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摘要:“民本”觀念是中華傳統(tǒng)行政文化的精髓,也是當今世界各國行政改革普遍追求的價值目標。以人為本,是本屆政府在政府管理思想方面的鮮明特征,是現(xiàn)代公共服務型政府的本質。以人為本的公共服務型政府應當具備以下六大要素:民主、責任、無私、效益、法治、透明。因此,建設公共服務型政府,必須塑造“權為民所用”的政府服務理念;強化“為市場服務”的政府角色定位;構建“顧客導向”型的政府行為模式;探索“以績效為主”的政府評估機制。

黨的十六屆三中全會《決定》提出“堅持以人為本,樹立全面、協(xié)調、可持續(xù)的發(fā)展觀,促進經濟社會和人的全面發(fā)展。”這一新論斷,突出強調了人民群眾在政府工作中的中心地位,這是本屆政府在政府管理思想方面的鮮明特征,也是新的協(xié)調發(fā)展觀的根本要求和最終目的。這對深化行政體制改革,加快政府職能轉變,建設公共服務型政府具有重要的指導意義。

一、公共服務型政府的本質就是以人為本

“民本”觀念是中華傳統(tǒng)行政文化的精髓,也是當今世界各國行政改革普遍追求的價值目標。公共服務型政府就是在公民本位、社會本位理念指導下,在整個社會民主秩序的框架下,通過法定程序,按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔服務責任的政府。以人為本,是現(xiàn)代公共服務型政府的本質特征,也是建設公共服務型政府總的指導思想和指導原則。現(xiàn)代公共行政理論與實踐表明,在追求公共服務型政府的過程中,在實現(xiàn)人民民主與人民主權的過程中,有三個必須體現(xiàn)與珍視的價值觀,它們分別是基本人權、法治和民主原則,而這三點的核心出發(fā)點均是大寫的“人”字。因此,鑒于政府管理在國家的公共服務型政府中扮演著核心與關鍵角色,那么將以人為本作為最重要的公共行政理念和價值觀準則,既是政府管理的合法性要求,同時也是公共行政存在及使命的必然唯一選擇。在經濟全球化背景下,作為一個社會主義民主共和國的人民政府不僅應當是精簡、高效、廉潔的政府,而且應當是民主、透明和創(chuàng)新的政府。筆者認為,以人為本的公共服務型政府應當具備以下六大要素:民主、責任、無私、效益、法治、透明。

1.民主———現(xiàn)代人本政府的前提條件。一個代表人民利益、以人為本的政府首先必須是一個民主的政府。沒有這一點,公共服務型政府便無從談起。從本質上說,主權在民而不在政府,人民是國家政治權力的最終來源,政府受人民委托行使權力。民主政府最鮮明的特點,就是權力的回歸,堅持讓民做主。因此,執(zhí)政為民,是一個民主政府的起碼要求。要確保政府永遠是一個民主的政府,并且不斷地提高民主的程度,最重要的是做到兩條。其一,必須根據憲法和法律,確保政府的各級官員真正由公民通過自由而公正的選舉產生,讓人民按照法律最大限度去自由選擇自己的管理者,從制度上保證政府官員成為人民利益的真實代表。其二,必須有一套公民約束和監(jiān)督政府權力的有效機制,保證政府官員按照大多數選民的意愿辦事,當政府官員違背大多數選民的利益時,公民能夠按照法律和制度有效地剝奪違法的或不稱職的官員的權力。

2.責任———現(xiàn)代人本政府的價值取向。民主政治與民主行政在本質上必然是對社會和公眾盡職盡責,自覺承擔責任并以此作為公共權力的行使平臺和載體。這是人本政府應有的一種新的政治理念。因為政府的職能是服務,服務就意味著對服務對象的負責。這是由政府與人民之間的基本關系所決定的。法國啟蒙思想家盧梭在《社會契約論》一書中說過:“就民主制這個名詞的嚴格意義而言,真正的民主制從來就不曾有過,而且永遠也不會有……我們不能想像人民無休止地開大會來討論公共事務。”[1]于是,解決這一政治問題的普遍主張就是:國家通過一定的制度規(guī)則,按照人民的意志,產生出能夠代表人民意志的國家權力主體來管理國家,人民與政府之間存在著一種委托與被委托的關系。政府接受人民的委托,行使管理社會公共事務的權力。正是存在這樣一個基本關系,即權力的本源在于人民,所以作為受委托的政府在行使權力過程中,必須對作為委托人的人民負責。因此,一個責任政府,不僅要在公民對其提出直接的訴求時被動地有所作為,更要在公民沒有直接訴求時主動地有所作為,創(chuàng)造性地履行它對公民所承擔和許諾的各種責任。

