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[內(nèi)容提要]20世紀(jì)90年代中后期以來(lái)，越來(lái)越多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)陷入了沉重的債務(wù)泥潭。從政治學(xué)的角度來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)主要是由五個(gè)因素導(dǎo)致的：一、壓力型體制下的政績(jī)考核機(jī)制和升遷機(jī)制；二、畸形的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制；三、失衡的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織權(quán)力結(jié)構(gòu)；四、“條塊”關(guān)系中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的弱勢(shì)地位；五、支出膨脹帶來(lái)的財(cái)政壓力。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)；形成原因；政治學(xué)分析

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型時(shí)期，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在債務(wù)問(wèn)題。有學(xué)者指出，“當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村政府的財(cái)政短缺具有相當(dāng)?shù)钠毡樾院蛧?yán)重性，在相當(dāng)程度上已經(jīng)成為一種常態(tài)。”[1]“村十萬(wàn)，鄉(xiāng)百萬(wàn)，鄉(xiāng)村債務(wù)超千萬(wàn)。”“中央財(cái)政浩浩蕩蕩，省級(jí)財(cái)政強(qiáng)強(qiáng)壯壯、市級(jí)財(cái)政勉勉強(qiáng)強(qiáng)、縣級(jí)財(cái)政搖搖晃晃、鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政空空蕩蕩”。在2005年“兩會(huì)”期間，全國(guó)政協(xié)委員、天津市和平區(qū)人大常委會(huì)副主任歐成中說(shuō)“全國(guó)現(xiàn)在38290個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，大約三分之二的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債400萬(wàn)元左右，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負(fù)擔(dān)已經(jīng)相當(dāng)于本年財(cái)政收入的70%左右。”[2]鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)數(shù)額日益增大，負(fù)債面越來(lái)越廣，負(fù)債增長(zhǎng)速度加快，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問(wèn)題日益嚴(yán)重。日益嚴(yán)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)成為近年來(lái)社會(huì)普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題之一。

一、已有的主要研究文獻(xiàn)

已有的研究文獻(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的形成原因進(jìn)行了大量的分析，主要有“公共支出說(shuō)”、“投資高風(fēng)險(xiǎn)說(shuō)”、“稅費(fèi)征收說(shuō)”、“體制說(shuō)”、“綜合說(shuō)”。

（一）“公共支出說(shuō)”。公共支出說(shuō)的主張者認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共支出職責(zé)增大的結(jié)果，而支出職責(zé)的增大又與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)膨脹、財(cái)政稅收管理、分配制度以及干部考核任免等制度有關(guān)。（徐勇，2000；鄧大才，2000；姜安榮，2001；賀雪峰，2001；項(xiàng)繼權(quán)，2002；謝子平、宋洪遠(yuǎn)，2005）①

（二）“投資高風(fēng)險(xiǎn)說(shuō)”。投資高風(fēng)險(xiǎn)說(shuō)的主張者認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大量投資高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目導(dǎo)致的，而這種冒險(xiǎn)的投機(jī)動(dòng)機(jī)源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府迎合上級(jí)政府的財(cái)政考核。②

（三）“稅費(fèi)征收說(shuō)”。稅費(fèi)征收說(shuō)的主張者認(rèn)為農(nóng)業(yè)稅的征收是鄉(xiāng)村債務(wù)的主要原因。③

（四）“體制說(shuō)”。體制說(shuō)的主張者認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)從根本上來(lái)說(shuō)是由體制造成的。（周業(yè)安，2001；趙樹(shù)凱，2004；陳永正、陳家濟(jì).2004；.國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)院課題組.2005.）④

(五)綜合說(shuō)。綜合說(shuō)的主張者認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低；鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫、財(cái)政供養(yǎng)人口失控；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理混亂等多種因素綜合而導(dǎo)致的。（丁德章，2002；王敬堯，2004；周飛舟，2004；趙現(xiàn)波，2004；趙夢(mèng)涵，2004；國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)院課題組,2005）⑤

