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氣象服務是國民經濟中關系國計民生的重要服務行業和重要服務活動。正是由于氣象服務涉及各行各業各個層面,因此氣象服務的種類繁多,而且隨著社會需求的不斷豐富,氣象服務還在不斷產生新的內容。迫使我們必須正確認識氣象服務領域社會管理機制,認識氣象主管機構的管理制度與規范,來依法管理新形勢下的氣象服務市場。

一、氣象服務領域市場管理制度與規范

關于氣象服務領域的市場管理制度的含義,法律、法規和部門規章均未給出明確的界定。結合當前實際,我們可以將氣象服務領域的市場管理制度理解為：政府或其授權機構規定公民和法人進入市場從事氣象服務商品生產、經營活動所必須滿足的條件和必須遵守的制度與規范的總稱,是為保護社會公共利益而對氣象服務市場進行監管的基本制度。這些制度在法律規章、資質認證、規范標準有所體現。

(一)氣象領域法律條例對社會管理能力相對較弱

《氣象法》、《人工影響天氣管理條例》、《氣象災害防御條例》與《氣象設施和氣象探測環境保護條例》,基本構成氣象領域法律體系。其中,《氣象法》對氣象服務的市場準入雖未明確指出,但為氣象服務市場奠定了法理基礎。《人工影響天氣管理條例》對人影設備有明確規定；《氣象災害防御條例》對防雷領域的工程建設和資質證明進行規定；《氣象設施和氣象探測環境保護條例》強調了氣象設備的配置要求。應該看到圍繞氣象服務市場管理進行考慮的法律法規較少,氣象業務管理色彩較重。強調業務技術,社會管理要求相對較弱。

(二)氣象服務的管理辦法正在不斷完善

氣象服務的管理辦法雖然較為分散,但正在不斷完善。譬如《施放氣球管理辦法》明確施放氣球單位的管理與施放氣球作業的條件與申請,指出對施放氣球單位實行資質認定制度,并明確《施放氣球資質證》與《施放氣球資格證》；《防雷工程專業資質管理辦法(修訂)》、《防雷工程專業資質認定細則》、《防雷裝置設計審核和竣工驗收規定》、《防雷減災管理辦法(修訂)》則是對防雷工程、防雷檢測、防雷產品等準入要求進行了較為詳細的規定。還有《氣象行業管理若干規定》、《氣象裝用技術裝備使用許可管理辦法》、《涉外氣象探測和資料管理辦法》等相關規定。2015年出臺的《氣象預報與傳播管理辦法》明確氣象預報實行統一制度,并對違法本辦法規定行為進行了明確。同年,《氣象信息服務管理辦法》對轄區內氣象信息服務活動和進行監督管理,明確國務院氣象主管機構應當建立全國統一的氣象信息服務單位備案統計與公示制度,這兩個辦法都順應了氣象服務市場發展的需要。

(三)氣象服務需求的標準規范仍集中在防雷領域

此外,適應氣象服務需求的標準規范仍集中在防雷領域。既有《建筑物防雷裝置檢測技術規范》的氣象國家標準；也有《氣象(站)防雷技術規范》、《新一代天氣雷達站防雷技術規范》、《人工影響天氣作業點防雷技術規范》等氣象行業標準；以及北京市質量技術監督局的《建筑物電子系統防雷裝置檢測技術規范》、遼寧省質量技術監督局的《戶外廣告設施防雷技術規程》、《電子信息系統防雷檢測技術規范》等各省質量技術監督部門的規程規范等。在實踐中,氣象服務領域市場管理制度設計正在逐步完善,從早期偏重于具體的業務技術環節與工程建設標準,逐漸向氣象服務的監督管理上轉變,但仍與市場和社會需求有一定差距,而且氣象服務領域市場管理往往包含在基礎設施建設、地理測繪信息、交通運輸、住房建設等產業的市場規制之中,需要就具體行業特性進行深入的挖掘。

二、氣象服務領域市場管理存在的問題

(一)制度設計未能充分激發產業發展活力

目前統領氣象服務領域市場管理的法理基礎是1999年人民代表大會通過的《氣象法》。《氣象法》明文規定發展氣象信息產業,但時至今日氣象服務產業特別是氣象信息產業并未形成規模,氣象服務的商品屬性并未充分激發,產業主體仍然是部門內中介企業。相關的管理規定是為了規范氣象服務產業發展,但卻沒能培育或發展出相對成規模的氣象服務產業。這與強調氣象事業的基礎性、公益性定位,事業與產業發展理念于一致,社會管理制度設計不盡完善,較難吸引市場和社會力量參與氣象服務產業發展有關。

(二)行政審批中介服務事項限制市場準入

行政審批制仍然是現階段我國市場準入制度控制的主要手段。且審批制度的實行方法主要在于審查與許可,側重于實體條件的把握,不可避免限制市場進入。目前,氣象局共有行政許可12項,其中,氣象行政審批中介服務事項共有10項。而且,存在著環節多、耗時長、收費亂、壟斷性強等問題,一些從事中介服務的機構與政府部門存在利益關聯,在一定程度上消解了行政審批制度改革的成效,擾亂了市場秩序。在當前改革的大背景下,推進簡政放權、放管結合、職能轉變,必須深化行政體制改革,創新行政管理。

