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一、導言

城鄉一體化是城市化發展的一個新階段，是隨著生產力的發展而促進城鄉居民生產、生活和居住方式變化的過程，是城鄉人口、技術、資本和資源等要素相互融合，互為資源，互為市場，互相服務，逐步達到城鄉之間在經濟、社會、文化和生態上協調發展的過程[1]。城鄉一體化其實質是指以城市為中心、鄉村為基礎、互為依托、互利互惠的一個過程，也是刻度城鄉協調、可持續發展的一種狀態。行政區劃是國家行政機構的空間安排，是國家權益的地方配置，是中央治理地方的基本制度安排，事關國家政治、經濟、社會發展全局的重大戰略問題[2]。城、鄉是構成地方的兩種不同的景觀與經濟社會結構形態，也是兩種不同生產方式和生活方式的表現形態。行政區劃既是促進形成城鄉一體化發展新格局的重要體制保障，又會影響資源的配置、要素的流動及布局，促成行政區經濟阻礙著區域間的經濟發展，反過來，區域經濟的發展又會對行政區劃提出新的要求。由此可見，行政區劃合理與否直接影響經濟發展，經濟條件好與壞又直接影響城鄉一體化推進，所以行政區劃與城鄉一體化之間是一種同向相關關系。城鄉一體化發展水平是社會經濟發展的重要標志。鄉村處在社會經濟結構的基層，是“以城帶鄉、以工促農”的重要載體和平臺。城鄉一體化，最終要看鄉村經濟社會發展的活力和水平。而鄉村地方建制及其變化，是城鄉一體化發展的制度性特征。貴州省地處云貴高原，地形切割破碎，經濟發展水平滯后，鄉村社會結構占主導地位，在全國經濟社會發展格局中，屬于最需要關注和發展的省區。探討貴州省城鄉一體化背景下的行政區劃問題，具有重要的理論價值和意義。

二、貴州案例的特殊性

（一）中國地形最破碎的省區根據地形的切割度（分為切割深度和切割密度）可刻畫其地形的破碎程度。貴州省之西部、南部和北部，切割深度在500-700米之間，個別達1000米，切割密度每平方公里為0.8-1.4公里；省之中部和東部，切割深度為300-500米，而切割密度為平均每公里達1.1-1.7公里，全省大部分地區平均切割深度為500米，切割密度為每平方公里0.8公里[3]，因而全省大部分地區地面崎嶇破碎，山地、峽谷、丘陵、盆地鑲嵌配列，交錯分布，造就了貴州境內地勢西高東低的高原山地特征，由西部海拔2400米以上降到中部1400～1200米，再到東部的800～500米，呈梯級狀斜坡，在中部再向南、北側降低。致使境內山脈眾多，重巒疊峰，綿延縱橫，山高谷深。如西部高聳烏蒙山，屬此山脈的赫章縣珠市鄉韭菜坪海拔2900.6米，為貴州境內最高點；北部有大婁山，自西向東北斜貫北境，川黔要隘婁山關高1444米；中南部苗嶺橫亙，主峰雷公山高2178米；東北境有武陵山，由湘蜿蜒入黔，主峰梵凈山高2572米；而黔東南州的黎平縣地坪鄉水口河出省界處，海拔為147.8米，為境內最低點。因此，素有“八山一水一分田”之說的貴州，全省地貌可概括為：高原山地、丘陵和盆地三種基本類型，其中92.5%的面積為山地和丘陵。貴州地形不僅升沉大、切割強、相對高度常達300～700米，并且喀斯特廣泛發育，地貌類型復雜，形成河流眾多，千溝萬壑的極其破碎地形。

