前言：本站為你精心整理了政府會計制度規范探析論文范文，希望能為你的創作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。

摘要:當前隨著我國政府職能的轉換、公共財政體制的建立以及政府管理績效要求的提高,現行的政府會計制度的弱點與缺陷也逐漸顯現出來。完善我國政府會計制度應對政府會計目標進行重新定位,構建全面的政府會計核算框架,分步實施權責發生制的改革,構筑完善的政府財務報告體系,從制度規范轉向準則規范。

當前,隨著我國政府職能的轉換、公共財政體制的建立以及政府管理績效要求的提高,現行的政府會計制度存在的問題日益突出,對政府會計進行改革的呼聲越來越高。本文謹對我國現行的政府會計制度存在的問題進行剖析,同時借鑒國外政府會計改革的成功經驗,對如何完善我國政府會計制度提出自己的建議。

一、我國政府會計存在的問題我國現行的預算會計由三個相對獨立的部分組成,即財政總預算會計、行政單位會計和事業單位會計

其中財政總預算會計和行政單位會計統稱為政府會計,事業單位會計稱為非營利組織會計。

因此,我國預算會計可稱為政府與非營利組織會計。政府會計以政府活動為核算范圍,政府活動引起的資金運動,納入政府會計的核算范圍,現行的財政總預算會計和行政單位會計核算內容是其重要的組成部分,同時還包括那些并不反映為預算收支的政府資金運動。隨著我國政本論文由整理提供府職能的轉變、公共財政體制的建設和政府管理績效要求的提高,現行的政府會計制度逐步暴露出一些問題,主要表現在以下幾個方面:

(一)忽視更多使用者對會計信息的需求《總預算會計制度》第十二條規定:“總預算會計信息,應當符合預算法的要求,適應國家宏觀經濟管理和上級財政部門及本級政府對財政管理的需要。”[1]我國總預算會計的目標主要強調總預算會計信息要滿足各級政府宏觀管理的要求,在會計信息使用者方面主要關注上級財政部門和各級政府的信息需求,而在一定程度上忽視了其他會計信息使用者的需要,如作為立法機關的各級人民代表大會(有權審議各級政府財政部門的預算編制和預算執行情況)、作為監督機構的各級國家審計部門(有權審核監督政府財政資源使用情況)、作為資源提供者的廣大納稅人、捐贈人以及社會公眾(他們需要會計信息,以合理評價政府資金使用情況和政府公共受托責任的履行情況)。

(二)資產要素和負債要素核算的信息不全面資產是一級財政掌管或控制的能以貨幣計量的經濟資源,包括財政性存款、有價證券、暫付款以及預撥款項等。除此之外的其他資產,如固定資產、存貨等資產在現行總預算會計制度中沒有確認。如,現行的財政總預算會計沒有核算和反映政府的固定資產。雖然行政單位會計要對其擁有的固定資產進行核算,但是國家的財政預、決算并不反映政府固定資產方面的信息。這意味著用于購置政府固定資產方面的財政資金,一旦支出以后就退出了政府和公眾的視野,不再對其進行有效的追蹤和監管。這樣,社會公眾或上級主管部門授予各級政府使用和管理的固定資產的具體情況,不能通過政府會計信息得到全面而準確的反映和披露。負債是一級財政所承擔的能以貨幣計量、需要以資產償付的債務,包括應付暫收款項、按法定程序舉借的債務。

在市場經濟環境下,政府為了提供足夠的、適應社會發展需要的公共產品,需要廣開財源,向國內外舉借的債務成為我國財政資金的重要來源。在現行的總預算會計報表中對政府向國內外舉借外債的情況反映很不完整。現行總預算會計對預算執行中的一般債務只是籠統地在“借入款”科目核算,且“借入款”科目也沒有核算政府所有的國內外債務,有相當一部分政府債務,如外國政府貸款等沒有反映在總預算報表中。這種情況勢必會影響到總預算會計中資產負債表提供的負債信息的有用性,既不利于按照負債信息合理安排償債資金,也不利于對政府長短期償債能力的分析。

