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國有企業(yè)下崗職工問題，作為我國轉(zhuǎn)型經(jīng)濟條件下特有的勞動經(jīng)濟現(xiàn)象，已成為社會關注的熱點問題。解決國有企業(yè)下崗職工問題的途徑之一，是從我國的實際出發(fā)，建立健全我國的社會保障制度。

一、國有企業(yè)下崗職工問題的出現(xiàn)，是社會主義初級階段社會保障制度不健全的表現(xiàn)。

我國經(jīng)濟經(jīng)過一段時期的快速發(fā)展后，已告別了短缺，進人了以體制轉(zhuǎn)軌和發(fā)展轉(zhuǎn)型為主要內(nèi)容的經(jīng)濟大調(diào)整時期。無論是體制轉(zhuǎn)軌，還是發(fā)展轉(zhuǎn)型，都必須以國有企業(yè)改革為核心。體制轉(zhuǎn)軌，要求國有企業(yè)由高就業(yè)、低效益、高積累的生產(chǎn)單位轉(zhuǎn)變?yōu)橐宰非罄孀畲蠡瓌t為目標的微觀經(jīng)濟主體。發(fā)展轉(zhuǎn)型，要求國有企業(yè)主要通過技術進步、結(jié)構(gòu)調(diào)整、員工素質(zhì)提高等來推動經(jīng)濟增長。在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下，國有企業(yè)作為政府行政安置城鎮(zhèn)勞動力就業(yè)的主要場所，存在嚴重的冗員問題。據(jù)有關部門估計，國有企業(yè)的冗員在20世紀80年代末占職工總數(shù)的25%一30%。國有企業(yè)存在嚴重的勞動侵蝕資本的現(xiàn)象，此是國有企業(yè)效益不佳的一個重要原因。從戰(zhàn)略上調(diào)整國有經(jīng)濟布局和改組國有企業(yè)，堅持有進有退、有所為有所不為的方針，國有企業(yè)長期存在的隱性失業(yè)必然顯性化。大量的國有企業(yè)職工不可避免地巡遇到失業(yè)的陣痛。

現(xiàn)代市場經(jīng)濟理論認為，部分勞動力在就業(yè)與失業(yè)兩種狀態(tài)下相互轉(zhuǎn)換，是市場機制發(fā)揮作用的重要體現(xiàn)。企業(yè)根據(jù)自身的生產(chǎn)經(jīng)營狀況，以勞動力市場的供求情況及工資率高低為杠桿，自主地決定聘用員工和辭退、解聘員工，是市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求。

而從我國的實際情況來看，我國不可能將大量的國有企業(yè)冗員或富余職工直接推向社會。換句話來說，使國有企業(yè)冗員或富余職工失去工作崗位就成為失業(yè)者。社會缺乏這種承受力。否則，將危及社會穩(wěn)定及人民民主專政政權(quán)的穩(wěn)固。其根本原因，是我國的社會保障體系不健全。

第一，作為失業(yè)減震器的失業(yè)保障體系不健全。建國以來，我國政府及理論界一直不承認社會主義國家存在失業(yè)問題，忽視失業(yè)保險制度的建立。1986年，國務院《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》，才有了真正意義上的失業(yè)保險。

為避免理論上的爭論，用“待業(yè)”代替“失業(yè)”字樣。1993年，國務院頒發(fā)((國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》和《國有企業(yè)富余職工安置規(guī)定》，補充、完善1986年的《暫行規(guī)定》。1994年，我國正式使用失業(yè)、失業(yè)率的概念，并公開城鎮(zhèn)登記失業(yè)率和城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)。1999年，國務院頒布《失業(yè)保險條例》。至此，失業(yè)保險制度才真正建立。失業(yè)保險由于歷史短、籌資困難、孤蓋而窄，抗御風險能力不強。按照勞動和社會保障部預計，到2000年底，國有企業(yè)職工將由原有的7500萬人精簡至6000萬人左右，與19%年國有企業(yè)職工相比凈減1500萬人。這些職工如果全部推向社會，失業(yè)保險基金根本無法承受。

第二，養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險制度等不健全。傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下，只有國有單位及部分集體單位職工擁有社會保障。在社會主義市場經(jīng)濟體制的建立過程中，非公有制經(jīng)濟的廣大從業(yè)人員還未納人社會保障體系之中。此給國有企業(yè)職工的再就業(yè)工作帶來極大困難，再就業(yè)率逐年下降。

第三，國民收人中，用于社會保障的基金嚴重不足。國民收人由積累基金和消費基金兩部分構(gòu)成。我國長期實行“高積累、低消費”的政策，忽視人民群眾即期物質(zhì)文化生活水平的提高。社會保險基金的籌集、發(fā)放采取現(xiàn)收現(xiàn)付制。雖然現(xiàn)在正由現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制轉(zhuǎn)變，但國家缺乏應付大量國有企業(yè)職工失業(yè)所需的財政積累。

