新公共管理運動與中國行政管理革新
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自20世紀80年代以來,西方發達國家開始醞釀行政管理體制的變革,形成了所謂“新公共管理”運動。這場運動的浪潮,不僅波及西方發達國家,而且逐漸擴散開來,產生了世界性影響。盡管時至今日,“新公共管理”運動還只是限于提出一些富有創新意義的思想及解決傳統體制問題的某些重要向度,新的統一的管理模式尚未完全確立,但已顯示出若干優于傳統行政管理體制的創新點:
(一)“新公共管理”運動的成功方面
1·以結果而不是以規則、程序的正確性來評估管理水平。韋伯式的官僚制為了保證行政的精確性與可靠性,特別強調固守規則、遵循程序的重要性,行政活動的結果相對于維持規則和程序而言似乎反而不重要了。換言之,本來僅具有手段價值的規則、程序在韋伯式的官僚制中反倒成了目的價值這種對于規則、程序的刻板追求,使韋伯式的官僚制組織日益陷入僵化,缺乏應變能力和彈性,管理人員的靈活性與創造性也被扼殺。“新公共管理”運動則強調行政結果即目的價值的優先地位,只要有助于行政效率的提高,管理人員可不為僵化的規則、程序所束縛。“新公共管理”運動力圖解除規制,增強管理人員的自主權,賦予他們以更大的自由裁量權。“新公共管理”運動的這些舉措,使行政管理獲得了空前的靈活性,提高了行政組織處理緊急情況、應對特殊問題的工作效率。
2·引入市場機制及相應的管理手段。傳統的行政管理體制以公共部門與私營部門的絕對區分為前提,認為在政府管理的公共部門中,只宜于實行以權力為基礎的從上到下的命令式的管理,而利用市場機制則是僅存在于私營部門的事情。排斥市場機制,導致了傳統行政管理體制的追求預算最大化、官僚主義、腐敗等問題。“新公共管理”運動為了解決這些問題,積極尋求將市場機制引入政府的行政管理的途徑,并在公共管理中大量采用對應于市場機制的私營部門管理方法,如績效評估、目標管理、項目管理、全面質量管理等等。引入市場機制及采用私營部門的一些管理方法,在公共部門的管理中形成了競爭的局面,預算最大化為效率最大化所取代,提高了行政管理的質量和效率,并有助于防止行政權力的腐敗。
3·重塑政治與行政的關系。傳統的行政管理體制以威爾遜、古德諾等人的政治-行政二分法作為理論基點之一,這對于解決所謂“政黨分贓制”問題曾起過積極作用。但正如歐文·E·休斯所說:”要對政治與行政,或政策與行政進行嚴格的區分永遠都是不現實的。”[1](46)政府的行政管理就其本質而言就是政治性的,政治與行政的二分法在很大程度上削弱了管理人員的政治責任。“新公共管理”運動從行政管理的現實狀況出發,力圖將政治與行政結合起來。在“新公共管理”運動的推動下,許多國家開始了強化政府政策執行部門自主權的改革,形成了一股“執行局自主化”的改革潮流,從而重新塑造了政治(政策)與行政(執行)之間的關系[2]。
4·職能限制與職能轉向。基于韋伯式官僚制的政府的主要職能是管制,而且,官僚制的權力中心主義必然導致管制職能的無限擴張。政府管制職能的大規模擴張開始于20世紀20年代,表現為政府對社會生活包括市場的干預程度大大加深。無節制的管制擴張束縛了技術和商業的創新,導致了資源配置的無效率現象及政府規模的膨脹。“新公共管理”運動主張弱化政府的管制職能,將政府的職能嚴格限制在公共領域的確定范圍之內,即政府的職能主要是提供純粹的公共物品。對于在職能擴張過程中政府攬下的那些它“管不了”或“管不好”的事務,則應移交給非政府組織或非營利組織。職能的限制必然使得政府規模趨于縮小,因為承擔已被移交給社會的職能的那些機構再也沒有存在的必要了。這樣,政府行政管理的開支也會下降,而管理效率則會相應提高。此外,“新公共管理”運動還重新定位政府的管理職能,由管制為主轉向以服務為主。“新公共管理”運動把公眾當作公共機構的“顧客”,以“顧客“的滿意度作為公共服務的指標。這促使公共管理者不斷提高管理工作的質量,也改善了政府形象。