(三)政府財務報告形式與內容都存在著缺陷就政府財務報告的形式而言,我國現行總預算會計制度體系中沒有要求提供政府綜合財務報告,預算會計信息主要是通過政府的預算和決算形式來間接地傳遞給立法機關與公眾的。由于預決算的主要任務是向公眾提供政府預算的收支計劃和執行情況,所能傳達的會計信息非常有限,政府的債權、債務、資產等財務狀況不能全面地反映。再就政府財務報告的內容而言,我國現行的總預算會計制度沒有以政府財務受托責任為視點,全面完整地反映政府的各種財務受托責任及其履行情況,不能全面地披露政府層面的財務狀況、收支情況以及績效考評情況,無法完全解除上下級政府之間、各級政府與各行政單位之間以及政府與社會公眾之間的財務受托責任。

(四)制度規范不適應會計環境變化的新要求我國現行的政府會計制度是為了規范政府日常核算業務設置的,大多數條文只是基于現行經濟活動內容來規定的。隨著我國政府會計環境的變化,政府會計信息使用者的范圍在不斷擴大,除了原有來自政府和單位的內部管理需求以外,更多的市場成員如納稅人、國內投資者要求了解政府對社會資源的占有和使用情況,對政府會計信息的內容和質量的要求在不斷提高。原有的制度規范已不適應由于會計環境的變化而帶來的新問題、新的交易事項的要求。

二、政府會計制度改革的必要性我國現行政府會計制度自1998年實施以來,基本上滿足和適應了我國由計劃經濟向社會主義市場經濟轉軌過程中各級財政部門和行政單位加強管理和會計核算的需要,對提高我國政府會計的整體管理水平起到了積極的作用

但是隨著我國政府職能的轉換、公共財政管理改革的深入以及新一屆政府提出了建立“透明政府”“績效政府”的目標,均對反映政府經濟活動的政府會計提出了更高要求,從而需要與時俱進,積極推進政府會計改革。

(一)政府財政職能轉變的要求20世紀90年代以來,我國經濟體制改革的市場化程度不斷提高,政府和市場在社會經濟運行中的分工逐步明晰。尤其是2004年7月1日開始實施的《行政許可法》,明確界定了政府行政管理的范圍,從法律層次上界定了政府的職責和權限,促成了我國政府職能的根本性轉變,政府的功能將逐步向服務型、管理型和績效型轉換。隨著社會主義市場經濟體制的建立和政府職能的轉變,客觀上要求政府會計核算能更加準確、全面地反映政府的資金運動,為負起政府的公共受托責任,滿足人民群眾等利益相關者的信息需要。而現行的政府會計很難滿足這些要求,需要在核算范圍、核算方法上進行改革、創新。

(二)財政收支內容擴展的要求隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善,財政收支的內容比以往更加豐富。出于補充收入和宏觀經濟調控的需要,不僅有無償性的稅收收入和政府收費收入,而且有較大數量的有償性的國債收入及國債還本付息支出。隨著社會保險制度的改革,從企業保障到社會化保障的轉變,社會保險基金的收支也逐步納入到財政收支的軌道。隨著國有企業的改制和國有資產管理體制的改革,股份制企業的國有股股利分配,國有資產和國有股權的處置等都與財政收支發生了密切的關系。財政收支的新變化,使得政府資金運動的會計核算與管理變得更加復雜。所有這些都對現行政府會計制度的改革提出了新的要求。

(三)公共財政預算管理制度改革的要求近年來,我國相繼在預算管理制度方面進行了多方面的改革,如在預算編制方面實行的部門預算編制,預算支出管理方面實行的國庫集中支付制度和政府采購制度等。各級財政部門也順應公共管理浪潮,開始循序漸進地逐步建立適應我國市場經濟發展需要的公共財政體制。公共財政理念要求政府財政應當側重于向社會提供公共服務(如社會保障、基礎設施等),以彌補市場失靈的缺陷。在公共財政體制下,要保證財政資金的有效使用和財政管理的公開、公正、透明,考察部門預算的合理性及其執行效果,考察政府采購成本的公允性,對財政資金的使用實施有效監控,都需要相應的政府會計信息作支撐。這對會計信息提出了更全面、更準確的要求,必然要求增加相關的會計核算內容、改變會計核算方式。