由于以上原因，我國不可能將大量國有企業(yè)的冗員直接推向社會。因此，在我國便出現(xiàn)了一個獨特的勞動經(jīng)濟現(xiàn)象:“下崗職工”。

二、國有企業(yè)下崗職工社會保障現(xiàn)狀

根據(jù)勞動和社會保障部、國家統(tǒng)計局1998年8月制定的“勞動和社會保障綜合統(tǒng)計報表制度”的規(guī)定，下崗職工指實行勞動合同制以前參加工作的正式職工(不含從農(nóng)村招收的臨時工)，以及實行勞動合同制以后參加工作合同期未滿的職工，由于企業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營狀況等原因，已經(jīng)離開本人的生產(chǎn)和工作崗位，并已不在本企業(yè)從事其他工作，但尚未與企業(yè)解除勞動關系、沒有在社會上找到其他工作的人員。

根據(jù)黨和政府的要求，1998年，我國初步建立了“三條保障線”制度，保障國有企業(yè)下崗職工的基本生活。

第一條保障線:下崗職工基本生活保障制度，主要保護下崗職工。通過企業(yè)再就業(yè)服務中心來執(zhí)行。根據(jù)黨中央、國務院規(guī)定，凡是有下崗職工的國有企業(yè)，都要建立再就業(yè)服務中心或類似機構(gòu)，下崗職工不多的企業(yè)也可由有關科室代管。再就業(yè)服務中心負責為本企業(yè)下崗職工發(fā)放基本生活費和代下崗職工繳納養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險費用，組織下崗職工參加職業(yè)指導和再就業(yè)培訓，引導和幫助他們實現(xiàn)再就業(yè)。下.崗職工在再就業(yè)服務中心的期限一般不超過3年;3年期滿仍未再就業(yè)的，應與企業(yè)解除勞動關系，按規(guī)定享受失業(yè)救濟或社會救濟。下崗職工在再就業(yè)服務中心期間的生活標準，原則上可按略高于失業(yè)救濟標準井按比例逐年遞減，但最低不得低于失業(yè)救濟。再就業(yè)服務中心用于保障下崗職工基木生活和繳納社會保險費用的資金來源，原則上采用“三三制”的辦法解決，即財政預算安排三分之一、企業(yè)負擔三分之一、社會籌集(包括從失業(yè)保險基金中調(diào)劑)三分之一。對于困難較多的中西部地區(qū)和老工業(yè)基地，中央財政通過轉(zhuǎn)移支付的方式給予一定的支持。

第二條保障線:失業(yè)保險制度，主要保護失業(yè)人員。由勞動保障部門執(zhí)行。為了完善失業(yè)保險機制，提高失業(yè)保險基金的支付能力，從1998年6月起，提高失業(yè)保險基金的繳費比例，由企業(yè)工資總額的l%提高到3%。同時改變由企業(yè)單方負擔的辦法，由企業(yè)和職工個人共同負擔，其中個人繳納1%，企業(yè)繳納2%。失業(yè)保障的支付標準按低于當?shù)刈畹凸べY標準，高于當?shù)爻鞘芯用褡畹蜕鐣Ｕ蠘藴蚀_定，一般為當?shù)爻鞘芯用褡畹蜕鐣Ｕ蠘藴实?20%一150%。根據(jù)國家規(guī)定，失業(yè)保障提高繳費比例，擴大援蓋面增加的收入，要承擔下崗職工基本生活保障三分之一的資金來源。

第三條保障線:城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度，主要保證城鎮(zhèn)居民能夠得到最低生活保障。由財政部組織實施。1999年底，全國縣級以上城市及縣政府所在地的鎮(zhèn)基本建立了此項制度。

這三條保障線，對于保障國有企業(yè)下崗職工的基本生活起到了積極作用，形成了過渡時期有中國特色的社會保障網(wǎng)，保證了改革的順利進行。

三、解決國有企業(yè)下崗職工社會保障問題的基本思路

下崗職工與城鎮(zhèn)一般失業(yè)人員的區(qū)別在于，下崗職工仍與企業(yè)保留勞動關系。下崗職工已經(jīng)完全離開工作崗位，是事實上的失業(yè)者。要解決國有企業(yè)下崗職工問題，必須建立健全我國的社會保障制度。