二、從政治學(xué)視角分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)形成原因的緣由

從總體上看，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)形成原因的已有分析主要是從經(jīng)濟(jì)學(xué)、財(cái)政學(xué)的視角，現(xiàn)有的文獻(xiàn)雖然有助于對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)形成原因的理解，但是由于受傳統(tǒng)定勢(shì)思維的束縛，缺乏新的思考問(wèn)題的視角，大都是從經(jīng)濟(jì)學(xué)、財(cái)政學(xué)的角度來(lái)分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的形成原因，拘泥于經(jīng)濟(jì)學(xué)和財(cái)政學(xué)的研究范疇，沒(méi)有跳出經(jīng)濟(jì)學(xué)和財(cái)政學(xué)的研究視野。因此，面對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，就不應(yīng)該墨守成規(guī)，而應(yīng)該在積累經(jīng)驗(yàn)材料的基礎(chǔ)上，結(jié)合已有的研究成果，從政治學(xué)的角度來(lái)分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的形成原因。

從政治學(xué)的角度來(lái)分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)形成的原因主要是基于以下兩點(diǎn)：第一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)是一個(gè)被忽視了的政治學(xué)問(wèn)題。一直以來(lái)，財(cái)政問(wèn)題并沒(méi)有受到政治學(xué)界的重視，部分學(xué)者認(rèn)為，財(cái)政問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的范疇，與政治學(xué)無(wú)關(guān)，這種置財(cái)政問(wèn)題于千里之外的心態(tài)，導(dǎo)致了財(cái)政長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有納入政治學(xué)研究的視野。其實(shí)財(cái)政問(wèn)題也會(huì)轉(zhuǎn)化為政治問(wèn)題，財(cái)政制度也是一種政治制度，“財(cái)政制度是經(jīng)濟(jì)制度,也是政治制度。[3]第二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)應(yīng)該是政治學(xué)研究的問(wèn)題。自從中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)的財(cái)政制度發(fā)生了幾次重大的變化，特別是1994年實(shí)施分稅制以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政狀況同以往相比有一個(gè)明顯的不同就是大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政背上了沉重的債務(wù)。熊彼特認(rèn)為“財(cái)政上的變化是一切變化的重要原因之一”，反之，“所有的變化都會(huì)在財(cái)政上有所反映。”[4]如果不分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人的升遷機(jī)制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制、條快關(guān)系的變化，就無(wú)法真正了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的形成原因。

三鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的形成原因：政治學(xué)的分析視角

從政治學(xué)的角度來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)主要是由五個(gè)因素導(dǎo)致的：一、壓力型體制下的政績(jī)考核機(jī)制和升遷機(jī)制；二、畸形的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制；三、失衡的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織權(quán)力結(jié)構(gòu)；四、“條塊”關(guān)系中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的弱勢(shì)地位；五、支出膨脹帶來(lái)的財(cái)政壓力。

（一）壓力型體制的政績(jī)考核和升遷機(jī)制

1．壓力型體制。“所謂壓力型體制指的是一級(jí)政府政治組織為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系。”[5]其直接表現(xiàn)就是上級(jí)政府特別是縣（市）所出臺(tái)的形形色色的“目標(biāo)責(zé)任制”甚至“一票否決”，其精髓就是“一手高指標(biāo)，一手烏紗帽”，在壓力型體制下,指標(biāo)任務(wù)是由上級(jí)政府根據(jù)自身的工作目標(biāo)和發(fā)展規(guī)劃單方面制定并往下級(jí)政府下達(dá)的,而很少考慮下級(jí)政府的實(shí)際情況和完成能力，“權(quán)力一把抓，責(zé)任搞批發(fā)，任務(wù)層層加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在弱化。”一級(jí)政府接到上級(jí)下達(dá)的指令后，將各項(xiàng)計(jì)劃指標(biāo)按一定比例放大，然后再分解給所轄的下級(jí)政府，所以到鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)基層政府時(shí)，任務(wù)非常大。

