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摘要：目前，我國民辦高等教育面臨生存性、發展性短缺已是不爭的事實，從國外的發展經驗來看，政府的經費資助政策是解決這一問題的有效途徑。就我國民辦高等教育經費資助政策的制定實施而言，值得探討的問題有四：一、要不要資助，二、向誰資助，三、怎樣資助，四、怎樣保障。在考察中外民辦（私立）高等教育經費資助政策的歷史背景及現實狀況的基礎上，本文對制定我國民辦高等教育經費資助政策提出了相關的建議。關鍵詞：民辦高等教育；經費資助；政策建議WadiD·Haddad和TerriDemsky認為，一項好的政策建議的提出，根據有三：一、滿意度，考慮它所涉利益群體的多樣性；二、實施能力，考慮國家在財政上的承受能力；三、可行性，以及它能否持續足夠長的時間以便顯示出相應的政策結果。［1］那么一項好的民辦教育政策建議應該滿足什么條件呢？首先是能滿足社會中特定群體的某些需要并符合大多數人的利益，對于社會的發展能夠產生持久的促進作用；二是要有明確的實施目標、范圍和方案；三是要充分考慮政府的財政成本以及社會成本、政治成本；四是要充分考慮實施這種政策所需要有效配套措施。本文將以此為框架，在考察中外民辦（私立）高等教育經費資助政策的歷史背景及現實狀況的基礎上，對制定我國民辦高等教育經費資助政策提出相關的建議。一、要不要資助（一）舉步維艱：我國民辦高等教育經費來源現狀從總體上看，我國的民辦高等教育的經費來源渠道十分單一，主要靠收取學雜費（見表1)（略）。上表表明，辦學資金來源主要靠收取學生學費的學校有42所，靠自籌貸款的學校有45所，兩項相加共占被調查對象總數的84·5％，政府資助只占到了3·9％。1999年，華東師大伊麗博士對當年具有頒發學歷文憑資格的22所民辦高校及其所在的15個省、自治區、直轄市教委進行了調查，將經費來源與經費數量相結合，把民辦高校分成完全依賴型和部分依賴型兩種（見表2)。完全依賴型是指辦學經費主要來源于學費，并且完全依賴于學費開展教學活動；部分依賴型是指辦學經費中的一部分依賴于學費，其它部分則靠多種渠道籌集。國家教育發展研究中心與教育部社會力量辦公室的問卷調查也顯示（見表3)，現在民辦高校最主要的經費收入還是學費部分，占全部收入的近80％。顯然，目前我國民辦高等教育面臨生存性、發展性短缺已是不爭的事實。表2民辦高校經費構成類型類，表3樣本民辦高等教育機構的辦學經費收入［2］（略）（二）它山之石：國外高等教育資源分配形式、公平原則及對私立高校資助政策它山之石可以攻玉，引進模式是政策建議產生過程模式之一。在探討我國民辦教育資助政策之先，我們不妨看看國外高等教育資源分配形式、公平原則和國外私立高等教育資助政策。在高等教育方面，阿爾布雷奇和齊德曼歸納了四種高等教育資源分配形式：1·國家支配模式，即政府直接給大學，或通過大學基金會撥款；2·成本補償模式，除了政府直接撥款外，政府到學生提供直接資助（如貸款）；3·收入多元化模式，有政府撥款、政府對學生的直接資助（包括獎學金貸款）、學雜費、科研合同收入、工商業對學校的投入等；4·資源轉移模式，包括直接撥款和通過基金會撥款，以及政府通過給學生提供直接貸款和獎助學金等以學費方式付給學校。這四種資源分配形式中都包涵了政府的直接撥款（包括對私立高校的撥款）。到目前為止，較為公認的教育資源分配的公平原則有以五項：1·資源分配均等的原則。2·財政中立原則。3·調整特殊需要的原則。4·成本分擔和成本補償的原則。5·公共資源從富裕流向貧困的原則。最后一個原則是現階段各國學者判斷教育資源分配是否公平的最終標準，是教育財政公平的最高目標，也是實現教育機會均等的最根本的財政要求。