第一，完善養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險制度，切切實實做好擴面工作。養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險是社會保障制度的基本內(nèi)容。從養(yǎng)老保險制度改革來看，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的范圍應從目前僅限于國有企業(yè)和部分集體企業(yè)職工逐步擴大到城鎮(zhèn)各類企業(yè)全體職工。城鎮(zhèn)個體工商戶本人、私營企業(yè)主及自由職業(yè)者也應參加政府統(tǒng)一組織的養(yǎng)老保險。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合，其費用由國家、單位、個人三方合理負擔。行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理。提高地方統(tǒng)籌的層次和抗風險能力，實行省級統(tǒng)籌。從醫(yī)療保險制度改革來看，基本醫(yī)療保險從城鎮(zhèn)國有經(jīng)濟單位逐步擴大到城鎮(zhèn)所有用人單位及其職工。基本醫(yī)療保險費由用人單位和職工共同繳納，實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合。當前，要采取有效措施，通過加強社會保險的立法工作、設立社會保險稅及加大檢查力度等，盡快地做好養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險的擴而工作，將城鎮(zhèn)各種所有制單位的從業(yè)人員納人社會保險體系之中，為下崗職工到非國有經(jīng)濟單位就業(yè)掃除制度性障礙。

第二，做好社會保險關系的接續(xù)工作。在過渡時期，對下崗職工無論以何種方式實現(xiàn)就業(yè)或不再就業(yè)，過去的連續(xù)工齡和養(yǎng)老保險繳費年限與以后的繳費年限合并計算，達到法定退休年齡時，按規(guī)定享受相應的養(yǎng)老保險待遇。對于中老年下崗職工，應制定過渡性的社會保險和福利政策。(1)對距離法定退休年齡5年以內(nèi)的下崗職工，按《國有企業(yè)富余職工安置規(guī)定》實行內(nèi)部退養(yǎng)，具體退養(yǎng)辦法(包括退養(yǎng)費標準)由各企業(yè)根據(jù)情況自行規(guī)定。(2)對中間年齡段的下崗職工(男40歲一45歲，女35歲一45歲)實行協(xié)議保留社會保險(繳費)關系，即協(xié)保。協(xié)保辦法應由當?shù)卣龀鲈瓌t規(guī)定。各企業(yè)的具體實施方案在發(fā)揮民主的基礎上，通過一定的程序制定具體規(guī)定。協(xié)保的基本原則為雙方協(xié)商，共同分擔，形式多樣。基本前提是終止與原企業(yè)的勞動關系。

第三，健全失業(yè)保障制度。失業(yè)保障制度、失業(yè)救濟制度和失業(yè)者再就業(yè)制度構(gòu)成一個社會完整的失業(yè)保障制度。其根本目的是保障生活和促進就業(yè)。針對失業(yè)保險基金負擔不斷加重的狀況和下崗職工進人市場速度加快要求，擴大失業(yè)保險的擬蓋而，將失業(yè)保障擴大到所有“三資”企業(yè)和私營企業(yè)。提高收繳率，增加積累。發(fā)揮失業(yè)保險在促進就業(yè)方而的作用，縮短失業(yè)周期，減輕失業(yè)保險基金的承受能力。建立和完善財政補貼和兜底制度，當失業(yè)保險基金入不敷出時，由財政支撐。

第四，制定促進再就業(yè)政策。對于已經(jīng)進人再就業(yè)服務中心和新下崗職工，提倡多渠道再就業(yè)。(l)本企業(yè)分流安置，充分挖掘企業(yè)在恢復和擴大生產(chǎn)規(guī)模、創(chuàng)辦第三產(chǎn)業(yè)等方面的潛力，由企業(yè)盡可能地在內(nèi)部吸納本企業(yè)的下崗職工。(2)鼓勵企業(yè)接收下崗職工。(3)鼓勵下崗職工自謀職業(yè)或組織起來就業(yè)。

第五，給下崗職工出中心一定的經(jīng)濟補償。從法理上看，下崗職工出中心的經(jīng)濟補償應為12個月的基本工資，這是一筆較大的資金。可從以下幾個方面籌集:(1)減持國有股;(2)發(fā)行國債;(3)現(xiàn)有社會保障資金中拿出一部分;(4)地方政府在財政預算中留出一部分;(5)向雇傭外地民工的單位收取一定費用。通過給予一定的經(jīng)濟補償，使國有企業(yè)下崗職工能順利地離開再就業(yè)服務中心。應注意的是，經(jīng)濟補償應與社會保險關系的接續(xù)土作結(jié)合考慮。

第六，做好住房保障工作。下崗職工到非國有經(jīng)濟就業(yè)后，在購買住房時，應按原有的國有企業(yè)工齡及其他貢獻因素，補償應得的房改優(yōu)惠。

第七，積極發(fā)展各種類型的商業(yè)保險。政府和社會應加大商業(yè)保險的宣傳力度，鼓勵各種類型的經(jīng)濟實體從業(yè)人員購買養(yǎng)老、醫(yī)療等商業(yè)保險。商業(yè)保險公司也應根據(jù)時展的需要，適時推出符合人民群眾要求的形式多樣的險種。

主要參考文獻:

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2.《國有企業(yè)下崗職工勞動關系處理問題研究報告—勞動和社會保障部勞動科學研究所課題組》，《經(jīng)濟研究參考》，1999年第116期。

3.《積極構(gòu)建和完善我國的社會保障體系》.莫榮、《經(jīng)濟研究參考》，2000年第1期。