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1衛(wèi)生行政管理體制發(fā)展沿革

中華人民共和國衛(wèi)生部是主管衛(wèi)生工作的國務(wù)院組成部門,前身是1949年11月1日成立的中央人民政府衛(wèi)生部。1954年11月10日改為現(xiàn)名。1986年7月,為了進(jìn)一步加強(qiáng)中醫(yī)工作,提高中醫(yī)在我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)中的地位,充分發(fā)揮中醫(yī)中藥防病治病的作用,國務(wù)院決定在衛(wèi)生部中醫(yī)司的基礎(chǔ)上成立國家中醫(yī)管理局。1988年,國務(wù)院在成立國家中醫(yī)管理局的基礎(chǔ)上,組建國家中醫(yī)藥管理局。1998年,衛(wèi)生部設(shè)10個職能司(局、廳):辦公廳、人事司、規(guī)劃財(cái)務(wù)司、衛(wèi)生法制與監(jiān)督司、基層衛(wèi)生與婦幼保健司、醫(yī)政司、疾病控制司(全國愛國衛(wèi)生運(yùn)動委員會辦公室)、科技教育司、國際合作司、保健局,設(shè)機(jī)關(guān)黨委,負(fù)責(zé)部機(jī)關(guān)及在京直屬單位的黨群工作。2003年,經(jīng)中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室批準(zhǔn),衛(wèi)生部內(nèi)設(shè)司局進(jìn)行調(diào)整,設(shè)辦公廳、人事司、規(guī)劃財(cái)務(wù)司、衛(wèi)生政策法規(guī)司、衛(wèi)生應(yīng)急辦公室(突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮中心)、農(nóng)村衛(wèi)生管理司、衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督司、基層衛(wèi)生與婦幼保健司、醫(yī)政司、疾病控制司(全國愛國衛(wèi)生運(yùn)動委員會辦公室)、科技教育司、國際合作司、保健局等13個職能司(局、廳、辦)和機(jī)關(guān)黨委。2006年,經(jīng)中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室、人事部批準(zhǔn),衛(wèi)生部有關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整,疾病控制司(全國愛國衛(wèi)生運(yùn)動委員會辦公室)更名為疾病預(yù)防控制局(全國愛國衛(wèi)生運(yùn)動委員會辦公室),衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督司更名為衛(wèi)生監(jiān)督局,基層衛(wèi)生與婦幼保健司更名為婦幼保健與社區(qū)衛(wèi)生司。1978年,改革開放后,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下的醫(yī)院管理制度已出現(xiàn)諸多弊端;1985年,我國醫(yī)療體制改革正式啟動;以及隨后1992年的醫(yī)改浪潮,均為醫(yī)療體制的改革,并未關(guān)注管理機(jī)構(gòu)的職能設(shè)置。直到1998年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中,在衛(wèi)生部具體的監(jiān)管職能上,有5項(xiàng)被劃離出衛(wèi)生部權(quán)限:藥政、藥監(jiān)職能交給國家藥品監(jiān)督管理局;國境衛(wèi)生檢疫、進(jìn)口食品口岸衛(wèi)生監(jiān)督檢驗(yàn)職能,交給國家出入境檢驗(yàn)檢疫局;口岸檢疫傳染病和監(jiān)測傳染病名錄的制定、調(diào)整職能,委托國家出入境檢驗(yàn)檢疫局負(fù)責(zé);國境衛(wèi)生檢疫法律、行政法規(guī)的擬定以及檢疫傳染病和監(jiān)測傳染病名錄的仍由衛(wèi)生部負(fù)責(zé);醫(yī)療保險(xiǎn)職能,交給勞動和社會保障部。此次機(jī)構(gòu)改革中,衛(wèi)生部藥政管理局與原經(jīng)貿(mào)委管理的國家醫(yī)藥管理局合并,成立國家藥品監(jiān)督管理局。正式將藥監(jiān)職能從衛(wèi)生部內(nèi)劃出,藥監(jiān)局作為副部級單位單列。2003年,新一輪機(jī)構(gòu)改革中,原屬于衛(wèi)生部的食品、化妝品和保健品的審批權(quán)和監(jiān)管權(quán)也劃歸國家藥監(jiān)局,組建國家食品藥品監(jiān)督管理局。2008年國家食品藥品監(jiān)督管理局改由衛(wèi)生部管理。2009年衛(wèi)生部增設(shè)了醫(yī)療服務(wù)監(jiān)管司、藥物政策與基本藥物制度司。