［3］就國外私立高等教育資助政策而言，模式主要有：1·美國模式。在美國私立大學經費收入中，聯邦政府撥款占第三位，1993－1994年度，私立大學獲取聯邦政府經費資助為96·11億元，占私立大學總經費的14·5％;1994－1995年度為100·51億元，占經費總額的14·4％。美國強調私立大學的公共服務功能，因此會對私立大學提供較多的公共資助。［4］2·英國模式。英國高等教育機構往往很難區分是公立的還是私立的，從財政上講，大學經費的80％以上都來自于政府，但從教育行政上國家對私立學校不作干預。完全由大學來自律經營。這其中只有在財政上完全獨立的伯明翰大學可視為真正的私立大學，但實際上該校也有三分之一學生接受政府的個別資助。3·日本模式。日本通過“助成三法”［5］對私立學校進行財政援助，同時，還在稅制上對私立學校采取了一些優惠措施。目前，政府對私立高等教育機關的援助占其經常事業費的17％左右，地方政府對私立高中的補助占其經常事業費的30％左右。［6］此外，還有法國的補貼與改造模式、荷蘭的教育折價券模式、因省而異的加拿大模式、以資源指數為本的澳大利亞模式等等。［7］總之，各國對私立學校的資助方式是多種多樣的，但從資助經費的構成來看主要有：提供減免稅的優惠措施、提供直接資助、提供教育教學服務、向學生提供獎學金、提供長期低息貸款優惠等等。（三）歷史之鑒：我國歷史上對私學、私立教育的資助我國的私學、私立教育的發展具有十分悠久的歷史，政府在對私學、私立教育的財政資助上經歷了一個從任其自生自滅到給予精神褒獎和撥款補助的過程。以我國古代私學形式發展最高、最完備的書院為例，其產生后就得到封建政府的經費資助。如南宋建康明道書院“州府累撥到田產四千九百八畝三角三十步，歲入米一千二百六十九石有奇，稻三千六百六十二斤，菽麥一百一十余石，折租錢一百一十貫七百文，又有白地房廊錢，本府每月撥下贍士支遣錢五十貫，十七界官會并蘆柴四十束?！保?］民國時期，1934年，國民政府教育部專門制定了《私立?？埔陨蠈W校補助費分配辦法大綱》，對私立?？埔陨蠈W校的補助費總額、分配辦法、申請程序作了規定。1934年，私立?？埔陨蠈W校從政府得到共計76萬元的補助，資助的私立大學共計32所。雖然經費數量不多，但對辦學者是極大的鼓勵，對于改善私立大學的辦學條件具有一定的積極作用。據《革命文獻》第56輯記載，自從教育部實施制度化的補助之后，私立大學“設備之增加，為數尤巨”。［9］除了教育部的資助外，衛生部、司法部、財政部、鐵道部及其它黨政部門都曾為私立大學提供了經費資助。如20世紀30年代初直至抗戰前夕，中央和地方政府對南開大學的資助款占學?？偸杖氲娜种?。又如，1929－1937年，中央與地方政府給予了廈門大學的津貼與基金共計百萬，這期間，學校行政經費實際上仰賴于此。［10］對私立大學的經費的資助政策一直延續到新中國成立初，當時，民辦高等院校（含教會學校）共有81所，政府的政策是以“積極維持、穩步改造、重點補助”為方針。在第一次全國教育工作會議上，當時的教育部副部長錢俊瑞作“總結報告”時也談到“對經費困難而辦學成績不壞的立學校應給以補助”。［11］但可惜的是，這項政策由于隨之而來的“院系大調整”運動導致私立學校被取消而結束。在近代私立大學的發展過程中，國民政府不僅給予經費、校地、物資設備等等直接的物質支持，而且還通過有關政策與措施間接支持私立大學。如私立大學向國外購買教學用品可以申請免稅，教育部還可以出面擔保私立大學向國家銀行貸款。［12］目前，我國民辦高等教育面臨生存性、發展性短缺已是不爭的事實，國際的經驗和歷史的經驗表明：對要不要資助民辦（私立）高等教育的回答是肯定的，政府制定并逐步完善經費資助政策是解決民辦高等教育發展困境的有效途徑。