5·由集權走向分權。傳統行政管理體制以集權為中線。行政行為在多大程度上具有有效性,取決于支持這種行為的權力的大小[3]。官僚制體系的金字塔結構,導致了組織內部權力的高度集中和權力拜物教。從整個社會來看,則是公共權力完全被集中于政府組織,形成了政府部門對于公共權力的壟斷。”新公共管理”理論認為政府不是行使公共權力的唯一主體,因而主張分權而反對集權。分權的要求既包括將一部分公共權力分給非政府組織或非營利組織,即與前述管理職能的部分移交相對應;也包括通過改變原來的金字塔式結構,建立扁平式的管理組織,來實現一部分權力的下移。“新公共管理”運動的分權使得管理組織具備更大的靈活性和適應性,能夠更迅速地對社會的公共需求作出反應,也能夠更好地調動基層管理人員的積極性和創造性。
(二)“新公共管理”運動存在的問題
盡管“新公共管理”運動的主張相對于傳統行政管理體制來說已在多方面顯示出其優越性,但由于其尚未發展成熟,故也存在著若干問題,引起了一些尖銳的批評。大體上,對“新公共管理”運動的批評意見主要集中在以下幾個方面:
1·對市場化的過分崇拜。批評者認為“新公共管理”運動的市場化取向體現了改革者對“市場價值”和市場機制的崇拜,是一種新的“市場神話”[4]。實際上,市場機制自身也有其內在缺陷,這一點就連經濟學家也不否認。過分崇拜市場機制就會忽略市場的缺陷,從而無視公共部門市場化過程中可能附帶產生的一些錯誤,“如公益的喪失、規避巧用、尋租、特權與貪污等。”[5]與此相聯系,在公共部門中大量采用私營部門的管理手段也受到了非議。批評者認為公共部門與私營部門雖有相似性,但二者的差異卻是本質的。由于公共管理在本質上不同于私營管理,故照搬私營部門的管理手段就很成問題。
2·“顧客至上”對公民主體的遮蔽。批評者認為,將公共服務的對象比作顧客,可能無法全面理解公民的角色,使公民與政府之間的關系不健全、角色錯亂[5]。公民不僅是公共服務的接受者,而且也是公共服務的參與者和監督者。“新公共管理”運動的“顧客至上”導向的初衷也許是為了改進公共服務質量,但“顧客”這一隱喻在客觀上卻造成了對公民主體地位的遮蔽,使公民被簡單化為公共服務的被動接受者。
3·政治化的風險。針對“新公共管理”運動否定政治-行政二分法的觀點,批評者指出,在傳統的“二分法”思想的管理體制下,公共行政人員的積極性也許受到了壓抑,但這一思想的解除,會誘發新的更多的問題:行政人員權力過分的擴張和不受節制,會增加腐敗及政治黑幕發生的概率,公共行政人員的任命與管理漏洞增大;對政黨的行為的約束降低,完全可能超出必要的限度,致使行政機構“政治化”而危及國家意志的表達[6]。
此外,還有人批評“新公共管理”運動的分權導致了分散主義、本位主義和保護主義以及公共開支的增加;有人對重結果輕規則、輕程序的評估標準提出質疑,認為這樣做有可能導致規則、程序的混亂;……等等。
二、我國行政管理改革的特殊關注
由于我國的行政管理改革有自己的特殊背景,因此,在西方發達國家產生了積極成果的“新公共管理”運動,不能在我國原樣復制。然而,”新公共管理”運動仍不失為我國進行行政管理改革的一面鏡子。我們可以借鑒“新公共管理”運動的成功方面,再結合本土的實際情況,進行富有創造性的探索。在立足于自身國情的基礎上借鑒西方的“新公共管理”運動,思考現階段我國行政管理改革的特殊維度,至少要關注以下事項:
(一)盡快完善相關法律制度,使行政管理改革在良好的法治環境中進行
