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摘要：近幾年來隨著我國社會經濟的快速發展，政府的財政支出也有了較快的增長。一些地方政府在快速增加本地經濟投資方面的支出、提高政府績效的同時卻很少考慮該地區基礎安全設施支出的增加，一些關乎公民人身安全的基礎設施出現老化或遭人為破壞后無人維修，導致各類傷及公民人身、財產安全的事故頻頻發生，這對政府發展經濟的步伐產生了不良的影響。解決基礎安全設施在政府支出中的比重問題切實關系到政府為人民服務的宗旨，關系到政府良好形象地維護，更關系到三個代表地落實。因此增加基礎安全設施及其管理地投入應該成為政府在增加經濟投入的同時最重要的支出方向。這也是各地方政府急需完成的任務。

關鍵詞：基礎安全設施、財政支出

一提及基礎安全設施，人們首先便會想到國防。的確，對一個國家而言，國防算得上是頭等重要的基礎安全設施，但其實除國防之外我們周圍到處都有政府[1]為公眾提供的各種安全設施。而本文將著重說明的便是政府提供的除國防外的安全設施。在闡述觀點之前我們先要知道什么是政府基礎安全設施。所謂的基礎安全設施是指政府提供的用于保護公民基本人身、財產安全的（國防除外）公共設施或服務及其由政府提供的公共品中與保護公民人身、財產安全的配套、附屬設施或服務。舉個簡單的例子：馬路上的人行橫道、隔離欄、紅綠燈這些設施的存在既有效地保持了交通秩序又保障了那些在使用道路的行人的人身安全。又如公園或旅游景點里的各式各樣的警示標志、護欄，這些設施有效地保護了游客在觀光娛樂時的安全。諸如此類的設施還可以舉出很多，但它們有一個共同的特性即確保社會成員在使用政府提供的各種公共產品或服務時的人身財產安全不受外來因素的侵害。同時由于基礎安全設施往往是與交通、橋梁、水利等基礎設施配套使用，所以這些安全設施絕大多數與基礎設施一樣屬于純公共產品。微觀經濟學和財政學的原理告訴我們純公共品由于其具有消費的非排他性和消費的非競爭性，因此主要有政府來提供。由此基礎安全設施也理所當然的應由政府一手承擔了下來。但是正如理論上指出的那樣由政府提供就產生了效率了呢？我個人認為未必！

有資料顯示在發展中國家里基礎設施投資比重一般占GDP的40%~60%，占總投資比重一般為20%，公共基礎設施投資一般占GDP的2%~8%，平均為4%。然后我們回過頭來看一下中國國內的情況：自新中國成立以來，從支出用途角度來看，國內基本建設支出從1958~1962年(“二五”時期)的47%下降到1996~1998的12%，下降了近35個百分點，同時隨著社會主義市場經濟的確立，政府的經濟管理職能逐步弱化，社會管理職能日益加強伴隨著政府職能的這種轉變，財政支出結構發生了很大的變化：經濟建設支出占財政支出總額的比重從改革前的平均60%左右下降到“九五”時期的40%，下降了近20個百分點，相反的社會管理支出比重則大幅度地提高，從40%左右上升到了60%左右。經濟建設支出比重下降主要有兩個方面的原因：第一，流動資金支出下降，從1983年7月開始，除了核工業部，航空航天工業部屬的少數國有企業外，其余絕大多數國有企業的流動資金支出占財政支出的比重因供應從撥款改為由銀行貸款而大幅下降，從1958~1962年的10%下降到1996~1998年的0.5%，或者說，從改革開放前的平均水平6.6%下降到目前水平0.5%，下降了6個百分點，這種支出的下降趨勢符合市場經濟運行的要求；第二，基礎設施支出下降。在經濟體制改革過程中，投資主體的多元化以及投資主體的資金來源多元化，使得基本建設支出比重迅速下降，從改革前的平均36%急劇下降到1996~1998年的不到12%，下降了24個百分點。這兩項支出比重就下降了30個百分點。