2衛(wèi)生行政管理體制存在的問題

目前,國家尚未有一個明確的部委來全面負(fù)責(zé)居民健康和醫(yī)藥衛(wèi)生工作。2000年有8個部委聯(lián)合研究城鎮(zhèn)醫(yī)藥衛(wèi)生改革指導(dǎo)意見,此后關(guān)于發(fā)展城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的文件由政府十幾個部委來聯(lián)合簽發(fā)。在醫(yī)藥衛(wèi)生領(lǐng)域出臺一項(xiàng)改革政策,需要反復(fù)協(xié)調(diào),達(dá)成政策的協(xié)調(diào)成本非常高。醫(yī)改方案的制訂過程引人注目,其直接涉及的醫(yī)療衛(wèi)生管理部門要比一般人想象的更復(fù)雜,職能設(shè)定上負(fù)責(zé)全國衛(wèi)生工作的衛(wèi)生部只不過是其中之一。此前,有學(xué)者統(tǒng)計(jì),涉及醫(yī)藥衛(wèi)生與國民健康領(lǐng)域管理的至少有10個部門[1]。藥品由國家食品藥品監(jiān)督管理局負(fù)責(zé),國境和國際旅行衛(wèi)生由國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局管理,國家發(fā)改委管理醫(yī)藥價(jià)格,也管衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的基本建設(shè)投資,財(cái)政部管日常的業(yè)務(wù)費(fèi)和人頭費(fèi),民政部負(fù)責(zé)醫(yī)療救助,勞動和社會保障部主管城市職工和居民的醫(yī)療保障,衛(wèi)生部主管農(nóng)民的醫(yī)療保障等等。另外,中醫(yī)藥管理職能也不明確,中醫(yī)和中藥分屬不同部門,中醫(yī)藥管理局只負(fù)責(zé)管理中藥科研技術(shù),藥監(jiān)局管理中藥的生產(chǎn)。衛(wèi)生行政管理職能過于分散,決策水平和工作效率不高,增加了管理的成本和協(xié)調(diào)的難度,大大降低了辦事效率。除此之外,衛(wèi)生行政部門長期以來扮演衛(wèi)生主管部門的角色,在職能定位上存在越位、缺位和錯位現(xiàn)象。對公立醫(yī)院實(shí)行“管辦一體”,既辦醫(yī)院又管衛(wèi)生,難免用較多的精力關(guān)注直管醫(yī)院的發(fā)展,在“辦”上越位;而對其他類型醫(yī)院及基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)重視不夠,又有所“缺位”;同時(shí),在“辦”的問題上操心多,監(jiān)管時(shí)又不能一碗水端平,造成管理“錯位”。如此造成的醫(yī)療管理體制不順,深受到社會和群眾詬病,已到了非改不可的地步。目前“管辦分離”的模式主要有公立醫(yī)院集團(tuán)和單一醫(yī)院法人兩種具體的管理形式。前者如英國、澳大利亞、新加坡的公立醫(yī)院集團(tuán),醫(yī)院集團(tuán)作為獨(dú)立的法人實(shí)體,通過完善法人治理結(jié)構(gòu),監(jiān)管和運(yùn)作集團(tuán)內(nèi)各醫(yī)療機(jī)構(gòu),實(shí)現(xiàn)資源共享、技術(shù)交流、成本控制等策略,從而達(dá)到提高醫(yī)療服務(wù)效率的目標(biāo)。后者如美國和德國的公立醫(yī)院中“獨(dú)立的公共實(shí)體”,單個公立醫(yī)院作為一個公共實(shí)體,在保證自身公立地位的同時(shí),在法律上同政府脫鉤,具有獨(dú)立自主的管理委員會。這兩種管理方式的共同點(diǎn)在于都是以企業(yè)化管理為基礎(chǔ),政府只是起到監(jiān)督的作用,并不直接干預(yù)醫(yī)院的重要經(jīng)營決策,即真正意義上的管辦分離。連云港市目前擁有市級醫(yī)療單位6家,其中連云港市第一人民醫(yī)院和連云港市中醫(yī)院為三級甲等醫(yī)院,連云港市第二人民醫(yī)院、連云港市第三人民醫(yī)院、連云港市第四人民醫(yī)院以及連云港市東方醫(yī)院為二級醫(yī)院,目前尚由連云港市衛(wèi)生局舉辦,連云港市政府以及衛(wèi)生管理部門應(yīng)該積極地探索合理的醫(yī)改經(jīng)營機(jī)構(gòu),更好地將醫(yī)療機(jī)構(gòu)的經(jīng)營權(quán)移交。