海上救撈產業市場管理論文
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1．1外籍企業或組織在我國從事海上救撈產業方面的問題我國入世時簽訂的《服務貿易總協定》（1994）及其承諾減讓表，沒有限制海上救撈產業服務的市場準入。市場準入是承諾義務不是一般義務，一成員國可以在承擔市場準入的部門中根據自己的經濟發展需要施加一定的限制條件，但前提是這些限制條件必須已規定在其作出的市場準入承諾表中。因此，依法來說我國海上救撈產業市場是開放的，國內外救撈服務提供者的權利是等同的。我國現行法律法規中也沒有對外籍企業或組織在我國從事海上救撈產業做出市場準入規定，僅在以下方面做了某些限制：
1．1．1關于外籍船舶或飛機入境從事海上搜救我國《海上交通安全法》（1984）規定：“外國派遣船舶或飛機進入中華人民共和國領海或海領上空搜尋救助遇難的船舶或人員，必須經主管機關批準。”其中“搜尋救助”的對象既包括人命也包括財產（船舶）。但我國《海事行政許可條件規定》（2006）關于外國籍船舶或飛機入境從事海上搜救審批的條件的第一項是“入境是處于海上人命搜尋救助的目的”。據此，如果外國籍船舶或飛機入境實施單純的財產救助，則不受前者限制。顯然，這部《海上交通安全法》相關條款已經過時，與國際法律、國際公約相關的要求都無法銜接。另外，我國《行政許可法》（2004年主席令第7號）規定：“申請人的申請符合法定條件、標準的，行政機關應當依法作出準予行政許可的書面決定。”以及《海事行政許可條件規定》第三條規定：“海事管理機構在審查、決定海事行政許可時，不得擅自增加、減少或者變更海事行政許可條件。”據此，對于符合法定條件、標準的外國籍船舶或飛機入境從事海上搜救的申請，海事管理機構應當準予行政許可。
1．1．2對遇險（難）外籍船舶及財產的救助原交通部《關于加強在我國沿海水域遇險（難）的外籍船舶救助工作的通知》（交救發［1997］422號）規定：“對遇險（難）外籍300總噸以上的船舶及財產的救助，由交通部救助打撈局組織專業救助隊伍及有關救助力量進行施救。”隨后發文說明：“文中所述‘專業救助隊伍及有關救助力量’系指中國專業救助隊伍。”上述文件雖設定了對外籍沉船沉物的救撈的市場準入限制，即救撈權仍屬中國，對國家救撈體系的市場主體地位給予了保護。但由于規定層級較低，缺乏法律效力，在實踐中容易引發爭議。
1．1．3外商參與打撈中國沿海水域沉船沉物根據《關于外商參與打撈中國沿海水域沉船沉物管理辦法》（2011）規定，外商參與打撈中國沿海水域沉船沉物，可以采取共同打撈和合作打撈兩種方式，且在報送合同時，必須提交我國港務監督機構對打撈作業實施方案審核的文件；涉及海上軍事禁區、軍事管理區的，應當提交軍事主管部門的有關核準文件。據此，似乎外商到中國沿海水域打撈只能采取與中國打撈單位合作打撈的方式。《辦法》還規定：沉沒艦船、武器裝備及文物不在外商參與打撈的對象之列。雖然辦法對外商參與打撈的資質做了一系列規定，但未作出實質性限制，對違法后果沒有明確說明，辦法缺乏法律效力。另外，根據2013年國務院機構改革和職能轉變方案的要求，要減少資質資格許可，需要對企業事業單位和個人進行水平評價的應改由有關行業協會、學會具體認定。這意味著今后政府部門對于外商參與打撈將更難監管和懲治。
1．2海上救撈產業資質管理方面的問題
1．2．1關于人命及財產救助的資質人命及財產救助是海上救助的主要對象。我國《海商法》（1992）規定：“船長在不嚴重危及本船和船上人員安全的情況下，有義務盡力救助海上人命。”；“救助方與被救助方就海難救助達成協議，救助合同成立。”對海上人命及財產救助主體的資質未做明確限制，目的應該是確保救助的及時性和成功率。及時救助和人船同救是國際慣例，也是國際公約和各國法律一致規定的人道主義義務。在目前的經濟和技術條件下，如果對主體資格予以嚴格限制，會影響人命及財產救助。海上事故應急救助打撈主要是政府的責任，但上世紀80年代以來，一些地方政府將這項職責陸續轉讓給市場。根據交通運輸部最新統計數據（2014年6月），在救助主體中，社會力量占33．9％，僅次于國家專業救助力量。由于缺乏法律約束，加上經濟利益驅動，其中的一些不具備救撈資質的民間救撈組織提供有償服務。當然，在非合約救助下，救助人與被救助人之間僅存在最小的相互義務關系。［3］民間救撈組織沒有法定救撈義務，在缺乏價格規制和市場監管的情況下，其行為也未觸及法律線，這給管理造成了很大困難。
1．2．2關于海上環境污染物清除的資質最新的《防治船舶污染海洋環境管理條例》（2013）及配套制度對海上環境污染清除單位設定了資質條件，規定：“申請取得污染清除作業資質的單位應當向海事管理機構提出書面申請，并提交其符合下列條件的材料（略）”此外，我國《船舶污染海洋環境應急防備和應急處置管理規定》（2011）規定：“船舶污染清除單位是指按照本規定取得相應資質并與船舶簽訂污染清除協議，為船舶提供污染事故應急防備和應急處置服務的單位。”根據服務區域和污染清除能力的不同，清污單位的資質等級明確分為四級。盡管管理方式和法律法規不斷改進和完善，現實中仍存在材料造假、權力尋租等問題。