2．考核繁多。縣政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核項(xiàng)目主要有：計(jì)劃生育、社會(huì)治安、招商引資、黨風(fēng)廉政建設(shè)、封山育林、個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)、思想政治宣傳工作、思想建設(shè)、文明創(chuàng)建、普九驗(yàn)收、衛(wèi)生達(dá)標(biāo)、城建規(guī)劃與實(shí)施、扶貧開(kāi)發(fā)、報(bào)刊征訂、退耕還林、牲畜防疫、人大工作、民兵建設(shè)、法制建設(shè)、基層民主選舉、財(cái)政收入等。并對(duì)計(jì)劃生育、報(bào)刊征訂、黨風(fēng)廉政建設(shè)、招商引資等方面實(shí)行一票否決，“也就是一旦某項(xiàng)任務(wù)沒(méi)有達(dá)標(biāo)，就視其全年工作任務(wù)為零，不得獲得任何獎(jiǎng)勵(lì)和先進(jìn)稱號(hào)”。[6]

3．考核壓力下的無(wú)奈：負(fù)債。在縣級(jí)對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核中，財(cái)政收入是第一位的任務(wù)。“不交票子就交帽子”。財(cái)稅任務(wù)實(shí)行各級(jí)政府負(fù)責(zé)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須確保任務(wù)完成。更何況鄉(xiāng)鎮(zhèn)還有其他各個(gè)方面的考核，完成任何一項(xiàng)考核都需要一定的投入。在財(cái)政收入緊張的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只好通過(guò)“虛收實(shí)支”、“貼稅”和“買(mǎi)稅”等行為來(lái)完成任務(wù)。“‘虛收實(shí)支’的財(cái)政含義，是指在編制預(yù)算的時(shí)候，故意將不穩(wěn)定、不可靠的收入列入財(cái)政歲入，求得財(cái)政年度預(yù)算中的歲入數(shù)目與歲出數(shù)目帳面平衡。”[7]實(shí)際是將財(cái)政外的資金調(diào)入財(cái)政內(nèi)使用。所謂“貼稅”就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際收到的稅與上級(jí)所定的稅收任務(wù)的差距，鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須用自己的錢(qián)來(lái)墊付。“自己的錢(qián)”并不是鎮(zhèn)里的財(cái)政收入，實(shí)際上借來(lái)的錢(qián)，實(shí)質(zhì)是一種變相的債務(wù)。所謂買(mǎi)稅，就是貧稅區(qū)（經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)且稅源不足的地區(qū)）繳納一定數(shù)額手續(xù)費(fèi)，由稅務(wù)部門(mén)具體操作，到富稅區(qū)（經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)且稅源充足的地區(qū)）調(diào)劑稅源，把該轄區(qū)內(nèi)一些多數(shù)的稅款轉(zhuǎn)移到貧稅區(qū)名下，作為貧稅區(qū)完成或超額完成稅收任務(wù)上交入庫(kù)。[8]買(mǎi)稅的手續(xù)費(fèi)最終會(huì)變成債務(wù)的一部分。

4．短命任期下稀缺的升遷機(jī)會(huì)。“保住現(xiàn)有職位并得到晉升是地方政府主要官員的主要目標(biāo)。”[9]一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)調(diào)動(dòng)太頻繁，任期很短，“屁股都沒(méi)有坐熱，就調(diào)走了。”另一方面，升遷的機(jī)會(huì)也不是很多。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是國(guó)家科層體制最基層的成員，人數(shù)多，文化水平低，素質(zhì)相對(duì)不怎么高，提升機(jī)會(huì)少，“在缺乏合理激勵(lì)的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的行為普遍具有短期性。”[10]鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)只有在短時(shí)間內(nèi)完成或超額完成上級(jí)的任務(wù),否則升遷無(wú)望,甚至“烏紗冒”難保。新來(lái)的領(lǐng)導(dǎo)既要“新官不理舊帳”、“各人自掃門(mén)前雪”，想方設(shè)法不還前任欠下的債，也要借錢(qián)搞建設(shè)以做出政績(jī)，其結(jié)果是“雨天背稻草，越背越重”，債務(wù)一年比一年多。

（二）畸形的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制

不管是實(shí)施承包制、分稅制，還是“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制，盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有一定的財(cái)政收入，但是上級(jí)政府始終控制下級(jí)的政府財(cái)政。“國(guó)家的財(cái)政控制、政治控制、人口遷移控制和土地控制諸方面作用于農(nóng)村，形成了對(duì)農(nóng)村的控制體系，其中，財(cái)政控制既是核心，也是目標(biāo)。”[11]實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政始終被縣級(jí)控制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政從來(lái)沒(méi)有成為完全意義上的一級(jí)財(cái)政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制是畸形的。