［13］之所以如此，就是要解決當前我國民辦高校所面臨生存性、發展性短缺問題，滿足我國民辦高校、民辦高校教師、民辦高校學生發展的需要，這從根本上來說符合我國大多數人的利益，對于我國教育的進步、社會的發展能夠產生持久的促進作用。具體理由有三：首先，高等教育的內外部性、準公共物品屬性以及公共性、競爭性的特征，決定了高等教育必須建立政府、受教育者和社會“三位一體”的經費籌措機制，民辦高等教育當然也不例外，政府理應支持民辦高等教育的發展。就高等教育的內外部性特征而言，依據人力資本理論，教育是一種投資，既需要支付成本，又能為個人和社會帶來效益，這就是教育的內部特性和外部特性。個人的收益主要表現為未來較高的收入，更大的就業和適應能力，更高的升遷機會和社會地位等。社會收益則主要表現在國民收入的增加，國民素質的提高等等。按照市場經濟“誰受益誰付費”的原則，受益各方都應當支付相應的教育成本，實行成本分擔。所以在非義務教育階段，實行教育成本分擔，尤其是作為受益者的政府資助私立教育使之成為一種實際需要。［14］這也有助于緩和國家教育經費短缺與國民對高等教育的巨大需求之間的矛盾。第二，出于提高民辦高等教育質量的需要，政府應該對民辦高等教育進行資助。教育質量標準與教育成本呈正相關，提高教育質量標準，則意味著教育成本的提高，如果教育質量標準達到某一個水平，就可能出現收益等于或大于成本的情況。這種情況會隨著高等教育普及程度的提高會變得越來越明顯（由于生源問題，為達到同樣的教育標準，需要支出更多的教育成本）。［15］因此，為了保證教育質量，政府有必要對民辦高等教育進行資助。最后，對民辦高校的資助也是真正落實其承擔職業教育這種責任的需要。發展職業教育是國家對民辦高校的政策定位（這一定位到底合不合理，我們姑且不論），但目前民辦高校開設的職業教育類型主要是財會、計算機、外語、旅游等，工程類專業則很少，以研究為導向的人文科學、社會科學等也被忽視和丟棄了（見表4)。由此容易而且已經造成民辦高校專業布局上的不合理，千校一面，培養的學生結構性失業嚴重，不能真正滿足市場對人才尤其是大量工程技術人才的需要。之所以如此，是因為缺資金、缺師資，純屬無奈之舉。顯然，從目前的條件看，學校的運轉費用主要依靠學生交納的學費的民辦高校是無力承擔某些高投入的職業教育，從而真正實現高等職業教育的目標的。在日本，文部省曾預測到1962年將缺少大量科學技術人員，于是要求私立大學從1958年起3年內增加培養3000名理工科學生，并在私立大學的爭取下給予相應的新設理工科學部或由文轉理的經費。［16］這一舉措應值得我國借鑒。

表420所民辦高校專業設置與開辦數量［17］（略）二、向誰資助———非營利民辦高校受資助的民辦高校必須是非營利的。非營利性是非營利組織的一個基本屬性，主要表現在：一、不以營利為目的，二、不能進行剩余收入的分配（分紅），三、不能將組織的資產以任何形式轉變為私人財產。［18］就教育而言，國外營利性學校和非營利性學校的具體差異體現在：表5國外營利性學校和非營利性學校的具體差異比較（略）以美國為例，政府不僅在管理上將營利性和非營利性私立高等學校嚴格區分開來，而且同政府的資助緊密相聯。在大多數州，對非營利性私立高校的資助，明顯區別于營利性私立高校的就是實行了免稅制度，非營利性私立高校的房地產、捐贈給學校的財產基金，以及收益用于學校發展的產業都免稅。我國的《民辦教育促進法實施條例》第三十八條規定：“捐資舉辦的民辦學校和出資人不要求取得合理回報的民辦學校，依法享受與公辦學校同等的稅收及其他優惠政策。