通過合理轉(zhuǎn)變職能,把不該由衛(wèi)生行政部門管理的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移出去,把該由衛(wèi)生行政部門管理的事項(xiàng)切實(shí)管好。“大衛(wèi)生部”理論提出前,連云港市藥品受理、審評、審批部門為江蘇省連云港食品藥品監(jiān)督管理局負(fù)責(zé);“大衛(wèi)生部”理論提出后,其更名為“連云港市食品藥品監(jiān)督管理局”,但是藥品生產(chǎn)及質(zhì)量監(jiān)管為藥監(jiān)部門負(fù)責(zé),藥品使用的監(jiān)管為衛(wèi)生部門負(fù)責(zé),藥品流通的監(jiān)管為商務(wù)部門負(fù)責(zé),藥品價(jià)的監(jiān)管為物價(jià)部門負(fù)責(zé),并且藥品使用過程中出現(xiàn)問題部門既由藥監(jiān)處理,又有衛(wèi)生部門的參與,對于藥品的管理方面沒有統(tǒng)一的部門管理,隸屬結(jié)構(gòu)上存在一定問題。根據(jù)《意見》提出“以農(nóng)村為重點(diǎn)”的指導(dǎo)思想,顯示農(nóng)村衛(wèi)生在整個衛(wèi)生工作中屬于薄弱方面。為了加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作,衛(wèi)生部于2003成立了農(nóng)村衛(wèi)生管理司,2008年以來各省、自治區(qū)、直轄市衛(wèi)生廳局陸續(xù)成立農(nóng)村衛(wèi)生管理處,有的地級市如徐州市衛(wèi)生局也成立了農(nóng)村衛(wèi)生管理處。新醫(yī)改方案提出完善以社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)為基礎(chǔ)的新型城市醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系和婦幼保健服務(wù)網(wǎng)絡(luò),衛(wèi)生部于2006年成立婦幼保健與社區(qū)衛(wèi)生司;提出建立基本藥物制度,強(qiáng)化醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)行為和質(zhì)量監(jiān)管,衛(wèi)生部于今年分別成立藥物政策與基本藥物制度司。各省、自治區(qū)、直轄市衛(wèi)生廳局也相應(yīng)成立內(nèi)設(shè)部門,從管理體制上強(qiáng)化這些職能,保障重點(diǎn)工作有效開展。目前連云港市共建有城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心20家,其中新浦區(qū)8家,海州區(qū)4家,連云區(qū)5家,開發(fā)區(qū)3家。截止2009年底,連云港市共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院86個,村衛(wèi)生室1761個,鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院有專業(yè)衛(wèi)生技術(shù)人員3500人,村衛(wèi)生室有鄉(xiāng)村醫(yī)生6858人。目前連云港市衛(wèi)生局由基層衛(wèi)生與婦幼保健處負(fù)責(zé)社區(qū)及農(nóng)村衛(wèi)生管理工作,如果將社區(qū)和農(nóng)村的衛(wèi)生管理責(zé)任明確到具體部門,更有利于改善社區(qū)和農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生狀況。

3探索衛(wèi)生行政管理機(jī)構(gòu)職能設(shè)置

“十七大”提出行政管理體制改革的基本要求(即“著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能”),在新形勢下,對政府行為提出了適度、規(guī)范、公開、高效等方面的要求。為轉(zhuǎn)變衛(wèi)生行政部門的職能,構(gòu)建與市場經(jīng)濟(jì)和入世相適應(yīng)的管理模式,必須以新的行政理念,重新界定政府在衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展中的職能和作用,通過改革實(shí)現(xiàn)從無限政府向有限政府,從無限行政向有限行政、從依政策行政向依法行政以及從“權(quán)威”行政向服務(wù)行政轉(zhuǎn)變,形成“小政府、大服務(wù)”格局,以使衛(wèi)生行政部門成為國家和人民群眾利益的代表,而不是醫(yī)院的“總院長”。近兩年來,公立醫(yī)院“管辦分離”就是一項(xiàng)積極的改革嘗試。