1．財(cái)政承包制。承包制游戲規(guī)則的制定權(quán)始終掌握在上級(jí)政府手中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政雖然有一定的財(cái)政收入，但是沒(méi)有完全的財(cái)政自主權(quán)，面臨巨大的財(cái)政壓力。

2．分稅制。分稅制實(shí)施后，“一方面，從財(cái)政收入來(lái)看，實(shí)行的是‘虹吸’政策，即將基層財(cái)力大量地逐級(jí)往上吸取，集中到上級(jí)財(cái)政特別是中央財(cái)政。另一方面，從財(cái)政的再分配來(lái)看，實(shí)行的是‘噴灌’政策。”[12]分稅制改革的實(shí)質(zhì)是各級(jí)政府在財(cái)政主體利益的激勵(lì)下，將各種好處盡量收到自己的盤(pán)子之中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)權(quán)大部分被上收，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事權(quán)則大大增加。

3．“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”的蛻變。“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”往往容易蛻變成“鄉(xiāng)財(cái)縣占縣用”，近年來(lái)，在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)始推行實(shí)施“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支體制發(fā)生了一定的變化，雖然形式上保留了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所，但是現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所只是縣級(jí)財(cái)政主管部門(mén)的傳聲筒和鎮(zhèn)政府的出納與會(huì)計(jì)，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于被動(dòng)、服從的不平等地位，因而，“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”始終是有利于縣級(jí)政府，以保證縣級(jí)政府收支為基本前提，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒(méi)有完整的財(cái)稅功能，沒(méi)有真正成為一級(jí)獨(dú)立的財(cái)政實(shí)體，反而有可能進(jìn)一步加劇鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境。

（三）失衡的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)

中國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委-人大-政府的“三位一體”的結(jié)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)組織及權(quán)力結(jié)構(gòu)的主要組織包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府及其它一些組織。

1．鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)形式上是分設(shè)的，但是實(shí)際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)則是高度一體化的，黨的機(jī)構(gòu)和政府機(jī)構(gòu)實(shí)際上沒(méi)有明確的區(qū)分，在工作上基本上是統(tǒng)一安排。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)不論是人財(cái)物，還是黨政經(jīng)，最高決策權(quán)和指揮權(quán)都直接歸于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記，黨委書(shū)記是鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的最高決策者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)能夠輕而易舉地在信用社和農(nóng)村合作基金貸款。信用社的經(jīng)營(yíng)范圍局限在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，吸收存款和貸款的收回離不開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的大力支持，更重要的是黨委書(shū)記、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長(zhǎng)在信用社負(fù)責(zé)人任命上有相當(dāng)大的建議權(quán)；最容易獲得的是農(nóng)村合作基金會(huì)的貸款，在農(nóng)村合作基金會(huì)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理站站長(zhǎng)擔(dān)任主任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)擔(dān)任理事長(zhǎng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在某種程度上可以說(shuō)是完全控制了農(nóng)村合作基金會(huì)，只要找到一個(gè)合適的借口或者是得到上級(jí)政府的默認(rèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就可以從合作基金會(huì)借到錢(qián)。貸款是要還的，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不擔(dān)心，因?yàn)橘J款并不需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人還款，加之一屆任期不會(huì)很長(zhǎng)，等到還款期到的時(shí)候，早已調(diào)到其他地方，并且可能因?yàn)檎?jī)好而得到升遷，這樣既解決了眼前的困難，又可以撈到好處，何樂(lè)而不為呢？后來(lái)的領(lǐng)導(dǎo)也照此辦理，貸款到期時(shí)，就采取借新債還舊債的辦法解決，最終導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債越來(lái)越多。