在政府的經濟管理職能減弱的同時，社會管理職能得到加強，社會管理支出比重必然提高。不過，在社會管理支出的增長中，有合理的成份，也有不合理的因素。首先，社會文教費的增長是合理的。其次，行政管理費的增長不盡合理。雖然隨著社會經濟發展，經濟活動日趨復雜，“公共事務”也日益增多，行政管理支出增加有其必然性。但是，自從改革開放以來，我國的行政管理費增長速度過快，1981~1995年前行政管理費支出比重增長率平均高達35%成為我國財政支出中增長最快的項目。在這種現狀下一方面由于國家削減基礎建設支出政府對基礎安全設施的支出隨之下降，地方政府因缺乏資金便對一些看似并不重要但實際卻不容忽視的環節輕描淡寫一筆帶過，這為安全事故的發生埋下了隱患；另一方面中央加大行政管理費用的支出致使行政機構快速膨脹，行政人員數量激增，反而造成了行政單位官僚滋生，人浮于事降低了政府的辦事效率。這種現象的存在與中央制定的財政政府的初衷是南轅北轍，是極不正常，極不合理的。雖然隨著政府機構的改革和精簡，行政部門膨脹的勢頭已得到控制，如1996~1998年的行政管理費支出占總管理支出的比重比1990~1995年的比重僅提高了5個百分點，但是地方機構的膨脹在個別地區仍在繼續，并且原先精簡的機構出現了越精簡人員越多的怪現象。在這種做秀式的精簡改革之下隨之而來的因管理松散，效率低下所引起的各類安全事故頻頻見諸于媒體、報紙。

2001年11月7日凌晨四川宜賓南門大橋17對承重鋼纜吊桿中突然間4對(8根)斷裂，導致大橋兩端(橋北20米、橋南40米)發生坍塌，導致2輛客車墜下河岸和江中，3名駕乘人員失蹤；有一輛貨車墜落江中，傷亡情況不明。事件發生后四川省一些橋梁專家和工程設計人員在橋梁的斷裂處進行了現場勘查，發現坍塌斷裂之處露出一層薄薄的鋼筋網，懸吊的承重鋼管中露出了銹跡斑斑的鋼纜。據現場一位工程人員說，讓人不可思議的是，那承重鋼纜是裝在鋼管中且加了防銹油的，怎么會生銹？據宜賓市曾參加過瀘州大橋、岷江大橋、馬鳴溪大橋施工的吳工程師講，這種動態式的懸吊式設計很可能有問題。從南門大橋斷裂的狀況看，兩邊的斷裂處都是在主橋與引橋的結合點，恰恰也是吊橋動態與靜態的結合點。因受力不均，一邊垮塌后，使橋面的支撐力發生波浪形擺動，造成另一邊也垮塌。吳工程師還說，從現場看橋的伸縮縫過大，部分施工材料不合格也是造成橋面斷裂的原因之一。據宜賓市內一位不愿透露姓名的知情人講，1999年綦江虹橋事件后，宜賓有關部門就對此橋進行過一次“體檢”，當時被驗收合格。兩年前，宜賓一位記者曾對該橋的安全隱患作了一些報道，但沒有引起有關部門的足夠重視。對于此事件不少市民直接將此橋與虹橋聯系在一起，也毫不吝嗇地使用了“豆腐渣”的字眼。2003年4月央視《今日說法》報道了一名大學生在仙居梅雨潭游玩時不慎墜崖身亡的事件。導致事件發生的原因是管理當局大意未在一處隱性瀑布口設置警示標志導致該大學生從高達30多米的瀑布上墜落死亡。其實在事發之前已發生過好幾次類似的險情，也有人向管理當局反映過，但管理人員以種種理由對此事一拖再拖直到大學生墜崖后第二天才匆匆在瀑布口放了一塊警示牌并加了一條防護鏈……

此類事件一而再，再而三的發生，在讓我們感到氣憤之余更令我們困惑不解的是難道當地政府和主管部門真的一分錢都拿不出來嗎？難道在這么多的行政機關、人員中就真的抽不出人手和時間切實地解決一下這些看似無關痛癢其實人命關天的“小事”！難道政府一定要等到悲劇發生，事件被曝光，雙方對簿公堂時才引起重視出面給予解決，并且信誓旦旦地承諾一定杜絕此類事故的再次發生？但是不幸已經造成，誰也無法挽回，更不幸的是這種悲劇還在不同的地方上演著……我不禁要問：這種視公眾的寶貴生命如同兒戲的政府拿來何用？

其實當我們靜下來理智地分析一下這些事件的背后，不難發現有其發生的必然性。我們希望政府能以較低的成本提供優質的服務，但這并不必然能夠如愿以償，有時我們發現政府機構重疊，人浮于事，辦事效率低下，行政支出膨脹，政府通過稅收取得的資金被用于建造樓堂館所、購買高級進口轎車和高檔辦公設備而這些支出與公眾希望政府做的事并無多大聯系。那么在怎樣的條件下，一個完全有政府計劃來做出的支出安排才能實現效率和公平呢？首先，政府必須具有充分的信息；其次，參與制定計劃和執行計劃的所有個人都必須一心為公。但是正如現實中的市場不是理想中的完全競爭市場一樣，現實中的政府也不完全具備理想化政府所應滿足的條件，這是因為政府存在著以下缺陷：