出資人要求取得合理回報的民辦學校享受的稅收優惠政策，由國務院財政部門、稅務主管部門會同國務院有關行政部門制定?！边@種規定類似于國外區分的營利性與非營利性學校，對保護真正的非營利性民辦學校具有重要的意義。捐資辦學和不要求取得合理回報的投資辦學滿足非營利性組織的三個特點，理應獲得非營利性組織的稅收優惠等政策優待。盡管它在我國目前的民辦學校中所占的比重非常少，但它代表了真正意義的非營利學校類型，將是未來我國民辦教育發展的方向，理應大力支持。［19］三、怎樣資助———立足國情，直接間接結合由上所述，我們知道，國外多對非營利學校進行資助。其中不僅包括直接的經費資助，也包括給這—些機構的學生獎學金、助學金、學生貸款貼息、減免稅收等間接補貼。我國《民辦教育促進法》及其實施條例也有類似規定，［20］與國外相比有相通之處，但仍然存在許多問題。如回避了對民辦學校辦學成本的規范、要求回報的民辦學校的稅收優惠政策還需要等待等等。此外，在《促進法》中有原則規定的金融信貸、用地建設優惠等重要問題在《實施條例》中并沒有得到應有的體現。從總體上看，目前政府給予民辦高校的直接和間接的資助還非常少，尚不足以解決我國民辦高等學校目前面臨的經費短缺困境。直接影響了民辦高校的穩定、健康發展，因此我們建議政府應該加大對優質非營利民辦高校、民辦高校學生的資助力度?？紤]到教育政策的目標指向不應該是教育機構，應該是在教育機構中學習的學生以及工作的教師；考慮到目前我國教育發展所面臨嚴重的財政壓力，政府在依法實施資助時應該以間接資助（對民辦高校本身）為主，直接資助（對民辦高校的教師和學生）為輔。（一）間接資助為主———針對民辦高校本身的資助形式同公辦學校一樣，政府應該給高質量規范的非營利民辦高校提供間接資助，包括減免稅收和實施土地優惠等方面措施；改革捐贈稅制度；實行市場導向的收費政策，等等。第一，實施稅收和土地等優惠政策、改革捐贈稅制度?！岸惒贿M校”，是世界通行的做法，我國應該盡可能減少對非營利民辦高校的收稅，以擴大民辦教育的規模。但從實際操作來說，單有稅收優惠，并不足以保障民辦高校的建立和穩定、健康發展。民辦高校建立之初所需要的土地等各方面的配套發展，同樣依賴于國家其他優惠政策。澳大利亞政府對私立學校用地采用政府輔助貸款的方式給予扶持，香港政府則以對政府所有的土地或者校舍采取一元錢批租給私立學校承辦者的方式，為私立學校提供輔助，等等值得借鑒。對民辦高校的直接減免稅固然不可少，但其解決的只是民辦高校的支出的問題，只有同時采取鼓勵社會捐贈的措施，在制度上確立資產捐贈機制，并促使人們在思想上形成與這一機制相一致的觀念，才能解決民辦高校的生財之道，為民辦高校健康、穩定發展所需資金找到不斷的源泉。在國外，捐贈收入是私立大學收入的重要來源，以美國為例，越是著名的私立大學，捐贈收入在總收入中所占的比例越高。［21］在我國，由于種種原因，所得稅法關于捐贈的規定，無論是捐贈額度上還是在捐贈步驟上，與其他國家或地區相比，都要小、要嚴格得許多。如1999年出臺的《公益事業捐贈法》由于沒有與其他法律體系的銜接以及落實的細則，很多沒有落到實處，企業對公益事業的捐贈只有對十幾個社會團體的捐贈可以得到稅收減免，對學校的捐贈則不能享受稅收優惠。這大大限制和制約了我國捐贈機制的形成和發展，不利于吸納更多的民間資金投入到民辦高校。因此，必須改革捐贈制度，簡化捐贈程序，適當開放并擴大社會向民辦高校捐贈的額度，以形成良好的捐贈傳統和氛圍，吸納更多的民間資金投入到民辦高校，扶持民辦高校的發展。第二，改變現行收費政策，實行市場導向的收費政策。學費是民辦高校主要的收入來源。目前各地民辦高?；旧鲜菍嵭小皽食杀臼召M”，收費標準為審批制。