2．鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)力邊緣化。從理論上講，政府負(fù)責(zé)執(zhí)行人大所決定的政務(wù)，黨委負(fù)責(zé)監(jiān)督，人大受黨委的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)質(zhì)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的各種決議只不過(guò)是把黨委的意志合法化而已。如果僅僅從權(quán)力關(guān)系上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督權(quán)也是黨委授予，人大的核心組織—鎮(zhèn)人大黨組還要接受鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大沒(méi)有實(shí)際任免鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督黨政機(jī)關(guān)行為的權(quán)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)呈一種失衡狀態(tài)，人大在許多人眼里是軟弱無(wú)力的“橡皮圖章”，“黨委坐船頭，政府在岸上走，人大揮揮手”，在國(guó)家政治生活中作用甚微，“在一些地方，人民代表大會(huì)僅僅是政府履行法律手續(xù)的工具。”[13]同時(shí)人大不具備立法權(quán)力，因此人大的權(quán)威僅僅體現(xiàn)在選舉時(shí)履行法律程序上，事實(shí)上人大權(quán)力處于邊緣化的狀態(tài)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)力邊緣化也導(dǎo)致財(cái)政預(yù)算成為擺設(shè)。《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第三條規(guī)定“各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)做到收支平衡。”《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第十三條規(guī)定“設(shè)立預(yù)算的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)本級(jí)預(yù)算和本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告；監(jiān)督本級(jí)預(yù)算的執(zhí)行；審查和批準(zhǔn)本級(jí)預(yù)算的調(diào)整方案；審查和批準(zhǔn)本級(jí)決算；撤銷(xiāo)本級(jí)政府關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。”鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算編制過(guò)程一般是“書(shū)記定盤(pán)子，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)定調(diào)子，財(cái)政所長(zhǎng)寫(xiě)稿子”；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政預(yù)算以及預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)構(gòu),但鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表成員中,專業(yè)財(cái)經(jīng)人才相當(dāng)缺乏；和縣級(jí)人大相比,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大顯得松散,幾乎不起作用,每年一次的人大會(huì)對(duì)政府財(cái)政預(yù)算的審議也基本上流于形式,鎮(zhèn)人大不可能有效履行對(duì)本級(jí)財(cái)政預(yù)決算的審查、批準(zhǔn)和監(jiān)督職能。

（四）“條塊”關(guān)系中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的弱勢(shì)地位

條塊關(guān)系指的是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和對(duì)口組織雙重領(lǐng)導(dǎo)、共同管理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織與縣組織的關(guān)系。條塊結(jié)構(gòu)的存在，是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的又一次瓜分。“農(nóng)村基層政權(quán)過(guò)程在總體上呈部門(mén)掌權(quán)，政府協(xié)調(diào)的格局，七站八所處理的本職業(yè)務(wù)所需要的各種資源掌握在條條的手里”。[14]縣級(jí)政府不僅直接通過(guò)財(cái)政、人事、考核等直接控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而且通過(guò)縣級(jí)政府職能部門(mén)設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七站八所”肢解山鎮(zhèn)政府的權(quán)能和財(cái)政資源。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能和運(yùn)作，基本上不是按照一級(jí)獨(dú)立的政府，而是事實(shí)上作為政府的派出機(jī)構(gòu)來(lái)安排的。“作為中國(guó)最基層一級(jí)黨政首腦的鄉(xiāng)黨委書(shū)記，其職能其實(shí)只是執(zhí)行各條條下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)而已”[15]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府名義上是實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)，可是最關(guān)鍵的人事權(quán)與財(cái)權(quán)都在縣里，雙重領(lǐng)導(dǎo)形同虛設(shè)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這種條塊分割的組織構(gòu)成中,上級(jí)政府部門(mén)不僅對(duì)以條為主及條塊結(jié)合的鄉(xiāng)鎮(zhèn)直單位(部門(mén))具有直接的人財(cái)物管理權(quán),即使對(duì)于以塊為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)直屬單位(部門(mén))也具有業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)權(quán)力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國(guó)最基層的“塊塊”，擔(dān)負(fù)著本區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)、和社會(huì)各方面的領(lǐng)導(dǎo)工作，但具體分管這些工作的“幾大頭”卻大都接受“條條領(lǐng)導(dǎo)”，人、財(cái)、物三權(quán)集中于縣的職能部門(mén)。[16]鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎完成缺乏自主性，所有部門(mén)的實(shí)權(quán)都掌握在縣一級(jí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成了縣級(jí)政府事實(shí)上的派出機(jī)構(gòu)，主要要執(zhí)行縣級(jí)政府的指令，明顯處于處于弱勢(shì)地位，不但不是一級(jí)責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的政府，由于決策權(quán)甚至相當(dāng)一部分行政權(quán)、財(cái)政權(quán)掌握在縣級(jí)政府及其部門(mén)手中，因而加劇了鎮(zhèn)財(cái)政的困境。