（二）中國經濟最不發達的省區由于受地形的限制，交通閉塞始終是貴州省經濟發展的最大瓶頸，目前仍是全國經濟最不發達的省之一。21世紀以來其人均GDP、人均收入、恩格爾系數和城鎮化率等四個核心經濟指標始終遠落后于全國平均水準。近年，貴州省的人均GDP為全國最低，雖然從2002年相當于全國的34.66%上升到2010年的40.59%，但近十年來僅追上5.9個百分點，且相差的絕對數量仍在繼續拉大（見表1）。貴州省無論是城鎮還是農村的人均收入都遠遠低于全國相應的平均水平，而恩格爾系數則高出很多（見表2）。根據聯合國糧農組織提出的標準，恩格爾系數在59%以上為貧困，50%～59%為溫飽，40%～50%為小康，30%～40%為富裕，低于30%為最富裕。由此可見，貴州省的農村家庭才基本解決溫飽問題。2010年底，貴州省與全國的城鎮化率分別為31%和47.5%，貴州城鎮化率極度落后于全國平均水平，低于16.5個百分點，仍為全國城鎮化率最低的省份。然城鎮化是現代化的必由之路，是推動經濟增長的引擎和轉變發展方式的重要抓手，貴州低水平城鎮化的現實已經嚴重制約其建設全面小康社會和城鄉一體化的進程。以上四個指標數據充分說明了貴州省的城鎮化進程慢、城鄉發展不協調、農村貧困范圍廣、程度深和經濟總量小、人均水平低的經濟發展滯后現狀。

（三）城鄉一體化發展滯后的省區由于貴州“欠發達、欠開發”的省情，小城鎮發展氛圍淡，市場經濟對山區影響的滲透和傳播速度較慢，城鄉一體化發育晚、進程慢和水平低。不僅政策落實滯后，如2009年貴州省才把加快城市化作為統籌城鄉發展的根本途徑，努力構建城鄉一體化新格局[4]，而且城鄉一體化發育水平低。從表3中看出貴州省的主要城鄉差異系數偏離1幾乎比全國都大（除恩格爾系數之外），根據城鄉差異系數的定義，有系數偏離1越多，城鄉差異就越大，則城鄉一體化水平就越低；系數越接近1，則表明城鄉一體化水平就越高。雖然城鄉恩格爾系數比較為接近1值，但是各自基數很大，因此城鄉居民的生活質量并不高。隨著社會發展，城鄉發展繼續拉大，尤其是基本民生問題和現代化設施等方面，如城市用戶擁有家用電腦數是農村家庭50倍以上，城市居民參加養老保險率與農村之比更是高達130倍以上，其中農村居民參加養老保險率為0.16%，說明了在2009年貴州省的農村養老保險體制才開始試行。因此，表3從經濟、社會、政治、教育、文化及人民生活等多方面綜合地反映了貴州省城鄉一體化發展的進度，離一體化還任重道遠。

三、鄉鎮行政區劃體制問題

（一）鄉級行政區劃改革滯后，基層虛假城鎮化貴州省的鄉鎮建制變化較遲緩，絕大多數鄉鎮除了在1992年全國性推行的“撤鄉并鎮”之外，基本沒有過變動。截止1992年12月底，全省撤區并鄉建鎮工作基本結束，共設557個鄉，253個民族鄉，653個鎮，65個街道辦事處，共計1528個。2005年前后實施的“小村并大村”基本都是在鄉鎮區劃內部整合，不屬于鄉鎮行政區劃調整，并在2010年已部分還原為以前的村制。至2010年底，貴州省設有鄉505個，民族鄉252個，鎮689個，街道辦事處114個，鄉級行政區劃數共1560個。2010年比1992年增加了32個鄉級區劃，平均每年增加1.5個，主要是鄉的數量減少，街道辦事處的數目增多，其余變化不大（見表4）。從表4與表5可知，貴州省整體與各地級政區所轄鄉級區劃建制中城鎮型政區占比例較高，基本在40%以上，遠領先于目前31%的城鎮化率。總體上經濟較發達地區比落后地區城鎮型政區所占比例大，但城鎮化率均較低，基層出現虛假城鎮化。