3.透明———現(xiàn)代人本政府的行為方式。透明是現(xiàn)代政府的形象,也是公共服務型政府必須選擇的行為方式。政府行為要透明,與現(xiàn)代政府的職能相稱。因為現(xiàn)代政府的職能是服務公眾。其服務是否公平、公正,必須讓公眾檢驗才行。與人都有正當的隱私權不同,現(xiàn)代人本政府的一切行為都應該是公開的。要根據公眾的需要提供政務信息,落實公民的政治知情權。政府的透明程度直接關系到政府決策的科學化和民主化,關系到公民的有序政治參與,關系到公民對政府官員的有效制約,關系到政府自身的廉潔。每一個公民都有權獲得與自己的利益相關的政府政策的信息,包括立法活動、政策制定、法律條款、政策實施、行政預算、公共開支以及其他有關的政治信息,每個選民都有權獲得應當由自己選舉產生的政府官員的相關信息。透明政府要求上述這些政治信息能夠及時通過各種傳媒為公民所知,以便公民能夠有效地參與公共決策過程和有效的政治選舉過程,并且對公共管理過程和政府官員實施有效的監(jiān)督。

4.效益———現(xiàn)代人本政府的中心環(huán)節(jié)。政府是否高效運作,是建設公共服務型政府的關鍵。效益是判斷一個公共管理體系是否優(yōu)良的基本標準,同時也是判斷政府是否有能力承擔公共服務職能的主要標準。因為政府機構是整個社會管理的中樞系統(tǒng)、協(xié)調系統(tǒng)和控制系統(tǒng),整個社會的生產效率均與政府機構運轉效率緊密相關,因此,建立一套理性、精干、高效的政府行政機構被視為現(xiàn)代文明社會發(fā)展的重要標志。高效率和高績效意味著公共部門能夠充分地利用各種資源實現(xiàn)管理的目標,意味著公共部門和公共管理者要重視金錢的價值(符合經濟的原則)、重視時間的價值(符合效率原則)、重視結果的價值(符合效能的原則)、重視服務的價值(公民滿意原則)。因此,政府應當想方設法為公民提供更多的公共利益,但同時必須杜絕鋪張浪費,杜絕所謂的“政績工程”、“形象工程”,促進政府管理績效的提高。除此之外,還必須采取具體對策與措施,比如,精簡機構、整合流程、最大限度地降低管理成本等等,從而為績效管理提供環(huán)境基礎與制度保障。

5.法治———現(xiàn)代人本政府的重要保障。法治是現(xiàn)代行政的手段,用法律來規(guī)范自己,是現(xiàn)代政府的發(fā)展趨向,也是建設公共服務型政府的基本要求。人治的結果必然是人存政舉、人亡政息。眾所周知,建設服務型的政府需要一個責任政府,但如何才能保證責任政府抑制其權力使用的任性和張力,把權力的行使限制在合法的范圍之內,不越界呢?法治是最好的保證。嚴格地說,責任政府必然同時又是法治政府。現(xiàn)代社會是一個有序發(fā)展的社會,法治的實質是秩序,一個政府,既是秩序的建立者,又必須是秩序的遵行者。政府遵循法律規(guī)范不僅有助于政府的行為自律,同時又有助于政府減少人治的盲目、隨意行為,有助于決策的睿智和理性。法治追求的是發(fā)展的協(xié)調,是通過表達利益訴求和協(xié)調利益紛爭,在整體上推動社會政治經濟的發(fā)展。良好的法治是最好的投資環(huán)境。用法律規(guī)范政府的行為是營造良好法治環(huán)境的基礎。因此,政府尤其是政府的執(zhí)法部門,必須依法執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、公正執(zhí)法,自覺維護法律的至上尊嚴。

6.無私———現(xiàn)代人本政府的道德追求。無私,是現(xiàn)代人本政府的本質屬性。具體表現(xiàn)為:一方面政府組織應著眼于社會發(fā)展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動。由此,衡量政府活動是否無私的基本標準是,公共政策及其執(zhí)行是否堅持和維護了公民的基本權利,是否在輿論中充分體現(xiàn)和表達了公民的意志,政策與執(zhí)行的出發(fā)點是否超越了政府的自利傾向,來考慮更為普遍的社群利益和社會長遠利益等。如果一個政府有私人利益,屬于公器私用,就不是一個公共服務型的政府。公器私用的渠道很多,如,政府開辦大量的國有企業(yè),大量地進入競爭性的產業(yè),與民爭利等。另一方面,政府官員必須奉公守法,清明廉潔,不以手中的公共權力謀取個人私利,政府公職人員不以自己的職權尋求額外的“租金”。政府公共權威的廉潔直接關系到社會政治的清明和治理狀況的優(yōu)劣。一個公共服務型的政府必須是一個無私的政府,古人云“公生明,廉生威”,只有一個無私的政府,才能以人為本,真正地代表人民的利益。