（五）支出膨脹帶來(lái)的財(cái)政壓力

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出中，行政管理費(fèi)用在全部支出中占有很高的比重。王紹光教授認(rèn)為，“概括而言，行政開(kāi)支膨脹主要是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員互相攀比，甚至與城市辦公條件攀比造成的；公共開(kāi)支膨脹主要是由于所謂中央請(qǐng)客、地方買(mǎi)單造成的；發(fā)展開(kāi)支膨脹主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部想在任期內(nèi)做出看得見(jiàn)的政績(jī)，不顧財(cái)力民力，大搞短平快的政績(jī)工程造成的。”[17]支出增加主要表現(xiàn)在行政管理費(fèi)用、公共支出兩個(gè)方面。

1．公共支出的增加。我國(guó)作為一個(gè)后發(fā)展中國(guó)家，政府在現(xiàn)代化過(guò)程中發(fā)揮著主導(dǎo)的推動(dòng)作用，為了加速現(xiàn)代化的發(fā)展，中央和地方各級(jí)政府多會(huì)想方設(shè)法動(dòng)用一切財(cái)力、人力、物力，與此同時(shí)，人民對(duì)政府的公共服務(wù)的需求也不斷的增加，從而使政府的財(cái)政需求不斷的增加，社會(huì)和公共的需要以及政府自身利益的膨脹和擴(kuò)張加劇了財(cái)政壓力。公共支出主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

（1）上級(jí)政府的強(qiáng)制性常規(guī)任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)除了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)外，還要承擔(dān)本區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村義務(wù)教育、撫恤救濟(jì)和落實(shí)公安經(jīng)費(fèi)保障等剛性強(qiáng)、增長(zhǎng)快、壓縮難的公共支出，這完全超越了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際承受能力。

（2）上級(jí)政府的非常規(guī)任務(wù)。主要是指執(zhí)行上級(jí)政府那些帶有強(qiáng)制性、階段性、偶然性的任務(wù)付出的那部分支出。如保持共產(chǎn)黨員先進(jìn)性教育活動(dòng)；學(xué)習(xí)先進(jìn)人物的事跡；“五個(gè)一工程”示范村：即要求每個(gè)村有一個(gè)文化中心、一個(gè)廣播室、一套電視設(shè)備、一個(gè)宣傳欄和一支宣傳隊(duì)伍。非常規(guī)任務(wù)同樣具有強(qiáng)制性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅要完成，并且要保證優(yōu)先完成。

（3）隱藏在積極行政后面的公共支出的錯(cuò)位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部積極行政，“所謂積極行政，是指政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)諸方面發(fā)揮超出一般政府職能的那種政治行為。積極行政的核心是積極政府，積極政府就是指在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展諸方面起主導(dǎo)作用的那種政府。[18]一方面，一些領(lǐng)導(dǎo)干部在“為官一任，造福一方”的口號(hào)下，想在自己的任期內(nèi)，多為農(nóng)民辦幾件看得見(jiàn)、摸得著的實(shí)事；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成各種各樣的達(dá)標(biāo)，在全縣乃至更大范圍內(nèi)取得好名次，爭(zhēng)得好聲譽(yù)，在各種評(píng)比中取得好名次，為自己在考核時(shí)撈取更多的政治資本，在原有職能的基礎(chǔ)上面臨公共品供給的壓力，往往以提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為借口，搞了不少面子工程、民心工程、形象工程、政績(jī)工程，辦了很多沒(méi)有收益的公益事業(yè)。

2．行政管理費(fèi)用的膨脹

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理費(fèi)用是政府本身生存的直接消費(fèi)，分為兩個(gè)部分，第一，“吃飯的錢(qián)”，即人頭費(fèi)，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的工資及有關(guān)的福利；第二，“辦事的錢(qián)”，即事業(yè)費(fèi)支出的費(fèi)用。