（二）鄉鎮行政區劃規模懸殊，且多數偏小通常用人口和面積兩個指標來評價行政區劃規模，貴州省人口最少的鄉鎮是荔波縣瑤麓瑤族鄉，第五次人口普查數據為1601人。人口最多的是六枝特區平寨鎮，總人口129082人；面積最小的鎮是興仁縣城關鎮，國土面積10.47平方公里。面積最大的是畢節地區草海鎮，總面積370.98平方公里。最小與最大人口和面積規模分別懸殊近81和37倍。貴州省2007年的691個建制鎮中的人口、面積、人口密度的小規模占比例均比全國高，而大規模比例則低很多（見表6）。然而，鄉與民族鄉普遍比鎮的人口和面積規模要小。根據民政部區劃地名司司長戴均良就鄉鎮撤并過程中鄉鎮規模合理的限度的觀點，一般來講，原則上不再保留1萬人以下的鄉鎮，平原地區的鄉鎮規模可以在5萬人以上，丘陵地區的鄉鎮規模在3萬人以上，邊遠山區的在1萬人以上[5]。可知，貴州省鄉鎮規模偏小的數目實屬較多。

（三）鄉鎮行政區劃極不規范，部分駐地布局欠合理受貴州地形影響，基礎區劃邊界犬牙交錯；鄉鎮駐地不盡合理，有多處鄉級“飛地”存在（見圖1）。如黔東南州天柱縣的地湖鄉，是一塊完全脫離貴州省而坐落于湖南省會同縣境內的一塊“飛地”，占地30.5平方公里，人口4471人，其中苗族人口占總人口的90%左右。在調研中發現天柱縣及湘黔交界地帶還存在很多模糊和混亂的區劃問題。另外，六盤水市鐘山區的大灣鎮也是“飛”在了畢節地區領域內，作為威寧縣與赫章縣邊緣地帶間的一塊飛地，其該鎮區劃內又包含了屬于威寧縣的二塘鎮政府駐地。飛地的存在造成了很多不便和弊端，不僅易形成治安上的“三不管”，經濟上也很難形成一體化發展。版圖不規則和“飛地”等問題，不但削弱了城鎮對鄉村的擴散效應，也弱化了鄉促城的能力，更為城鄉一體化戰略統一規劃、建設和管理等造成極大的困難。

（四）鄉鎮區劃重名嚴重，條塊部門設置偏多據《2008年中國建制鎮統計資料》統計，現設的691個建制鎮總重名率達到17.1%。如命名為城關鎮的有13個，約占全國共有178個城關鎮的7.3%，且城關鎮多數為縣政府駐地鎮。此外，命名為龍場鎮的有6個，命名為三合鎮、大河鎮、復興鎮、羊場鎮、貓場鎮、馬場鎮的分別有3個，命名為溫泉鎮、三江鎮、大坪鎮、永和鎮、沙子鎮、高坪鎮等34個的分別有2個。地名是基礎地理信息，涉及內政外交、新聞出版、測繪制圖、郵電通信、交通旅游等各方面，在社會生產生活中發揮著重要作用[6]。區劃重名是一種不合理的現象，既違背了《地名管理條例》的規定，又容易使人產生混淆，對各級政府統計資料帶來諸多不便。調研發現，貴州鄉鎮均設有多個站、管、辦、所等縣級派出機構，分別是農推站、農機站、鄉企站、計生站、畜牧站、廣播站、服務站；交管、合管、建管、土管、村管；綜合辦、扶貧辦、信訪辦；民政所、財政所和勞保所等20個左右。鄉鎮條塊部門設置過多，致使機構膨脹，人浮于事，辦事效率低，農民負擔加重等問題。

四、鄉級區劃建制轉型

（一）鄉級政區改革的基本原則行政區劃改革工作是一項政策性很強、敏感度極高的工作，涉及面較廣，任務較重。因此，鄉鎮行政區劃體制改革必須是因時因地制宜，積極穩妥地推進。除了要遵循行政區劃改革最基本的原則外，還應遵守以下原則：第一，堅持科學發展觀，以人為本的指導原則。科學、合理的調整鄉鎮行政區劃是社會經濟發展的客觀要求，對促進農村政治、經濟和社會的協調發展，構建新型城鄉關系格局起著重要作用。所以鄉鎮行政區劃改革始終要堅持科學發展觀，以人為本的指導思想，充分考慮各鄉鎮的地理位置、空間布局、自然資源、交通情況、經濟條件、歷史習俗、人民素質等因素。第二，本著“充分尊重老百姓意愿”的原則。以有利于提高農村管理效率，降低行政成本；有利于減輕農民負擔，增加農民收入；有利于加快小城鎮建設，促進城鄉一體化發展為出發點。第三，按照“因地制宜、市場經濟導向”和“有利于鄉鎮發展、方便群眾辦事”的原則。在實施調整過程中要精心組織，因時因地制宜，分類指導，并順應市場經濟的發展，一切以為人民服務為宗旨，研究和制定科學的鄉鎮行政區劃改革方案。第四，堅持“與時俱進”的原則，根據時展的現實和需要，轉變封建思想觀念，跟緊時代步伐，使鄉鎮行政區劃始終適應經濟社會發展趨勢，與經濟基礎相適應。