這種收費制度產生的問題較多，主要有：一是收費標準一刀切，不能準確反映培養成本；二是收費的行政管理體制不順，由物價部門統一定價，使得民辦高校在收費問題上來自物價部門的阻力比來自行政部門的扶助要大得多。因此必須對現行收費制度進行改革：一是由按培養成本收費轉變為脫離成本收費；二是由行政主管部門核定調控收費方式轉變為以市場調控為主的收費方式，有關行政主管部門可提供本地指導性收費幅度，但不決定最高收費標準，民辦高校收費高低主要靠市場調節。如韓國在1980年代改變此前實行的國家控制學費的政策，實行私立大學學費自律化政策，增大了學校的投入，學校的辦學條件得到了改善，學生得到了更好的服務。［22］（二）直接資助為輔———針對民辦高校教師和學生的資助形式盡管近年來我國財政性教育經費總量在逐年快速增長，財政性教育經費占GDP的比例已經達到3·14％，但民辦高等教育基本上不參與分配，政府財政“缺位”現象嚴重。為進一步促進民辦高等教育的發展，建議政府在教育財政政策上作一些調整，政府除了應對優質非盈利民辦高校給予間接資助外，政府還應對民辦高校和教師和學生直接在財政上給與補償和資助。第一，針對民辦高校教師的資助。建立民辦教育發展基金或專項資金是《民辦教育促進法實施條例》的規定，也是促進民辦教育發展的有效途徑之一，其中尤其重要的是建立民辦高校科研基金，對民辦高校教師進行資助，這是鼓勵民辦高校開展科研活動的需要。民辦大學之所以為大學，首先就暗含了大學的本義，即高深學問。民辦大學只有接觸到了科研這一層面，高深學問這一大學本質才會得以充分體現。受經費的限制，民辦大學無法順利地開展科研工作，這對它們提高辦學水平和質量具有很大的影響?？梢越梃b西方科研活動中的基金制，設立民辦大學科研基金，鼓勵那些想搞科研、提升辦學水平的民辦大學跟蹤申請。此外，政府還可以通過一定的財政撥款，直接支持民辦高校進行教材開發、教學改革以及重點學科和實驗室建設，使一批民辦高校能在某些領域達到國內領先水平。第二，針對學生的資助。誰在接受民辦教育，對于制定民辦教育政策具有重要影響。一般而言，民辦高校的學生家庭處在社會的中下層，政府的對民辦高校家庭經濟收入低下的學生資助可以更有效地解決社會平等問題。其資助的重點有以下二個方面：一是增加助學金的數量和范圍。由于民辦高校普遍學費較高，學生及其家庭經濟方面壓力較大，部分民辦大學的學生在入學以前就有沉重的家庭債務，對貸款的承受能力有限，或者不愿意過多貸款，或者貸不到必要的款項以維持正常的生活和學業，對這類學生應該提供一定數量的助學金，以減輕他（她）們的負擔。二是完善國家助學貸款制度。部分民辦大學學生迫切需要獲得同公辦院校一樣的國家助學貸款，但目前國家助學貸款制度在民辦高校則基本上沒有開展。為此，政府可以通過貼息和提供擔保等方式，加大對民辦大學學生貸款的支持，并加強管理，建立學生貸款和還款的具有強制性的規定，從而降低貸款風險，增加銀行提供貸款的積極性。此外，在有關特困生補助、車船票優惠、定向獎學金等方面，也應該建立對所有學生（包括公辦學校和民辦高校）同等的政策。真正形成公正、公平的公民辦學生資助機制。四、怎樣保障———健全相關配套措施第一，制定以市場為主導的民辦高等教育質量政策。從美國的經驗看，其私立高等教育質量是由市場主導而不是由政府或行政力量主導的，我們應以此為鑒，在制定民辦高等教育質量政策時以市場為導向，由市場來檢驗學校的辦學水平，約束學校的辦學質量。政府應切實實現由微觀的、直接的、以行政手段為主的質量管理向宏觀的、以法律、撥款、評估和信息、服務等手段為主的間接質量調控的轉變，主要發揮對民辦高等教育質量的督導服務職能。