（1）人頭費(fèi)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政有明顯的吃飯財(cái)政的特征，在1998年鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政改革總支出中，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政供養(yǎng)人員經(jīng)費(fèi)占67.83%。[19]鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)政府，“麻雀雖小，五臟俱全”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置都要求上下對(duì)口，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫、財(cái)政供養(yǎng)人口龐大，甚至出現(xiàn)“父子室，夫婦科；外甥打水舅舅喝；孫子開(kāi)車(chē)爺爺坐；親家辦公桌對(duì)桌”的現(xiàn)象，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政不堪重負(fù)，直接導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理費(fèi)用的居高不下，財(cái)政支出剛性增長(zhǎng)，從而形成為彌補(bǔ)財(cái)政缺口而產(chǎn)生的消費(fèi)型債務(wù)。

（2）辦公費(fèi)。不論財(cái)政多么困難，辦公費(fèi)是必不可少的。辦公費(fèi)主要有招待費(fèi)、報(bào)刊費(fèi)、水電費(fèi)、電話費(fèi)、差旅費(fèi)、送禮費(fèi)用等。其中主要是招待費(fèi)、報(bào)刊費(fèi)。

第一,招待費(fèi)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是基層政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是最小的官，凡是來(lái)檢查、考核工作的都是上級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)，特別是有票（一票否決）的單位，更是怠慢不得，得罪不起。為了給領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)好印象，在年終檢查、驗(yàn)收時(shí)能夠過(guò)關(guān)，基層干部們只好打腫臉充胖子，熱情接待。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作總會(huì)有做得不到位的地方，“千好萬(wàn)好不如接待好”，只要把接待工作做好，其他工作自然就好。“酒杯一端，政策放寬，筷子一舉，同意同意”，反正“喝得肚子漲，單位給報(bào)帳”，最終是“喝了咱的酒，不想點(diǎn)頭也點(diǎn)頭”。

第二,報(bào)刊費(fèi)。首先，黨報(bào)黨刊被列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的考核體系，完不成任務(wù)就“一票否決”，直接影響政績(jī)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)被列入黨報(bào)、黨刊發(fā)行范圍的有《人民日?qǐng)?bào)》、《光明日?qǐng)?bào)》、《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》、《新華每日電訊》、《學(xué)習(xí)導(dǎo)報(bào)》、《求是》、《中辦通訊》、《時(shí)事報(bào)告》等。

其次，一部分非黨報(bào)黨刊也被列入了部門(mén)的考核體系，完不成任務(wù)的話不僅影響這個(gè)部門(mén)的考核業(yè)績(jī)，更重要的是影響與上級(jí)對(duì)口部門(mén)的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)部門(mén)訂閱的報(bào)紙期刊有：《中國(guó)青年報(bào)》、《法制日?qǐng)?bào)》、《工人日?qǐng)?bào)》、《人民公安報(bào)》、《中國(guó)婦女報(bào)》、《參考消息》、《新華日?qǐng)?bào)》、《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》、《解放軍報(bào)》、《中國(guó)人口報(bào)》、《中國(guó)文化報(bào)》等。

再次，利益的推動(dòng)。幾乎任何報(bào)刊的發(fā)行，都構(gòu)建了一條利益鏈，發(fā)行費(fèi)的每一層次都有提成，縣里主辦發(fā)行部門(mén)有，鄉(xiāng)鎮(zhèn)里主辦人員也有，鄉(xiāng)鎮(zhèn)里個(gè)人也有。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和一般工作人員根據(jù)自己的愛(ài)好訂閱《家庭》、《讀者》、《文匯報(bào)》、《文摘報(bào)》、《足球報(bào)》、《環(huán)球時(shí)報(bào)》、《南方周末》等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年訂閱報(bào)紙期刊的費(fèi)用也是一筆不少的開(kāi)支。

