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本文作者：李慧作者單位：東北財經大學

一、我國開征資源稅的歷史演進

（一）1984年開征資源稅

為了調節開發自然資源的企業（單位）因資源結構和開發條件差異而形成的級差收入，改變國有自然資源無償使用中存在的各種問題，1984年9月，國務院頒發了《中華人民共和國資源稅條例（草案）》，自1984年10月1日起開始生效。從此，開始了運用稅收手段，促進國有資源合理開采和節約使用的時期。

（二）1994年稅制改革

1993年11月26日，國務院第12次常務會議通過《中華人民共和國資源稅暫行條例》（以下簡稱《資源稅暫行條例》），自1994年1月1日起施行，原《中華人民共和國資源稅條例（草案）》就此廢止。此次調整，將鹽稅并到資源稅中，資源稅的征稅范圍擴大到7大類稅目。資源稅的計稅依據改為從量定額征收，而且充分考慮資源的儲藏狀況、開采條件、資源優劣、地理位置等客觀條件，實施有差別的定額稅率。這次調整進一步體現資源稅對國有資源的有償使用和資源級差收入的有效調節。

（三）2010年新疆原油、天然氣資源稅改革

1994年出臺的資源稅暫行條例運行了16年之后，終于有了“破冰”之舉。經國務院批準，財政部、國家稅務總局于2010年6月2日聯合公布《新疆原油天然氣資源稅改革若干問題的規定》。根據該規定，從2010年6月1日起，在新疆率先進行資源稅改革，新疆原油、天然氣資源稅由從量計征改為從價計征，稅率為5%。2010年12月1日起，資源稅改革試點地區隨后進一步擴展至內蒙古、甘肅、四川、青海、貴州、寧夏等12個西部省區，為全國范圍內實施資源稅改革奠定了基礎。

（四）2011年資源稅改革

2011年9月21日，國務院第173次常務會議通過《關于修改〈中華人民共和國資源稅暫行條例〉的決定》。新修訂的條例及實施細則已于2011年11月1日起實施。本次資源稅改革的主要內容如下：改變石油、天然氣資源稅的征收辦法，由從量定額征收統一調整為從價定率征收，稅率為5%~10%；在煤炭稅目下將焦煤單獨列出，設置稅額為8元~20元；在有色金屬礦原礦稅目下，將稀土礦單獨列出，單位稅額的征收標準從30元提高到60元；下放部分稅權，規定財政部未列舉名稱且未確定具體適用稅率的其他非金屬礦原礦和有色金屬礦原礦，由省、自治區、直轄市人民政府根據實際情況確定。此外，國務院對《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》進行修改，規定中外合作開采海洋石油資源的中國企業和外國企業依法繳納資源稅，不再繳納礦區使用費。該決定自2011年11月1日起施行。由此，我國資源稅納稅人的范圍進一步擴大。

二、對2011年資源稅改革的評價

（一）有利于增加地方財政收入

1994年的“分稅制”改革，使得我國地方政府的收入來源非常有限。對于資源稅，除了海洋石油企業繳納的部分歸中央政府，其余部分均歸地方政府所有。石油、天然氣資源稅改為從價計征，使資源稅收入與產品價格掛鉤，可以有效增加資源開采地的財政收入，尤其是對于我國石油、天然氣資源相對集中的經濟欠發達的中西部地區來講，有利于增強改善民生以及治理環境等方面的能力，統籌區域經濟協調發展。

（二）有利于各類資源開發企業的稅負公平

近年來，隨著我國原油定價機制的改革，我國原油價格已與國際油價接軌，呈現出不斷上漲的趨勢，給原油開采企業帶來巨大的超額利潤。將資源稅收入與原油、天然氣的價格掛鉤，可以使資源稅收入隨著產品價格和企業效益的增長而增加，加大資源稅在產品價格中所占的比重，從而公平各類資源開發企業的稅收負擔。焦煤是生產焦炭的原料，屬于煤炭中的稀缺性資源，其價格和利潤率也遠遠高于其他煤炭資源。因此，提高焦煤的單位稅額標準，不僅表明國家保護焦煤等稀缺性資源的政策傾向，也有利于逐步實現煤炭企業資源成本負擔的合理化。

三、關于資源稅進一步改革的建議

（一）從稅制要素來看

1.擴大征稅范圍

根據現行《資源稅暫行條例》，我國僅對原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦、原礦和鹽等7個稅目征收，課稅對象僅限于礦產資源。與世界上大多數國家相比，我國資源稅的征稅范圍過窄。以我國的鄰國俄羅斯為例，俄羅斯將土地、森林、草原、灘涂、海洋和淡水等自然資源都列入資源稅征收范圍。為有效調控淡水、林業及其他自然資源的使用和分配，俄政府開征了水資源稅、林業稅等自然資源稅。征稅范圍過窄，不但難以有效遏制對非稅資源的過度開采和使用上的浪費，而且還會給不同的資源類行業造成稅負不公，難以體現稅收的公平原則和效率原則。因此，資源稅的征收范圍應盡可能擴大到包括所有具有生態環境價值的資源，但應遵照“循序漸進、分類調整”的原則。可以考慮首先對利用價值比較高的水資源（如地熱和礦泉水等）征收資源稅。將現行城鎮土地使用稅與耕地占用稅進行整合，征收土地資源稅，然后逐步擴大到森林資源等其他非礦產資源，構建科學合理的資源稅征收范圍體系。