(三)行業協會的作用沒能充分發揮

在專業市場的管理職能方面,未來主要依靠行業協會等社會組織。利用行業協會促進和管理專業市場管理制度的實施和發展,是成熟市場經濟國家的慣用做法。行業協會是行業自律性的組織,從根本上講,其威信來源于公眾對專業人員的信任。行業協會的基本任務是為專業人員提供服務,維護公平競爭的環境,維護專業的聲譽。因此,協會受全體專業人員的委托,擁有某些行業內公認的處罰的權力。但是目前中國氣象服務協會剛剛成立,管理層次和水平都不高,在維護專業人員的權利和監督專業人員與專業機構的行為方面缺乏有力的措施。

(四)執業資格認證與教育培訓不到位

現有氣象服務領域市場管理制度,對資質認證有相關的規定。但到具體的教育培訓上相對較少,培訓范圍往往只是局限在氣象行業內部人員,真正能夠推廣到社會層面的執業資格認證體系還沒形成。此外,國務院為鼓勵大眾創業、萬眾創新,取消多項職業資格許可和認定事項。除天氣預報員、氣象觀測員、氣象資料業務人員等基本業務崗位持證外,其他氣象服務并未開展資質認證,如何用最經濟有效的手段確保專業氣象服務人才的標準和質量是今后氣象服務領域監管的一個難題。

三、新形勢下氣象服務領域市場管理的相關建議

(一)順應國家改革的需要完善市場準入制度

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱“《決定》”)要求“建立公平開放透明的市場規則。實行統一的市場準入制度,在制定負面清單基礎上,各類市場主體可依法平等進入清單之外領域”。《國務院關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》(國發〔2014〕20號)規定“法不禁止的,市場主體即可為；法未授權的,政府部門不能為。”目前,氣象部門對氣象服務負面清單進行相關分析思考,并就各級氣象部門權利清單和責任清單征求意見。新近出臺的《氣象預報與傳播管理辦法》與《氣象信息服務管理辦法》也貼合社會發展的需要,氣象部門正順應國家改革形勢和經濟社會發展需要,積極為氣象服務市場的健康、穩步發展創造良好的政策和發展環境。

(二)深化氣象行政審批制度改革

《決定》明確“進一步簡政放權,深化行政審批制度改革,最大限度減少中央政府對微觀事務的管理”。同時,《國務院辦公廳關于清理規范國務院部門行政審批中介服務的通知》(國辦發〔2015〕31號)指出“破除中介服務壟斷。放寬中介服務機構準入條件,除法律、行政法規、國務院決定明確規定的資質資格許可外,其他各類中介服務機構資質資格審批一律取消。”中國氣象局取消“雷電災害風險評估”、“防雷產品測試”,劃轉“人工影響天氣新設備性能檢測、試用”、“氣象專用技術裝備的檢定、檢測和測試”、“新建、改建、擴建建(構)筑物防雷裝置檢測”、“防雷裝置設計技術評價”,這些與氣象服務市場管理直接相關的中介服務事項,為了進一步深化行政審批制度改革,促進氣象中介服務市場健康發展提供政策保障。

(三)明確氣象行業協會的社會管理職能

管理社會事務的氣象行業協會,不屬于氣象主管機構的管理機構系列,與氣象主管機構沒有隸屬關系。承接氣象主管機構轉變職能、簡政放權取消和轉移的部分行政審批職能和服務職能；明確中國氣象服務協會在氣象相關政策、規劃、項目的論證和評估,氣象科技成果的鑒定,氣象及相關專業資格認證、技術職務(稱)資格的評審和科技標準的制定等方面的社會管理職能。切實發揮行業協會在氣象服務準入、協調、監管、服務、維權等方面的職能,以及行業發展規劃制定、監測研究、標準制訂、從業人員執業行為規范、行業信譽維護、評比等方面的作用。

(四)構建適應市場的人才培養機制

在改革的形勢下,國務院陸續取消了多項職業資格許可和認定事項,通過以往執業資格培訓來促進氣象服務人員專業知識素養,以不符合改革發展的要求。但可以考慮氣象服務的專業性、公益性,加緊構建適應氣象服務市場的人才培養機制。針對氣象服務技能培訓與經濟社會發展需要的仍不相適應的矛盾,特別是信息技術突飛猛進,與氣象服務相關的交叉技能運用快速更新的問題,不僅僅依托氣象部門培訓機制和高校教育僅能解決氣象專業人才的知識培訓,還要引入市場和社會力量,構建起開放式、可持續的人才培養機制與平臺,培育新時期下的氣象服務人員,提高氣象科技和氣象服務應用推廣技能。

作者：林霖 單位：中國氣象局氣象干部培訓學院