（二）鄉鎮行政區劃改革路徑針對貴州省鄉鎮行政區劃問題的特殊性，具體的改革路徑可以從以下幾方面入手：第一，規范建制鎮設置標準。由于我國現行的設鎮標準大多還是沿用1984年國家民政部所頒布的，貴州也不例外，但現行設鎮標準顯得明顯滯后，這些年以來國家發生了翻天覆地的變化，對建制鎮的設置標準也提出了新的要求。因此，各地要結合實際，根據鄉鎮行政區劃改革的原則認真做好設鎮標準的調研工作，通過科學論證和嚴格審批，確保建制鎮的發展質量；第二，革除政區同名弊端。行政區劃名稱是地名的重要組成部分，在人們日常生活、生產中凸顯其重要性。就貴州省鄉級區劃名稱來說，尤其是專名與通名都相同的名稱（如有13個城關鎮），需進一步明確地名命名的基本原則，根據其地域、歷史、文化等特征，整頓和革除混亂的地名現象；第三，合理控制鄉鎮規模。結合設置新標準和改革原則，以避免鄉鎮重復建設，優化資源配置，提升中心城鎮的集聚和輻射效應為目標，因地制宜地控制鄉鎮合理的人口和面積規模；第四，逐步整合“飛地”。為了提高政府管理效率和方便民眾辦事，盡快實現城鄉一體化發展，需聯合周邊地區和省市共同協調與整合“飛地”。

（三）促進城鄉一體化新格局的形成鑒于貴州省省情，發展經濟固然是城鄉一體化新格局得以建成的根本，除此之外，還必須注意以下幾方面。首先，要正確理解城鄉一體化的特點，即為戰略實施的立足點。從對其本質的解讀，可以歸納出城鄉一體化具有長期性、整體性、地域性、互動性、廣泛性和雙向性六大特點。由此可知，城鄉一體化是城鄉發展的長期總體戰略，貫穿城鄉發展的漫長過程，涉及城鄉發展的眾多方面。所以應正確理解城鄉一體化的內涵與特征，掌握其戰略原則，圍繞其核心，不斷因時因地制宜地充實、更新城鄉一體化的具體策略，賦予其更強的生命力，從而更充分地發揮其作用，促進城鄉協調、統一、均衡發展，建構城鄉一體化的新格局。其次，要清醒認識城鄉一體化的動力機制，這是其建構的最基本要求。城鄉一體化發展總體是受政策和市場機制的驅動，這可從四方面來談：

第一，中心城鎮的向心力和離心力，即城鎮對鄉村的吸引力和輻射力。要大力發展中心城鎮，使其形成增長極，發揮其極化效應和擴散效應，這樣才能具備“以城帶鄉”的能力；

第二，鄉村具有資源和空間優勢，發展潛力大。加大對農村的投資力度，發展鄉村企業，千方百計增加農民收入，提高“以鄉促城”實力；

第三，現代技術的保障和驅動力。現代技術的發展，使得交通與通訊條件大大改善、網絡覆蓋率大幅度提高，極大方便了人們的生活，也提高政府辦事效率。現代技術的推廣是形成城鄉一體化新格局的“助推劑”。

第四，積極推進城鄉體制機制改革，以市場機制替代計劃體制，大力推進城鎮化、工業化、市場化、農村現代化和農業產業化建設，激發和促進城鄉間要素的自由、公平、平等流動。最后，由城鄉一體化的本質和特征所決定，要求必須建立長效、互動和上下聯動三大機制，保證城鄉一體化新格局的建構在時空上的堅定不移，同時保證橫向和縱向完美結合，最終實現全方位的城鄉一體化格局。