(四)政府收支分類制度改革的要求我國正在積極推進的政府收支分類改革,其改革的目的是要提高預算透明度、強化財政監督、完善公共財政框架。同時,新的政府收支分類改革,也將有助于建立起我國財政信息管理系統,但其基本數據主要來源于政府預算會計系統。因此,政府收支分類改革會對政府會計的核算內容、科目的設置等產生深遠的影響,它要求我國現行的政府會計作相應的改革以適應其變化。

三、完善我國政府會計制度的對策我國政府會計的改革一方面應當充分借鑒國際經驗,努力向國際慣例靠攏,另一方面又必須考慮我國的具體國情,與我國當前的經濟發展水平、財政管理水平、人員技術條件等相適應

(一)重新定位我國政府會計工作的目標我國政府會計工作正面臨著重新構建理論框架、制定會計準則或制度,進行全方位、深層次改革的重大課題。政府會計目標定位成為理論研究的重點。在市場經濟國家政府會計和財務報告制度的發展過程中,政府會計目標的發展大體經過三個階段:第一階段以反映預算資金使用的合規性為主,第二階段以滿足財政管理的需要為主,第三階段以說明政府受托責任為主。結合我國政府會計信息的使用者以及使用者所需求的信息分析,同時考慮到我國的政府會計改革尚在起步階段,政府會計體系尚不完善,預算決策和監督過程中公眾的參與程度還不高,現階段我國政府會計目標定位應以反映預算收支的合規性和財政管理的要求為主比較適當。具體來說可以定位在以下三個方面:一是反映預算收支的合規性;二是反映政府財務狀況和運營績效;三是反映政府持續運營和服務能力,防范財政風險。

(二)構建全面的政府會計核算框架全面的政府會計的實質是全程式追蹤和記錄財政資金周轉的各個階段的交易,以確保政府核心部門和支出機構均能追蹤財政資金流動的過程。全面的政府會計的核心是在清晰地界定支出周期各組成階段的基礎上,根據各階段的特點和會計控制的要求來組織和設計會計賬戶,所有承擔會計責任的組織都統一采用相同的會計賬戶組織會計核算。理想的做法是:核心部門和支出機構分別在集中和分散的基礎上,進行同步式實時記錄支出周期各個階段的預算運營信息,包括承諾、核實和付款的交易信息。現行的總預算會計和行政單位會計之間的關系,相當于會計記錄中的總分類核算和明細分類核算的關系。當然二者并不是一種嚴格意義上的總分類核算與明細分類核算的關系,這是因為核心部門在進行總分類核算的同時也進行明細分類核算,只不過明細分類核算的詳細程度比支出機構低。通過構建以“支出周期”概念為核心,涵蓋政府資金運動各階段的政府會計核算框架,從而能更好地解除政府與支出機構之間的受托關系。

(三)分步實施權責發生制的改革由于收付實現制預算會計基礎存在諸多局限性,難以適應預算會計環境的變化和市場經濟對政府資金管理的需要,如何逐步引入(修正)權責發生制會計核算已成為近期預算會計制度改革迫切需要解決的問題之一。

1.宜分階段、循序漸進地實施改革。目前,國際上大多數國家實行的是修正的權責發生制,從安全性和可行性考慮,筆者建議我國也應從收付實現制向權責發生制逐漸過渡,按照收付實現制→修正的收付實現制→修正的權責發生制→權責發生制的路徑分步推進改革。

2.實行從地方政府到中央政府的改革路徑。這種做法的優點在于避免了超負荷的工作量和過于復雜的操作,并且能夠汲取試點政府的經驗和教訓,降低改革的風險和成本。建議我國可選取若干省市進行試點,待實行一段時間后,在肯定改革成效的基礎上,逐步向其他省市乃至中央政府拓展。

3.秉承先易后難的原則,依據本國國情對改革的業務類型有所取舍。比如,從技術上考慮,將權責發生制應用于收入確認的難度要大于將其應用于支出確認的難度,部分原因是前者的不確定性高于后者。因此,可以考慮先將權責發生制用于支出的確認和計量,然后再用于收入的確認和計量。對資產項目的確認,可以先按權責發生制對部分金融資產進行核算,之后再考慮按權責發生制對實物資產進行核算。

