個(gè)空白：一是兼防洪、灌溉、養(yǎng)殖等多項(xiàng)功能為一體的大中型水庫(kù)的修建；二是提水工程的興修和提水機(jī)械的廣泛使用。這段時(shí)期，農(nóng)田水利設(shè)施興建的力度是非常大的，20世紀(jì)末的中國(guó)農(nóng)村運(yùn)作的水利設(shè)施基本上都是這一時(shí)期修建的。”[60](p170)所以，對(duì)于制度的績(jī)效評(píng)價(jià)，“我們一方面要看到它確實(shí)起到了保證國(guó)家為工業(yè)化提取農(nóng)業(yè)剩余和禁止農(nóng)民流動(dòng)的作用；另一方面還應(yīng)該看到，在此期間，農(nóng)村基層政府也確實(shí)在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)了與整個(gè)國(guó)家極端的‘政府主導(dǎo)型’發(fā)展模式相匹配的政府職能，即擔(dān)負(fù)了在農(nóng)村大規(guī)模、全面快速推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化和提供公共物品的作用，例如在農(nóng)村普及中小學(xué)教育和掃盲、發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，興修道路和水利，為農(nóng)民提供低水平的社會(huì)保障等等。”[61]正如一些外國(guó)學(xué)者所提出的，“它單靠人力就使中國(guó)的面貌大為改觀，全國(guó)建起了上萬(wàn)座水庫(kù)、幾千座小型水電站、幾百英里的鐵路線，在大江大河上建起了一座座橋梁，開拓隧道，修筑馬路，開發(fā)了更多的礦藏，灌溉了更多的土地。”[1](p616-617)

再次，從時(shí)期的行政管理成本分析，表面看它的確擁有一支特別龐大的農(nóng)村基層管理干部隊(duì)伍，但進(jìn)一步分析體制“只是一種國(guó)家財(cái)政不負(fù)擔(dān)的、靠集體自己養(yǎng)活自己的、一切聽命于國(guó)家計(jì)劃的勞動(dòng)組織。”[51](p200)譬如，“截止1978年底，全國(guó)農(nóng)村共有6.5萬(wàn)多個(gè)，國(guó)家干部約為150萬(wàn)人左右；生產(chǎn)大隊(duì)有70萬(wàn)多個(gè)，擁有半脫產(chǎn)性質(zhì)的農(nóng)民干部600萬(wàn)人左右；生產(chǎn)隊(duì)有600萬(wàn)多個(gè)，擁有不脫產(chǎn)性質(zhì)的農(nóng)民干部3500萬(wàn)人左右。這三項(xiàng)合計(jì)約為4250萬(wàn)人，幾乎相當(dāng)于一個(gè)歐洲國(guó)家的總?cè)丝凇５湫姓?jīng)費(fèi)支出只占全國(guó)的5%左右。”[62](p161)因此，從的“事權(quán)”看，可謂“無(wú)所不能、無(wú)所不管”。尤其是它的“政治權(quán)力滲透到農(nóng)民家庭中，家庭的內(nèi)部關(guān)系、生育、子女教育、婚姻、老人贍養(yǎng)、生產(chǎn)乃至消費(fèi)等等，都受到公社規(guī)范的制約。”[55](p377)但從的“財(cái)權(quán)”看，由于公社一級(jí)不設(shè)財(cái)政、且沒有自行征收稅費(fèi)的權(quán)力，因而其人員編制、行政經(jīng)費(fèi)支出等都受到了縣級(jí)財(cái)政實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支”的嚴(yán)格限制。所以，時(shí)期，無(wú)論是“國(guó)家干部”的數(shù)量，還是行政經(jīng)費(fèi)的支出，都不可能出現(xiàn)任意擴(kuò)張的現(xiàn)象。而對(duì)于生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)的“農(nóng)民干部”來(lái)說(shuō)，“不論男女老少，不論干部和社員，一律同工同酬”[53](p550)。因此，他們的政治身份并沒有改變成為國(guó)家干部，也沒有列入地方政府的行政序列。同時(shí)，農(nóng)村生產(chǎn)大隊(duì)的半脫產(chǎn)干部人員編制、任免、經(jīng)費(fèi)支出等均由公社黨委（后改為革委）掌控，且其工分補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)須經(jīng)過(guò)社員大會(huì)民主討論，所以也基本不會(huì)發(fā)生加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的現(xiàn)象。更何況，“是一個(gè)特別強(qiáng)調(diào)原則的時(shí)代，其核心是要求人們不折不扣地服從上級(jí)的路線、方針和政策，按照黨的教導(dǎo)辦事。”[53](p435)但到的后期，“集體單位的管理者逐漸成了‘官老爺’，他們不再那么熱心于體力勞動(dòng)，而是更接近于一個(gè)‘上等人’階級(jí)。熱衷于為個(gè)人和家庭謀取私利的投機(jī)分子重新開始出現(xiàn)。