所謂公立醫(yī)院“管辦分離”就是指在醫(yī)院所有權(quán)不變的情況下,將屬于衛(wèi)生行政部門的醫(yī)院經(jīng)意管理權(quán)交由另外一個由政府設(shè)置的獨(dú)立于衛(wèi)生行政部門之外的符合法律要求的醫(yī)院管理法人。實(shí)行“管辦分離”,就可以在政府管理部門和公立醫(yī)院之間拉開距離,將醫(yī)院管理交給專門的醫(yī)院管理法人,這樣有利于逐步建立權(quán)責(zé)明晰、監(jiān)管有力、富有生機(jī)的公立醫(yī)院管理體制,使其能更加積極、主動地適應(yīng)社會需要,調(diào)整服務(wù)內(nèi)容和模式,選組合適的經(jīng)營管理機(jī)制,提高效能,改善服務(wù)質(zhì)量和態(tài)度,向群眾提供優(yōu)質(zhì)、高效、經(jīng)濟(jì)、便捷的醫(yī)療保健服務(wù)。目前,我國上海、江蘇無錫、北京海淀在衛(wèi)生體制改革過程中率先嘗試“管辦分離”模式。三地在運(yùn)行“管辦分離”模式的過程中表現(xiàn)出了良好的效果。首先,從根本上打破了過去“政事不分、政資不分、管辦不分”格局,加快了政府“以辦為主”向“以管為主”的轉(zhuǎn)變,把公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療擺到了更加重要的位置。第二,衛(wèi)生行政部門的行業(yè)監(jiān)管職能得到充分發(fā)揮。由于醫(yī)院經(jīng)營管理權(quán)的剝離,其對醫(yī)療服務(wù)的監(jiān)管更加公平、公正,從以前偏袒醫(yī)院正逐漸轉(zhuǎn)向更多的代表政府和群眾的利益,醫(yī)患矛盾有所緩和。第三,實(shí)行“管辦分離”后,醫(yī)院的經(jīng)營自主權(quán)擴(kuò)大,醫(yī)院的科室設(shè)置和人員配置更加趨于市場化、社會化,使醫(yī)院醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量和收益得到提高。例如,無錫市中醫(yī)院從2002年對科室進(jìn)行托管,簽訂責(zé)任書,部署分解任務(wù)。醫(yī)院放開了科主任的經(jīng)營權(quán)、人事權(quán)和分配權(quán),使得科主任職權(quán)相統(tǒng)一。所有這些措施使得醫(yī)院的活力大大增強(qiáng)。第四,“管辦分離”提高了社會資源投資公共醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的熱情。“管辦分離”實(shí)際上構(gòu)建了一個公平競爭的環(huán)境。社會資本更踴躍地投入到公共衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)中,提供了多樣化的醫(yī)療服務(wù),更好的滿足了人民群眾哦需求。當(dāng)然,醫(yī)療體制改革道路漫漫,隨著進(jìn)程的深化,其間必然會遇到各種各樣的難題。首先是對新成立的醫(yī)院管理法人單位的監(jiān)管問題。由于醫(yī)院管理法人單位組成成員的收入水平與他們的工作的努力程度并不相關(guān),因此,他們可能缺乏工作的積極性而不會去有效地監(jiān)督和激勵醫(yī)院經(jīng)營者提高資本的運(yùn)行效率,去阻止有損國有資產(chǎn)權(quán)益的政策的貫徹執(zhí)行。同時(shí),由于醫(yī)院管理法人單位對投票選聘醫(yī)院經(jīng)營者具有決策權(quán),不能排除他們在投票過程中利用自己選票為自己或與候選的醫(yī)院經(jīng)營者共謀利益,權(quán)錢交易的腐敗行為由此而生。其次,相關(guān)政策缺失。在醫(yī)療衛(wèi)生體制改革過程中,僅在少數(shù)地區(qū)在進(jìn)行試點(diǎn)改革,尚缺乏相關(guān)的上級政策作依據(jù),更沒有使之法律化。進(jìn)一步完善公立醫(yī)院“管辦分離”仍需建立完善的產(chǎn)權(quán)評估機(jī)制,簽訂委托合同,明確各方權(quán)責(zé)。就連云港市本級醫(yī)療資源現(xiàn)狀,力求找出部分市本級醫(yī)療資源在配置上存在的問題和不足,相應(yīng)地提出對市本級醫(yī)療資源進(jìn)行合理配置的相關(guān)對策和建議。調(diào)查發(fā)現(xiàn),市本級醫(yī)療資源在配置上不盡合理,在一定程度上,與人民群眾的健康需求及經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展要求不相適應(yīng)。