一、信息失靈。政府與市場一樣，都會存在著信息失靈的問題。即使政府計劃的制定者精明強干，并且掌握了現代化的管理技能和工具他仍不可能達到無所不知的境地，這首先是因為社會經濟是一個非常復雜的系統，資源的種類、產品的類別多得不計其數，每一種產品都存在著許多種技術可能性。在眾多的消費者中每個人的偏好各不相同，而且，不論是資源、技術還是公眾的偏好都在不斷的變化之中。這些情況不論是對計劃機制還是對市場機制來說都會使了解信息十分困難，而對于我國現行的財政支出計劃機制中信息失靈的特殊原因在于：1.不通過市場交換，消費者（公眾）對不同產品的顯示偏好難以顯示出來。計劃機制實現資源配置效率的一個必備條件是政府計劃者能全面、準確地了解消費者的偏好，了解他們需要怎樣的產品和服務，他們對不同產品和服務的相對效用評價是怎樣的。在市場機制中，這種偏好通過消費者的自主選擇反映出來。而計劃體制并不以交換的方法來決定產品生產和消費，人們消費的產品數量和種類由計劃決定，消費者無法通過交換來表現他們的愿望和要求。這時計劃者就無法觀察到消費者究竟需要哪些產品，也無法知道各種不同產品對消費者的重要性如何。2.計劃體制中的個人利益作用將使信息的獲得受到很大的影響?，F實中的政府并不能先驗地得到信息，它只是一個“大腦”，其信息完全依賴于它的感覺“細胞”——各基層單位和個人提供。由于在集中計劃體制中，基層單位設有獨立的行為能力，他們的利益完全由計劃所決定，這就使得信息的收集和傳遞受到阻礙，主要表現在以下幾個方面：（1）收集信息的動力不足。由于計劃體制中的基層單位缺乏獨立的利益，因而也就缺乏收集信息的積極性。這在實際中往往表現為政府對環境的變化表現遲鈍、麻木、熟視無睹；（2）信息污染。有效的計劃取決于計劃者所獲得的信息的真實性。然而，基層部門為了維護自身的利益往往對信息，或者編造一些對自己有利的信息；另一方面又隱瞞對自己不利的信息，即報喜不報憂。這樣，政府計劃者得到的信息就會是片面的，失實的。這種信息污染將造成政府信息失靈；（3）信息滯后。信息具有很強的時效性，計劃者的信息必須是及時的，一旦事過境遷，本來的信息就回轉變為不準確的信息。集中計劃體制的一個特點就是信息傳遞鏈較長，而且層次重疊。由于情況是不斷變化的，從基層單位到計劃制定者之間有眾多的環節，每一環節不僅起著信息污染的放大器作用，而且還會阻礙信息的傳遞速度，使信息滯后，造成政府計劃與反饋的信息失靈。