2.改革計稅依據

雖然目前對原油、天然氣的資源稅改為從價定率征收，但其他5個稅目依然實行從量定額征收。雖然從征管角度考慮，從量定額征收簡便易行，稅收成本相對較低，但從公平稅負的角度來看，資源稅的征收與資源性產品價格無關，使得資源稅負與資源性產品價格脫節。資源性產品價格不能真實地反映出生產成本和稀缺程度，從而造成對資源的過度開采及使用效率低下。此外，從稅收收入角度考慮，從量定額的計稅方式缺乏彈性。建議對大部分價格波動較大或市場公開化的資源性產品改為從價定率方式征收，使稅收收入與產品價格掛鉤，充分發揮“水漲船高”的自動調節機制。當前，可以考慮對煤炭資源稅進行改革試點，將從量定額征收改為從價定率征收。對于價格波動不大或者與人們生活密切相關的資源性產品，如水資源可以實行從量定額方式征收。在機會成熟，如對資源儲量等技術指標管理完善后，可以考慮將稅率與資源可采儲量、回采率和環境保護等掛鉤。

3.逐步提高稅率水平

除了原油和天然氣，現行《資源稅暫行條例》中規定的稅率皆為單位稅額。應稅資源產品中，最低的單位稅額只有0.3元/噸，最高的單位稅額為60元/噸，只限于稀土礦和固體鹽，其他資源產品的最高稅額一般在20元、30元。資源稅負整體偏低，造成我國資源稅收入增長緩慢，占國家稅收收入比重非常低。我國資源稅收入的增長在大多數年份均低于國家稅收收入總額的增長，而且資源稅收入占稅收收入的總額一直徘徊在0.6%附近。這樣的稅收負擔，對于資源開采企業而言微乎其微，和不斷上升的資源開采利潤不能同日而語。因此造成的后果就是資源開采企業大肆開采，但資源的利用率卻極其低。在稅率改革方面，應考慮短期目標和中長期目標。短期內，可根據經濟發展的需要適當提高部分資源產品的稅率，如在下一步的改革中可以考慮提高煤炭的稅率，但不宜過高。從中長期來看，應該與國有資產補償制度相結合，遵守循序漸進的原則，逐步提高資源稅的稅率，充分發揮資源稅對資源價格進行調控的功能。

（二）整合資源稅費

除了《資源稅暫行條例》，根據對礦產資源實行有償開采的規定，我國于1986年10月1日起開始施行《中華人民共和國礦產資源法》，該法第五條明確規定：國家對礦產資源實行有償開采，開采礦產資源，必須按照國家有關規定繳納資源補償費。此后，相繼頒布了多項與礦產資源開采收費相關的規定和辦法，如礦產資源補償費、探礦權、采礦權使用費和價款及石油特別收益金等。除此以外，還存在大量種類繁多、規模龐大的收費項目。據不完全統計，煤炭企業經過批準的合法收費就達92項，其中屬于行政事業性收費的40項，屬于經營性收費的6項，鐵路運輸雜費等46項。再加上其他亂收費、亂攤派、亂集資，實際收費項目在100項以上。這些與資源開發及利用有關的各種收費項目，造成稅、費并行，“費擠稅”現象嚴重。為了保證繳納各項費用后的利潤水平，企業更傾向于在資源開采過程中“采富棄貧”，在很大程度上造成資源浪費和生態破壞的加劇，使當地的社會經濟可持續發展受到嚴重影響。因此，對于具有稅收性質的收費，應將其整合，重新構建資源稅制體系，如下一步可以考慮將礦產資源補償費、石油特別收益金并入資源稅，然后將現行收費體系中的林業補償費、育林基金、林政保護費、水資源費、漁業資源費等也逐漸并入資源稅。建議保留探礦權、采礦權使用費和價款。建立探礦權采礦權價款制度，可以有效維護礦產資源的國家所有權，也是國際通行做法。但應該進一步加強規范和管理，如考慮在全國范圍推行采礦權的拍賣制度，合理確定采礦權的真實市場價值。對于其他各種名目的行業性建設基金，應該逐步取消。因為收取行業性建設基金會引起資源開發利潤在行業間的轉移，不利于行業之間的公平競爭。通過以上措施，可以逐步構建合理的資源稅體系，從而有效實現資源的綜合開發與利用，有利于環境保護和資源開發產業的可持續發展。

（三）資源稅的配套改革

科學合理的資源稅體系構建過程是非常復雜的，尤其是難以避免稅收利益在中央政府和地方政府之間的重新劃分。同時，資源稅制改革并不僅僅是資源稅本身的問題，還需要配套改革，如資源性產品價格的形成機制改革。當前我國的資源價格仍由國家進行調整，沒有完全市場化，因此就無法真實地反映資源性產品的市場供求狀況。只有和資源性產品價格的形成機制相互配合，資源稅稅負才能夠被及時、準確的傳導到市場價格上，從而影響市場供求，實現節約、合理使用資源的目標。關于資源性產品價格的形成機制改革，國家有關部門已經開始做出努力。根據國家發改委的通知，自2011年12月26日起，在廣東省、廣西壯族自治區開展天然氣價格形成機制改革試點，主要是探索建立反映市場供求和資源稀缺程度的價格動態調整機制，逐步理順天然氣與可替代能源比價關系，為在全國范圍內推進改革積累經驗。毫無疑問，資源性產品價格形成機制的改革將會有效推動資源稅改革的進程。