急需進(jìn)行公立醫(yī)院改革,對于公立醫(yī)院運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制的改革,北京大學(xué)醫(yī)學(xué)部公共衛(wèi)生學(xué)院副院長吳明在世界衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)大會上表示,目前實(shí)際上存在管辦分離的情況,政府只是投入資金,但并不管資金的用處,除個別特殊項(xiàng)目需要審批之外,醫(yī)院有很大的自主權(quán),根據(jù)自身發(fā)展和利潤的角度去決策。雖然政府管住了物價(jià),但是政府并沒有管住醫(yī)療費(fèi)用,醫(yī)院的院長有很大的選擇空間進(jìn)行診療。這就是目前政府和醫(yī)院之間存在的問題,缺乏一種監(jiān)督機(jī)制,促使醫(yī)院去完成醫(yī)院的各種責(zé)任。政府投入資金并不安全,如果從效益角度考慮的話,會考慮哪所醫(yī)院的效率高,另外,政府的這種投入到醫(yī)院之后,很少有與醫(yī)院進(jìn)行“約定”,沒有說要做什么。無論是從所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離還是管辦的分離,“管辦分離”主要取決于政府干預(yù)和監(jiān)管的手段和程度,如何最大化地實(shí)現(xiàn)政府的目標(biāo)。在“醫(yī)管局(中心)”模式流行的現(xiàn)實(shí)之下,公立醫(yī)院管辦分離的重點(diǎn)仍是分離行政機(jī)構(gòu),這一問題常呈現(xiàn)為衛(wèi)生主管部分、醫(yī)管單位、醫(yī)院三者之間的矛盾。30多年來,中國各行各業(yè)凡涉及改革,都無法繞開“管辦分離”。其改革目的都是希望在有效監(jiān)管之下,充分發(fā)揮主體的能動性和市場的配置作用。矛盾與沖突的核心也往往是政府與企業(yè)、市場的關(guān)系。根據(jù)《意見》,改革的第一個任務(wù)就是強(qiáng)化區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃,合理確定公立醫(yī)院功能、數(shù)量和規(guī)模,優(yōu)化結(jié)構(gòu)和布局,完善服務(wù)體系。根據(jù)公立醫(yī)院改革的總體規(guī)劃,在目前的公立醫(yī)院中將有相當(dāng)一部分進(jìn)行轉(zhuǎn)制,剩余符合醫(yī)療衛(wèi)生資源規(guī)劃的醫(yī)院將納入財(cái)政預(yù)算管理,即新公立醫(yī)院。新公立醫(yī)院承擔(dān)基本醫(yī)療服務(wù)的任務(wù),并因此享受政府補(bǔ)貼。調(diào)整公立醫(yī)院數(shù)量的目的,是使政府能夠滿足新公立醫(yī)院的補(bǔ)償要求。新公立醫(yī)院應(yīng)該叫做公立非營利性醫(yī)院,但它必須擁有利潤維持運(yùn)行及發(fā)展。從國際經(jīng)驗(yàn)看,民營非營利性醫(yī)院是社會醫(yī)療衛(wèi)生的重要組成部分。除了處理新公立醫(yī)院的數(shù)量問題,另一個備受關(guān)注的問題是政府補(bǔ)償機(jī)制。新公立醫(yī)院的政府補(bǔ)償范圍早在2009年4月公開印發(fā)的《深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革問題》中就已明了:基本建設(shè)、儀器設(shè)備、重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)、政策性虧損、離退休人員經(jīng)費(fèi)以及公共衛(wèi)生服務(wù)等方面由政府定項(xiàng)補(bǔ)助。雖然國際上的趨勢是以合同、契約形式補(bǔ)償,但一些公共衛(wèi)生任務(wù)很難量化,包括中國特色的離退休人員費(fèi)用等。因此,財(cái)政撥款仍是最理想的辦法。另外新公立醫(yī)院能否取出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的各種弊病,仍需要通過社會監(jiān)管來實(shí)現(xiàn)。總之,在省政府的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下,堅(jiān)定信心,開拓進(jìn)取,扎實(shí)做好深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革各項(xiàng)工作。醫(yī)改工作需要社會各界和廣大群眾的理解、支持和參與,需要充分調(diào)動在醫(yī)藥衛(wèi)生第一線辛勤工作的廣大醫(yī)務(wù)工作者的積極性、主動性和創(chuàng)造性。積極逐步推開公立醫(yī)院改革試點(diǎn)。