二、建設公共服務型政府的路徑選擇

建設公共服務型政府是在全新的政府理念下,對政府的再造,是一項復雜的系統(tǒng)工程。為了更好更快地推動中國經濟和社會事業(yè)的發(fā)展,全面建設小康社會,根據國內外的經驗,結合目前的實際情況,筆者認為,建設公共服務型政府必須從以下幾個方面入手:

1.塑造“權為民所用”的政府服務理念我國國家的“一切權力屬于人民”,人民是國家公共行政權力的權源。政府為公眾服務是一種責任而不是恩賜,政府不是賜予者,而是被供養(yǎng)者。政府作為權力的受托者,要具有維護國家利益、人民利益和社會利益的責任感。因此,我們一定要解放思想,用全新的思路努力建設一個“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”的公共服務型政府。一要樹立依法治理,重在服務的管理觀。政府的主要職責在于服務,而不在于“經營”,這是需要政府發(fā)動的一場自我革命,政府要動員社會各個方面的力量來監(jiān)督自己,要放棄自己的既得利益。二要樹立以提供公共服務為目標的政府觀。建設公共服務型政府觸及了立黨、施政的根本問題,我們立黨、施政的宗旨是“為人民服務”,為公眾服務是政府存在、運行和發(fā)展的最終目的。當然,服務型政府不排除政府對公共事務的管理,也包括對經濟的導向和宏觀調控。三要在意識形態(tài)和文化領域,進行“反封建”的補課。我國從半封建、半殖民地社會直接進入社會主義社會,中國傳統(tǒng)的官僚政治是一種特權政治,“升官發(fā)財”、“官本位”的思想影響深遠,因此,實行市場經濟,法制經濟,以人為本,政府需要限制自己和官員的行為,樹立為市場、企業(yè)和人民提供服務的理念。從這個意義上說,建設公共服務型政府,需要在意識形態(tài)和文化方面,進行“反封建”的補課。

2.強化“為市場服務”的政府角色定位隨著經濟體制改革的不斷深入,為適應市場經濟的發(fā)展,國家一直致力于政府機構的改革,政府職能的轉變。但是,我國政府的改革還不完全能適應市場經濟的發(fā)展,政府職能未完全轉變,因此,以人為本,建設公共服務型政府必須轉變政府職能,明確角色定位。真正做到中共十六屆三中全會《決定》指出的,“切實把政府經濟管理職能轉到主要為市場服務和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來”。一要削減或轉移部分職能,實行政府職能的分化。可參照西方國家的做法,把政府公共政策制定和執(zhí)行職能分開。通過簽訂合同的方式把政策執(zhí)行職能交由專門機構或政府外公共組織甚至私人機構承擔,政府專司政策制定和執(zhí)行的監(jiān)督管理職能,“政府開始轉向一種政策制定(掌舵)同服務提供(劃槳)分開的機制”[2],從而改變政策制定與執(zhí)行集中于一身的弊端,政府負責“掌舵”而不是“劃槳”。這樣,可以減輕政府負擔,卸掉政府包袱,使政府從繁雜的事務中“抽身”,集中精力做好政府該做的事,履行好政府宏觀管理職能,通過政府的“瘦身”,使政府更具靈活高效。二要加快行政審批制度的改革,減少政府規(guī)制。按照把全能管理的“大政府”逐步改造成有限服務的“小政府”的要求,大規(guī)模取消審批項目;將部分行政審批項目作改變管理方式處理,移交行業(yè)組織或社會中介機構管理;要制定《行政收費法》,進行一系列的制度創(chuàng)新。要將行政命令和審批收費型的政府,轉變?yōu)楣卜蘸凸补芾硇偷恼８骷壵捌洳块T要全面貫徹實施《中華人民共和國行政許可法》,使行政審批走向制度化、規(guī)范化和法制化。三要在切實轉變政府職能的同時,繼續(xù)深化政府機構改革,實現(xiàn)金字塔式的科層結構向扁平式結構轉變,使政府更能全面接觸社會和公眾,形成合作網絡,加強政府的回應性。1998年以來,新一輪的政府改革取得了顯著成效,但我們應時刻注意的是只有縮減政府職能才能防止規(guī)模“反彈”而再次陷入改革的“怪圈”。超級秘書網