他們拉關(guān)系尋求特權(quán)，為自己取得更好的教育機(jī)會(huì)，不斷增加私人財(cái)富。……這樣就使普通農(nóng)民的解放非但沒有消除人們對(duì)特權(quán)地位的追求，反而促成了許多人對(duì)權(quán)力的向往。”[1](p628)特別是“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的絕大部分都控制在公社、大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)手中，其生產(chǎn)剩余除了分配給農(nóng)民必需的生活資料外，其余都掌握在集體手中，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題也就被隱蔽在公有制里了。”[61]為此，同志一方面不斷地進(jìn)行干部精簡(jiǎn)運(yùn)動(dòng)，“如在1962年至1964年共精簡(jiǎn)82萬(wàn)人（其中國(guó)家機(jī)關(guān)1萬(wàn)人，地方政府機(jī)關(guān)81萬(wàn)人），使全國(guó)黨政機(jī)關(guān)干部人數(shù)由原來(lái)的268萬(wàn)人下降到186萬(wàn)人，精簡(jiǎn)幅度達(dá)到了30.5%”[63](p93)；另一方面則規(guī)定：“各級(jí)的干部，都必須認(rèn)真執(zhí)行‘黨政干部三大紀(jì)律、八項(xiàng)注意’。公社干部參加集體勞動(dòng)全年不少于60天，生產(chǎn)大隊(duì)干部參加集體勞動(dòng)全年不少于120天，生產(chǎn)隊(duì)干部誤工補(bǔ)貼工分一般應(yīng)該控制在生產(chǎn)隊(duì)工分總數(shù)的1%以內(nèi)。”[53](p815-816)這樣，時(shí)期的農(nóng)村基層干部，既不同于傳統(tǒng)中國(guó)鄉(xiāng)里制度下的“經(jīng)紀(jì)人”特性，也不同于改革開放后所出現(xiàn)的“自利性”和“掠奪性”的鄉(xiāng)村干部形象。總體而言，這是一支建國(guó)后由我們黨經(jīng)過(guò)多年政治思想教育而成長(zhǎng)起來(lái)的“新生代政治精英”，是農(nóng)村建設(shè)社會(huì)主義的“中堅(jiān)力量”，是最可寶貴的“鄉(xiāng)村社會(huì)政治資源”。這些人在時(shí)期作為“國(guó)家政府代言人”和“基層權(quán)威象征”，整整影響了幾億農(nóng)民群眾，并且在農(nóng)村改革初期發(fā)揮了“承上啟下”的重要作用。因此，“雖然他們中間的大多數(shù)人現(xiàn)在退出了鄉(xiāng)村政治舞臺(tái)，但最起碼也應(yīng)該得到國(guó)家政府給予一定的最低生活保障。”[62](p164)

最后，根據(jù)我以往研究所得出的結(jié)論，制度的終結(jié)主要是由于我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制長(zhǎng)期固化和農(nóng)地平分機(jī)制等原因所造成的。“從內(nèi)部看，‘村社集體成員權(quán)’產(chǎn)生出了農(nóng)地平分機(jī)制，直接刺激農(nóng)村人口的快速增長(zhǎng)；反過(guò)來(lái)，農(nóng)民人口過(guò)快增長(zhǎng)又降低了人地比率。其結(jié)果是出現(xiàn)了高強(qiáng)度勞動(dòng)投入和過(guò)密型種植模式下的農(nóng)地報(bào)酬遞減、邊際收益率為零（甚至為負(fù)數(shù)）的極端現(xiàn)象，由此造成了以生產(chǎn)隊(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要收入來(lái)源的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)生危機(jī)，最終導(dǎo)致了制度的解體。”[64]譬如，“從1952年到1978年，全國(guó)農(nóng)村總?cè)丝谠黾恿?億多人，而人均耕地面積卻由2.82畝減少到1.51畝。”[65](p270)因此，“1976年全國(guó)糧食平均畝產(chǎn)為251千克，一個(gè)農(nóng)村勞動(dòng)力全年生產(chǎn)糧食僅為1000千克左右。人均占有糧食只有307千克，和1956年一樣多。每個(gè)農(nóng)業(yè)人口提供的商品糧只有70千克。”[66](p823)直到十一屆三中全會(huì)前，“中國(guó)11億人口中有8億農(nóng)民長(zhǎng)年搞飯吃，但國(guó)家每年仍需要進(jìn)口大批的糧食和棉花來(lái)彌補(bǔ)缺口。1978年全國(guó)農(nóng)業(yè)人口平均每人全年的收入只有70多元，有近1/4的生產(chǎn)隊(duì)社員收入在50元以下，平均每個(gè)生產(chǎn)大隊(duì)的集體積累還不到1萬(wàn)元，有的地方甚至不能維持簡(jiǎn)單再生產(chǎn)。”[67](p832)總之，“這種社會(huì)組織形式最終被農(nóng)民拋棄是符合落后國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的。”[51](p508)