第三，買(mǎi)車(chē)、“養(yǎng)車(chē)”以及其他的開(kāi)支。即便是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政再困難，車(chē)也必須照跑，“不跑不送，怎能成功”。按規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不可以配專車(chē)，但現(xiàn)在很多地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書(shū)記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)都坐上了專車(chē)。自己用公車(chē)還不夠，子女親屬乃至司機(jī)也跟著沾光。汽油費(fèi)、維修費(fèi)、過(guò)路費(fèi)，成為一筆巨大支出，而且成為一筆剛性花費(fèi)。其他費(fèi)用，如水電費(fèi)、電話費(fèi)、差旅費(fèi)、送禮費(fèi)用也是一筆不少的開(kāi)支。

注釋

①相關(guān)文獻(xiàn)參見(jiàn)：徐勇.村民自治、政府任務(wù)及稅收改革—對(duì)村民自治外部環(huán)境的總體性思考.中國(guó)農(nóng)村研究網(wǎng)（）.2000年；鄧大才.試論鄉(xiāng)村過(guò)度債務(wù)的根源和轉(zhuǎn)嫁方式.科學(xué)與技術(shù)評(píng)論,2000,7；姜安榮.福建省鄉(xiāng)村債務(wù)分析與對(duì)策措施.農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理.2001,1；賀雪峰.鄉(xiāng)村債務(wù).中國(guó)農(nóng)村研究（）2002-9-21；項(xiàng)繼權(quán).短缺財(cái)政下的鄉(xiāng)村民主政治發(fā)展—兼論中國(guó)鄉(xiāng)村民主的生成邏輯.中國(guó)農(nóng)村觀察,2002,1；謝子平、宋洪遠(yuǎn).農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制存在的問(wèn)題及其改革.理論動(dòng)態(tài)（旬刊）,第1669期.2005-4-30.

②.譚秋成.財(cái)政考核、制度租金榨取與鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù).中國(guó)農(nóng)村觀察,2004,6.

③.張曉冰.也論廢除農(nóng)業(yè)稅制—兼與財(cái)政部財(cái)政學(xué)研究所孫東開(kāi)商榷.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,2003,9.

④相關(guān)文獻(xiàn)參見(jiàn)：周業(yè)安.稅費(fèi)改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政民主建設(shè).管理世界,2001,5；趙樹(shù)凱.鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)源于政府體制.中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào).2004-9-23；陳永正、陳家濟(jì).論中國(guó)鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政.中國(guó)農(nóng)村觀察,2004,5；國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)院課題組.我國(guó)公共服務(wù)供給中各級(jí)政府事權(quán)財(cái)權(quán)配置改革研究.經(jīng)濟(jì)研究參考,2005,25.

⑤.相關(guān)文獻(xiàn)參見(jiàn)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政赤字與債務(wù)研究課題組.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政赤字與債務(wù)研究報(bào)告.經(jīng)濟(jì)研究參考,2002,78；丁德章.我國(guó)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村負(fù)債問(wèn)題的成因及其化解-安徽省宿州市鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村負(fù)債情況的調(diào)查.經(jīng)濟(jì)研究參考,2003,72；王敬堯.財(cái)政危機(jī)與鄉(xiāng)村衰敗-對(duì)四川省和湖北省10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查與思考.走出“黃宗羲定律”的怪圈-中國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革的調(diào)查與研究.項(xiàng)繼權(quán)主編.西安：西北大學(xué)出版社,2004年；周飛舟.剖析農(nóng)村公共財(cái)政：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的困境和成因-對(duì)中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的案例研究.經(jīng)濟(jì)管理文摘,2004,22；趙現(xiàn)波.崩潰的邊緣-中國(guó)農(nóng)村的基層債務(wù)危機(jī).經(jīng)濟(jì)管理文摘,2004,24；財(cái)政部科研所課題組.鄉(xiāng)村政府債務(wù)化解對(duì)策研究.財(cái)經(jīng)論叢,2004,4.趙夢(mèng)涵.山東省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政現(xiàn)狀及改革對(duì)策分析.東岳論叢,2005,4.國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)院課題組.我國(guó)公共服務(wù)供給中各級(jí)政府事權(quán)財(cái)權(quán)配置改革研究.經(jīng)濟(jì)研究參考,2005,25.

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[4]轉(zhuǎn)引自王紹光、胡鞍鋼.中國(guó)政府汲取能力的下降及其后果[J].載二十一世紀(jì)（香港）1994（2）

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