有法可依,是國家秩序的基礎,也是有序地進行行政管理改革的基礎。法律制度不健全,沒有一個比較穩定的法治環境,某些方面的行政管理改革就可能變成無規則的激進主義運動,甚至還可能引發國家失控、社會動蕩。西方的“新公共管理”運動雖然也包含某些激進因素,但卻未引起嚴重的國家失控和社會動蕩局面,其主要原因之一在于西方發達國家有著堅實的法律制度基礎,法治化的社會環境將激進變革的負面影響衰減到較低水平。我國的法制建設起步較晚,法治的總體水平低于西方發達國家,要由“人治”轉變為“法治”,還要做大量的工作。為了保障我國行政管理改革的順利進行,我們一定要高度重視社會的法制建設,為行政管理改革營造良好的法治環境。單就行政管理領域來說,我國在這一領域長期缺少從上而下的行政法規和個人負責制,這是機構臃腫和官僚主義的重要病根。為了解決這個問題,我國行政管理改革面臨著一個西方“新公共管理”運動無需特別考慮的重要任務,即:建立和完善各種行政法規,規范行政行為,實現政府機構、職能、編制、工作程序的法定化。從目前的情況看,至少要完善三個方面的行政法規:行政機關組織法、部門組織法和行政程序法[7]。只有建立和完善了各項行政法規,才能為依法行政提供權威性的依據。
(二)在提升政府的服務職能和適度分權的同時,強化必要的政府的管制職能
“行政管理的本質是維護公共利益、為公眾提供良好的服務。”[8]行政管理職能從管制向服務的轉變,正是反映了行政管理的本質要求。西方的“新公共管理”運動主張放松管制,將政府職能定位于服務,受到了公眾的歡迎。我國政府的宗旨是為人民服務,當然更應當提升政府的服務職能。但是,由于我國尚處在由傳統社會向現代社會的轉型中,市場經濟還沒有完全建立,政府還擔負著培育市場的艱巨任務,因此,政府的管制職能不能輕易放棄,特別是在維護市場秩序方面,政府更應當理直氣壯地強化管制職能。只有當市場經濟已經步入良性運行的軌道之后,才有條件考慮政府退出、弱化這方面管制職能的問題。
為了更好地實現服務,必須使集權式政府轉變為分權式政府,因為分權比集權具有更大的靈活性和適應性,它能夠使管理機構對公眾的多樣化的真實需求作出迅速、及時的反應。但鑒于我國轉型期的特殊情況,與保留和強化政府的必要的管制職能相對應,我國的行政管理改革只能是適度分權,而不能一味否定集權的作用。有學者針對我國處于社會轉型期因而容易出現失控的特殊情況,提出“集權主導下的分權應成為當前中國行政管理體制改革的理智選擇。”[9]這種分權的思路較為切合我國的實際,值得參考。
(三)大力培育非政府組織或非營利組織,促進它們的發展和成熟,為一部分公共管理職能從政府剝離出來創造相應的社會條件
隨著我國行政管理改革的深入進行,將有越來越多的公共管理職能從政府剝離出來。在西方發達國家,由于非政府組織或非營利組織的發展有過很長的歷史,故承接政府剝離出來的公共管理職能一般不成問題。而我國非政府組織或非營利組織的發展相對滯后,在某種程度上影響到政府公共管理職能向社會轉移的進程。因此,要通過制定相關的法律、法規和政策,采取有力措施,在社會上催生足夠數量的非政府組織或非營利組織,并使得這些組織健康地發育、成長,具備承接公共管理職能的組織基礎和內在能力。
我國的非政府組織或非營利組織,在承接了部分公共管理職能之后,還面臨著如何正確行使這些職能的問題。因為在我國由計劃體制向市場體制的轉型過程中,經濟理性的過度膨脹引起了某些方面道德觀念的淡化。社會上的不道德現象、公權領域中的腐敗行為,必然會對非政府組織或非營利組織產生影響。這可能導致所謂“非營利組織失靈”,即“非營利部門偏離奉仕于社會公益或公益的宗旨,片面地以功利主義為取向的信念、行為給消費者、社會、生態所帶來的負效應。”[10]為了避免非營利組織或非政府組織失靈,使其能正確行使公共管理職能,必須在規范這些組織發展的法律、法規中對行使公共管理職能的范圍、目的、方式等作出明確的規定,并建立非營利組織或非政府組織的道德控制機制。
(四)積極引入市場機制和私營部門的管理方法,同時又對其作出嚴格的限制,避免陷入市場崇拜的誤區
市場機制和私營部門的管理方法,確實能夠改進公共部門的管理,提高公共管理的效率,這已為西方“新公共管理”運動的實踐所證明。因此,毫無疑問,我國的政府管理工作中也要積極引入市場機制和私營部門的管理方法。但與此同時,我們要注意兩個問題:
第一,由于我國傳統上屬于情理社會而非法理社會,且權力制約問題至今仍然沒有得到根本解決,再加上市場經濟尚不成熟,故在公共管理中引入市場機制和私營部門的管理方法,就有可能導致在一些西方國家政府“企業化”過程中不曾有或很少有的現象,如:“利益最大化”與權力結合形成新的腐敗、政府官員喪失倫理責任感、惡意競爭等等。因此,我國的行政管理改革,在引入市場機制和私營部門管理方法的同時,要根據我國的條件對其運用范圍作出明確而嚴格的限制。在市場機制和私營部門管理方法不靈的公共管理活動中,或者在運用市場機制和私營部門管理方法可能造成更多、更嚴重問題的公共管理部門,就不能或暫緩引入市場機制和私營部門管理方法。
第二,即使在西方發達國家,“新公共管理”運動之引入市場機制和私營部門管理方法,也有導致所謂“市場崇拜”從而由市場缺陷引發一系列惡果的風險[5]。我國不久前才由計劃經濟向市場經濟轉型,故發生市場崇拜的可能性更大。因此,我國的行政管理改革,既要積極引入市場機制和私營部門的管理方法,又要清醒地認清市場的缺陷。在解決與“全能政府”相伴隨的“政府失靈”的問題的同時,又避免陷入“市場崇拜”所忽視的“市場失靈”的誤區。
(五)既以規則、制度的完善促進現代官僚制建設,又逐漸加大對行政管理的結果評價的權重韋伯式的法理型現代官僚制在西方發達國家因為已經趨于老化、僵化而受到“新公共管理”運動的沖擊,但這種官僚制的理性化、科學化、職業化的特點,卻有助于克服我國傳統行政體制中長期存在的家長制作風、下級對上級的人身依附關系、領導干部的終身制、政治特權等封建主義殘余影響[11]。而且,對于我國行政管理體制中普遍存在的規章制度合法性不足、管理行為輕視規則與規范、缺乏專業化分工及與此相適應的專業化人才等問題,也只有訴諸韋伯式的現代官僚制才能得到有之一,是建立和完善適應我國國情的現代官僚制而不能簡單地模仿西方“新公共管理”運動對韋伯式官僚制的否定。
鑒于西方發達國家官僚制老化、僵化而引起的各種嚴重問題,我們在建立和完善現代官僚制的過程中,也應參考西方“新公共管理”運動克服官僚制弊端的改革舉措,逐漸加大對行政管理的結果評價的權重。之所以要“逐漸加大”而不是象“新公共管理”運動那樣一步到位,是因為我國的官僚制的規則基礎相對薄弱。而在規則基礎薄弱的情況下貿然轉向結果評價,則有可能形成對制度的解構作用。只有在規則健全和管理人員的規則意識逐漸增強的條件下,激發管理靈活性的結果評價才不至于導致濫用自由裁量權的后果。
(六)既要繼續解決政治-行政不分的老問題,又要提升行政管理人員的政治責任感,防止發生偏離政治目標的行政行為
西方“新公共管理”運動否定傳統行政管理體制的政治-行政二分法,其改革致力于將政治與行政結合起來。而我國在公共行政領域長期遵循的是政府行政一元論,即政治與行政不分,因此,西方發達國家政治-行政二分的問題在我國并不存在。我國的政治-行政不分問題,集中表現為黨政不分現象,即執政黨的政治權力與政府的行政權力沒有明確分離,執政黨過多地介入政府的行政事務,形成所謂“二元行政”或“黨政雙軌行政”的獨特結構[7]。盡管改革開放以來領導層十分重視解決這一問題,力圖實現黨政分開,但受現有制度制約,黨政分開的實現程度仍然有限。因此,解決黨政不分問題仍然是我國行政管理改革的重要課題。我們要從制度和法律入手,明確而嚴格地規定黨和政府各自的權力范圍和相應責任,切實保障黨政分開的順利進行。
在政治-行政二分的體制中,由于行政官員僅僅埋頭于行政事務,故存在著淡化政治責任的內在趨勢。西方的“新公共管理”運動之所以要否定政治-行政二分法,是因為政治與行政在管理實踐中實際上不可能完全分離,所以要明確行政官員的政治責任。我國的行政管理改革,雖然不應當像西方的“新公共管理”運動那樣否定政治-行政二分,在現時更需解決政治-行政不分的問題,但也要避免淡化行政官員政治責任的傾向。我國的政治制度要求行政官員承擔一定的政治責任,忽視政治責任的行政行為有可能影響大局的穩定。因此,在從制度與法律層面推進黨政分開的同時,必須提升行政管理人員的政治責任感,以防止發生與政治目標相背離的行政行為。