民辦高等教育質量的評估應在參照公辦高校的質量標準并充分考慮民辦高校的差異性、特殊性的基礎上綜合考察學生質量（包括考試成績、實踐能力、創新精神、就業率等）、師資質量（包括教學水平、高職稱教師所占比例等）、辦學條件（生均圖書數、生均固定資產凈值、生均宿舍面積等）、辦學特色（新課程體系、專業調整、培養創新人才等）、校園文化（學生社團、社會實踐等）等五個方面的指標。在此基礎上決定是否給予民辦高校資助，以及給予資助的比例，并由此建立經費績效預算，構建經費資助與質量掛鉤的機制。第二，健全非營利組織的管理體制。非營利民辦高校的發展與整體非營利組織發展的法律制度環境密切相關。因而，健全非營利組織的管理體系，建立詳細、配套的規范標準和監督方法，是非營利部門成為與政府部門和企業部門相并存的社會結構的一部分，是實現其規范發展的前提。政府應該不僅在法律上、政策上而且在實踐層面上認可民辦高校與公辦高校平等的地位，并逐漸完善非營利組織的管理體系，為非營利民辦高校創造良好的法律政策環境，從而促進我國民辦非營利高效的發展，是民辦教育結構更趨合理，是民辦教育事業走向多元化、規范化、法制化的健康發展軌道。第三，推進教育管理體制改革，打破教育資源壟斷的局面。［23］改善民辦高等教育生存性、發展性短缺的有效措施之一是打破對政府對教育資源的壟斷，徹底改變議行合一、裁判員兼運動員的教育管理體制。應該認識到，沒有一個國家能夠壟斷、包辦高等教育，因而有必要使教育改革走出單純的財政視角，［24］進入更為實質性的管理體制、辦學體制改革，打破目前政府包攬過多，教育與教育決策中行政化，決策權、財權、執行權三者合一的局面。教育壟斷的打破，有利于吸引社會資金向教育的流動，把教育辦成全社會共同參與的事業，建立民辦教育與公辦教育公平競爭的制度環境，促使包括民辦高等教育在內的民辦教育良性發展。第四，適時頒布民辦教育資助法。由于目前我國的民辦教育資助法規很不完善、很不健全，因此適時制定《民辦教育資助法》，完善我國的民辦教育資助法規時十分必要的。從日本的經驗來看，日本的私學助成政策的發展經歷了不支持且控制、不支持也不控制、支持且控制三個時期。［25］其私學“助成三法”在法律上對私立學校的經費問題的規定，集中在以下方面：一是強調辦學者的公益性經費投入；二是捐款必須保證用于私立學校的辦學；三是允許存在贏利行為，但對其嚴格控制；四是規定國家和地方政府對私立學校有進行資助和義務。我國應該以此為鑒，審時度勢，在《民辦教育促進法》及其實施條例的基礎上盡快頒布實施《民辦教育資助法》。以促進我國民辦教育健康、穩定、快速的發展。參考文獻：［1］WadiD·Haddad，TerriDemsky著，許競譯。教育政策的規劃過程———一個應用框架。載教育政策基礎［M］.北京：教育科學出版社，2003:107－108.［2］伊麗。民辦高等學校的發展：一個亟待解決的問題。華東師大教育科學學院1999年博士論文。［3］參見翁文艷。教育公平與學校選擇制度［M］.北京：北京師范大學出版社，2003:24－25.［4］閻鳳橋。美國私立高等教育特征分析［J］.黃河科技大學學報，2003,(3).［5］包括1957年制定的《國家對私立大學科研設備補助法》、1970年制定的《日本私學振興財團法》和1975年制定的《私立學校振興助成法》。［6］李守福。私立學校制度初探［J］.比較教育研究，1994,(2).［7］洪成文。國外私學公助實踐模式的比較及思考［J］.比較教育研究，2003,(3).［8］周應合?！毒岸ń抵尽肪矶拧度鍖W志》，宋元地方志從刊本。［9］杜元載主編。革命文獻(第56輯)抗戰前之高等教育［M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