3.構建“顧客導向”型的政府行為模式目前,我國政府機構中普遍存在工作效率低下、官僚主義嚴重的問題。公眾對政府的服務態(tài)度、服務質量和工作效率普遍存在不滿,“門難進、臉難看、口難開、事難辦”現(xiàn)象大量存在。堅持以人為本,建設公共服務型政府,迫切需要政府擺脫生產者導向型的政府管理模式,確立“為顧客服務,對顧客負責”的管理原則。一要打破政府對公共服務的壟斷,引入競爭性的公共選擇機制。一方面要設立多個服務提供者,讓顧客擁有選擇的機會。服務提供者之間的競爭會促使服務提供者積極回應顧客的需要,提高服務質量和工作效率。另一方面要確保顧客選擇的影響力。在公共部門中,大多數組織是壟斷性的,它們是用官僚制度進行控制的巨型體系的一部分。要使顧客選擇對公共組織行為產生真正的影響力,就必須將顧客選擇與組織績效、組織資源相掛鉤。通常的做法是,將顧客滿意作為衡量工作績效的重要指標,或將組織資源分配給顧客,例如,向顧客發(fā)放代金券、憑單等。二要建立顧客信息系統(tǒng)。顧客只有在獲取關于不同服務提供者的質量和成本等有用的、可靠的、明確的信息基礎上,才能做出明智的選擇。政府,作為公共服務的提供者或管理者,有義務向公眾提供服務信息。政府應該及時公布政府制定的政策、規(guī)章、規(guī)范性文件、政務信息等,使顧客了解整個服務過程。還要建立顧客提供優(yōu)質的信息服務,包括每個服務提供者的質量和成本、顧客獲得服務的手續(xù)等信息。三要營造政府與社會的協(xié)作機制。根據政府與社會組織各自在公共服務中的角色定位,重塑政府與社會的合作互動關系,是公共服務改革的又一方向性選擇。既然政府和公眾之間是一種生產者與顧客的關系,政府就有義務就公共物品提供的相關事項向顧客做出承諾。社會服務承諾主要包括:服務承諾的主體、界定作為服務對象的顧客、規(guī)定服務承諾的主要內容(顧客服務標準、顧客服務質量保證、顧客申訴制度和顧客賠償制度)。例如,南京市建立行政效能中心,其主要職能是受理各級行政機關及其工作人員履行職能的質量、效率和工作作風等方面的投訴[3]。就我國目前情況而言,在推行社會服務承諾時,通常只強調顧客服務標準,忽視顧客質量保證、顧客申訴制度和顧客賠償制度。要有效地推行社會服務承諾制,就必須明確規(guī)定這四個方面的內容。

4.探索“以績效為主”的政府評估機制概括地說,政府績效評估就是根據管理的效率、能力,服務質量、公共責任和社會公眾滿意程度等方面的判斷,對政府公共部門管理過程中投入、產出、中期成果和最終成果所反映的績效進行評定和劃分等級。政府績效評估以績效為本,謀求現(xiàn)代信息技術在政府公共部門之間、政府公共部門與社會公眾之間進行溝通與交流的廣泛運用,謀求顧客通過公共責任機制對政府公共部門的直接控制,謀求政府管理對立法機構負責和對顧客負責的統(tǒng)一;它以服務質量和社會公眾需求的滿足為第一評價標準,蘊涵了公共責任和顧客至上的管理理念;它以加強與改善公共責任機制,使政府在管理公共事務,傳遞公共服務和改善生活質量等方面具有競爭力為評估目的。目前,就我國政府公共管理的整體價值理念而言,現(xiàn)代市場經濟與民主政治所要求的服務行政還沒有轉變與形成,政府服務的提供尚未實行嚴格意義上的績效管理。筆者認為,堅持以人為本,建設公共服務型政府,必須對政府的服務實行績效管理與評估。一是要加強績效管理研究,探討設立適合我國政府公共服務特點的指標體系和測量方法,為政府實踐提供理論依據和可操作性的方案。二是對績效指標的設定不宜過于復雜,追求指標體系的完備,讓人望而卻步,尤其是在起步階段,應當以簡便易行為原則,隨著經驗的積累再增加量化指標。三是應當注重賦予、獎勵報酬與服務績效掛鉤,形成激勵機制。此外,還應當借助政府以外的壓力,推動政府服務更加注重績效。總之,政府公共管理的發(fā)展規(guī)律表明,人類社會越發(fā)展,特別是經濟全球化,政府公共管理的具體目的就越趨于共同增進、維護與實現(xiàn)公共利益,提供公共服務,保障社會公平與公正。

參考文獻:

[1]盧梭.社會契約論[M].北京:商務印書館,1982.88.

[2]戴維•蓋布斯.改革政府:企業(yè)精神如何改革公營部門[M].上海:上海譯文出版社,1996.

[3]南京:行政效能中心有實效[N].特區(qū)時報,2002-08-28.