(四)構建完善的政府財務報告體系政府財務報告是一種全面、系統地反映政府財務狀況的核算方式,也是披露政府會計綜合信息的一種規范化途徑。首先,應建立獨立于政府的外部審計制度,使審計機關或其他鑒證機構以公正中立的身份,提供客觀公允的審計報告,建議在人大設立審計機關或由人大聘請社會審計組織進行審計。同時應將審計報告納入政府財務報告體系,以保證政府財務報告信息的相關性和可靠性,客觀公允地反映政府績效和受托責任。其次,應該構建一個層次分明內容完善的政府財務報告體系,使之包括審計報告、政府財務報告、政府單位財務報告、基金財務報表、會計報表附注、要求披露的補充信息等幾個部分。政府財務報告、政府單位財務報告都由資產負債表、收入支出表及現金流量表這些主表及其附表組成;基金財務報表由資產負債表、收入支出和基金余額變動表及現金流量表組成,并確立政府基金(包括一般基金、建設基金、償債基金)、權益基金(包括國有資本基金、政府采購基金)和受托基金(包括職工養老金、失業金、醫療基金、住房公積金),各自作為獨立的財務報告主體;要求披露的補充信息包括對政府會計報表的解釋,對政府財務狀況及變動的解釋,對政府發行債券的原因和所籌集資金用途的解釋,及相關的統計報表等。最后,應提高政府會計人員的素質及專業能力,建立更高效的政府會計信息系統。

(五)推進現行政府會計制度從制度規范轉向準則規范的轉變在新的政府會計體系中,應制定專門的政府財政和行政單位的會計準則,作為政府會計規范體系的一個部分。國外政府會計準則的類型和構成包括:

(1)機構的資金來源,即準則中應規定機構每項來源的基礎、范圍和性質;(2)有關資產會計和負債會計的準則,對資產估計方法和相關程序的有關規定;(3)貸款和貸款擔保會計,包括國內、國外貸款及擔保內容;(4)財政報告,包括財政會計報告的目標、報告的要素和內容等。在制定我國政府會計準則時,可以參考和借鑒國外的研究成果,最終形成一個會計法律(會計法和預算法)為核心,包括政府會計準則、統一會計制度、具體會計制度以及有關法令、條例在內的政府會計規范體系。參照企業會計準則體系的構成,我國政府會計準則體系也應分為基本準則和具體準則兩部分組成。其中,基本準則主要內容包括:界定政府會計的主體、核算對象、核算范圍、會計要素、記賬基礎、核算原則、計價方法、財務報表種類及內容、財務報告的基本要求等重大事項。具體準則的制定要采取由簡到繁,循序漸進的方式。在首先制定政府會計基本準則的基礎上,按照政府會計改革的基本要求,隨著財政管理業務及財政改革的發展,按照從易到難的順序,可以先制定對政府會計工作有綜合意義的準則,后制定針對具體會計業務的準則;先制定對政府會計工作影響重大的準則,后制定只對個別業務產生局部影響的準則;先制定現行政府會計業務領域中急需規范的準則,后制定新出現的業務領域中的準則。超級秘書網

總之,目前對政府與非營利組織會計改革已成為會計改革和理論研究的重點和熱點。我國政府會計制度制定部門應該加緊制定新的政府與非營利組織會計制度或準則,以滿足政府職能改革轉型以及公共財政管理改革的現實需要。我國企業會本論文由整理提供計改革已經十余年,至今仍不完善,存在不少問題,其中一個重要原因是沒有在最初建立起完整的會計基本概念框架。我國政府會計改革應該吸取這些經驗和教訓,在高起點上改革,盡早建立周密完善的會計基本概念框架,然后再構建基本會計準則體系,但具體怎樣建立,仍是會計理論界和實務界必須深入研究的新課題。

[參考文獻]

[1]李克義.完善我國政府會計的思考[M].經濟技術協作信息,2005.

[2]于國旺.試論公共受托責任與政府會計目標[J].事業財會,2004(5):8-9.

[3]王雍君.政府預算會計問題研究[M].北京:經濟科學出版社,2004.

[4]趙建勇.政府財務報告問題研究[M].上海:上海財經大學出版社,2002.