1．2．3關于海上沉船沉物打撈原交通的《沉船沉物打撈單位資質管理規定》（1999）對沉船沉物打撈單位設定了資質要求，將沿海、內河打撈單位的資質等級各分為三級。《行政許可法》（2004）規定部門規章不能自行設定行政許可項目。但由于海上救撈產業工作的特殊性，打撈資質的行政審批不能立即取消。經爭取，國務院同意將打撈資質、潛水員資格管理等項目列為轉變管理方式的行政許可項目。2008年，交通運輸部根據原交通部《關于公布第二批已取消和改變管理方式的交通部行政審批項目后續監管措施的通知》（2004）和《關于公布交通部經國務院批準取消和調整以及依法繼續實施行政許可項目的通知》（2004）文件精神，將相關事務性工作移交中國潛水打撈行業協會（以下簡稱“協會”）。為了落實這一要求，進一步理順關系，交通運輸部《關于加強潛水打撈行業管理的通知》（2011）要求協會在交通運輸部及救助打撈局的指導和管理下，建立潛水、打撈單位和人員從業資質資格自律體系，制定自律管理辦法。2012年，協會制定了《打撈單位資質管理辦法》、《潛水作業機構資質管理辦法》，前者將沿海、內河打撈單位的資質等級由三級變為四級。這樣，在保證部救撈局管理職能不變的前提下，一定程度上理順了救撈市場的主體關系，提高了市場管理成效。盡管如此，目前我國獲得打撈資質的單位僅有65家（數據來源：中國潛水打撈行業協會網站），其數量和層次還不能滿足海上救撈產業的總體需求。
1．3海上救撈產業作業管理方面的問題
1．3．1關于人命、財產救助作業管理海上事故危及公民的生命、財產和公共安全，因此國際公約和我國法律規定政府在人命、財產救助上負首要責任。我國《海上交通安全法》規定：“船舶、設施發生事故，對交通安全造成或者可能造成危害時，主管機關有權采取必要的強制性處置措施。”《海商法》規定：“國家有關主管機關從事或者控制的救助作業，救助方有權享受本章規定的關于救助作業的權利和補償。”此外，《1989年國際救助公約》也有相關規定。從以上法律規定看，我國法律雖然賦予了主管部門（交通運輸部及海事機構）從事或者控制救助的責任和資質，但并未賦予其自主選擇救助對象的權力。這在實際救助作業中往往會浪費救助資源、增加作業難度、影響救助作業時效，等等。
1．3．2關于海上環境污染清除的作業管理根據《聯合國海洋法公約》（1982）規定，各國有保護和保全海洋環境的義務。根據公認的國際法準則，在發生可以合理地預期足以造成重大損害后果的海上事故或與此項事故有關的行動時，各國有采取措施保護其岸線或有關利益方免受污染或污染威脅的權利，包括沿海國就救助作業作出指示的權利。我國《海洋環境保護法》（1999）規定從事環保打撈相關活動“應當事先按照有關規定報經有關部門批準或者核準。”此外，我國《海事行政許可條件規定》也作出了相關規定。盡管如此，對于海上環境保護主管部分的權責劃分、環保部門獨立執法保障等方面仍存在問題。
1．3．3關于沉船沉物打撈的作業管理根據交通運輸部《水上水下活動通航安全管理規定》（2011年）規定，公民、法人或者其他組織在我國水域和海域從事相關打撈作業，應當按照《海事行政許可條件規定》向活動地的海事管理機構提出申請并取得許可證。《海事行政許可條件規定》規定了通航水域沉船沉物打撈作業七項審批的條件（略）。其中，規定采用的表述是“參與打撈的單位、人員具備相應的能力”而非“相應的資質”，這會導致現實中打撈資質管理和作業管理相脫節。
2我國海上救撈產業市場管理的出路———法治化
2．1學習中央精神，強化依法管理理念黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國的總目標，要求在國家治理的各個領域都要堅持法治思維和運用法治方式，充分發揮法治在國家治理中的引領、推動和規范作用。這是我國海上救撈產業事業發展的一個契機，也是救撈市場管理走出困境的重要出路。應認真學習貫徹四中全會精神，把海上救撈產業工作放在全面推進依法治國大局中來謀劃，發揮法治的引領和保障作用。對我國海上救撈產業市場管理問題的解決，還應站在建設法治中國理想的高度上，以依法治國目標為引領，運用法治思維探索管理方法。政府部門應加強對海洋管理工作的重視，積極投入資源和政策支持，引導行業強化依法救撈的理念。
2．2加強實踐論證，切實推動立法工作推動立法工作，首先要堅持黨對海上救撈產業市場管理立法工作的領導。同時，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用，爭取建立救撈工作專門委員會，呼吁立法專家顧問關注救撈市場管理的立法工作。此外，應積極學習和借鑒其他沿海國家先進立法經驗。立法工作的重點在于：第一，規范對我國海域救撈作業主體的資質管理，鞏固我國國家救撈體系的地位，保護有資質救撈企業和組織的權益，創造法治環境；第二，加強對相關國際公約及法律法規的研究，借鑒其他沿海國在海上救撈產業市場管理方面的經驗；第三，加強研究論證，積極推動法律法規的修訂和出臺。建議在《打撈沉船管理辦法》中增加保障國家安全、保護以交通運輸部救撈系統為主的國內救撈主體利益的條款；在《海上交通安全法》中增加明確事故應急救助的程序；推動《搜救條例》、《潛水條例》、《打撈條例》等行政法規出臺。主席日前就深入推進平安中國建設作出重要指示，強調法治是平安建設的重要保障。因此，積極探索如何完善我國海上救撈產業市場管理，是創新社會管理和實現依法治國總目標的應有之義。
作者：翟翡郭慶祝單位：大連海洋大學法學院大連漁港監督局