二、公共決策中的經濟人行為。計劃機制實際上是以公共決策代替私人決策。計劃機制產生理想結果的必要條件之一是參與公共決策和執行過程的所有個人都是一心為公的，他們的行為目標是使社會全體成員的福利最大化。然而在現實中，計劃的制定者和執行者都是具有自身利益和偏好的個人。他們承擔公共責任，掌握公共權力，這一事實本身并不必然使之具有追求公共利益的行為為目標。他們可能在一定程度上像在市場活動中一樣具有經濟人的行為特征，即在自己能力所及的范圍內最大限度地追求自身利益。計劃體制中的信息失靈部分達到地就是這種追求自身利益的結果。然而，一旦經濟人行為在公共決策中發揮作用，導致計劃機制失效的原因就不單純是信息失靈。換言之，即使計劃制定者和執行者能夠獲得實現效率的所有信息，計劃機制的運行結果仍然可能是無效率的：1.從計劃的制定者來看，他可能根據自己的偏好來決定生產什么，怎么生產以及為誰生產?？梢杂脙煞N不同的方式來解釋計劃制定者的行為。一個解釋是，計劃制定者認為消費者的偏好是不合理的，不理智的，他們所需求的不能真正代表他們自己的利益。因此，不能根據公眾的偏好來制定計劃，社會的資源配置和收入分配應由社會中的某些精英來決定，因為他們的偏好代表了社會所有成員真正的和長遠的利益，而政府計劃的制定者則是這些精英的代表。從這一論點來看，計劃制定者的目的仍是社會的總體利益。他不按公眾的偏好來制定計劃并不是因為他追求自身利益，而是認為自己的偏好能夠更好地體現社會公眾的利益。但是，從經濟人的觀點來看，計劃者不依據廣大公眾的偏好而是根據他自己的偏好來制定計劃，是因為這種偏好代表著他個人的要求、愿望和利益，能夠使他得到更多的物質財富，或者更大的功名和權力。2.從計劃的執行者來看，如果計劃的制定者得到了充分的信息并且按公眾的偏好制定計劃，這一計劃是否能得到不折不扣地貫徹執行呢？由于計劃的執行者都是具有自身利益的個人，在計劃執行過程中追求個人利益的行為就可能發生。當計劃執行者的利益相沖突時就會出現對策性反應，所謂“上有政策，下有對策”就是計劃執行者追求自身利益的表現。在他們能夠自主決策的場合，就有可能利用自己所掌握的權利謀取本部門或個人的私利。這些行為都會使計劃在執行過程中“走樣”，從而無法實現計劃所要達到的目標。

三、公共決策程序的缺陷。如果我們假定政府計劃者能夠得到充分的信息，并且愿意根據公眾的偏好指定計劃和執行計劃，即排除他們利用特權追求個人私利的可能性，計劃機制仍存在著一個獨立的非效率因素。這就是公共決策程序所具有的缺陷。如果一個社會的所有成員都參與公共決策，并且在決策過程中擁有相同的權力，即使每一個參與者都是追求私利的，這種行為也會受到公共決策程序的制約。在民主社會中，計劃是一個公共決策，由公眾同來決定。然而，不同的個人有著不同的偏好，這就產生了一個問題：按照誰的偏好來制定計劃？人們曾經設想能否將各個人的偏好“匯總”成為社會偏好，整個社會就像一個人那樣具有一套符合邏輯的偏好體系。這一偏好體系能夠反映這一社會所有人的愿望和要求。然而研究表明這是不可能的，公共決策在符合一部分的偏好的同時必然要違背另一部分人的要求和愿望，在實際過程中，政府在某些事上又根據另一些人的偏好來進行決策，換言之，政府并不像一個人那樣具有邏輯一貫的偏好體系，它沒有一個穩定的判斷是非的標準。這個問題與參與決策過程的個人品行無關，它是公共決策本身所固有的缺陷，無論采取怎樣的決策程序都無法消除這一缺陷。

綜上所述，政府由于忽視基礎安全設施支出引起的效率低下以及所造成的安全事故有其主客觀方面的原因，針對政府存在的缺陷我們又應如何加以解決？

首先，對于政府信息失靈，改革的重點是強化政府對實際情況的調查研究，采用現代化的信息工具（例如電腦和互聯網）完善信息傳遞中的管理，提高計劃方法的科學性，以及提高計劃制定者和執行者的思想覺悟，使他們全心全意地為公眾服務。對于公共決策中的經濟人行為與公共決策程序具有不可克服的缺陷是現實社會中不能從根本上得到改變的這個事實。改革的重點就不單純是強化政府的管理技術手段，而是考慮如何限制計劃機制的作用范圍。在那些可以用市場機制去替代計劃機制的領域中，用私人決策去代替公共決策積極改革政治決策程序，以便將公共決策中追求私人利益的行為對社會造成的危害限制在盡可能地的程序。具體做法可以考慮如下：對于既競爭又排他的基礎設施安全設施，政府可以民間資本參股，控股甚至獨資經營；對于競爭性弱但是排他性強的基礎安全設施，如果有利可圖，私人企業愿意投資，那么政府應該引導民間資本介入，而不應該禁止其參與；對于如不敷出，無利可圖的基礎安全設施項目，政府可以采取給予一定補貼或者補償使投資者愿意參與；對于純公共物品，如果能對使用者強制收費，民間資本仍然可以參與。此外，非政府組織來承擔基礎安全設施的提供也不失為一個解決的良策。

注釋：

[1]“政府”可作廣義和狹義兩種解釋。從廣義來看，政府是指國家各級權力機構；從狹義來看政府是指國家政權機構中的行政部門。不包括立法和司法部門，本文按后一種理解定義政府。

參考書目：

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