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一、理念反思：地方政府環(huán)境治理失效分析

理念是行為的基礎(chǔ)和前提，有什么樣的理念就應(yīng)有什么樣的行動。地方政府環(huán)境治理失效，就其理念而言，核心在于地方政府對資源財富的政府化理解，即自然資源成為地方政府實現(xiàn)政績———經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)的抓手。這一資源管理目的衍生為政府經(jīng)濟(jì)利益至上、農(nóng)民素質(zhì)低且私利重、政府行政天然合理等具體觀念。當(dāng)?shù)胤秸源藖砝斫廪r(nóng)村環(huán)境沖突時，其環(huán)境“作為”結(jié)果顯然難以保護(hù)農(nóng)民的環(huán)境維權(quán)。不難設(shè)想，當(dāng)資源成為地方政府經(jīng)濟(jì)利益及政績表現(xiàn)時，地方政府對資源管制就變成政府自身利益保護(hù)。當(dāng)政府成為資源沖突的利益相關(guān)者時，地方政府顯然難以承載環(huán)境沖突的仲裁公平。造成地方政府這一理念偏差的原因是多方面的，其主要是：

1.唯經(jīng)濟(jì)的政績觀，導(dǎo)致地方政府對經(jīng)濟(jì)規(guī)模和速度的過分追崇。為了調(diào)動地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，中央政府“放權(quán)”并形成了“壓力型體制”，這無疑使地方政府有了更多的經(jīng)濟(jì)壓力；同時上級政府往往通過各種具體經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來對下級政府組織進(jìn)行考核管理并實施控制；經(jīng)濟(jì)指標(biāo)在地方政府行政理念和行政行為中逐漸占據(jù)主要甚至唯一。這表現(xiàn)為地方政府重視GDP及吸引外資等現(xiàn)象。上級政府組織的經(jīng)濟(jì)壓力不斷下移及基層政府組織所擁有的強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，使得地方政府更多地關(guān)注管理的短期經(jīng)濟(jì)利益。自然資源開采利用正是在這一大背景下，成為了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最佳切入點和突破點。出于地方政府對經(jīng)濟(jì)指標(biāo)追求的需要，一種權(quán)力主宰式管理方式出現(xiàn)了。任何對資源開采持有非議、阻撓、抵制的行為，任何影響地方政府經(jīng)濟(jì)利益最大化的因素，都被認(rèn)為是與政府對抗，給政府制造麻煩。資源所引發(fā)的農(nóng)村環(huán)境抗?fàn)幘褪侨绱恕＾r(nóng)村環(huán)境抗?fàn)幨腔谵r(nóng)民利益損失的維權(quán)沖突，由于農(nóng)民維權(quán)可能導(dǎo)致企業(yè)利益受損而使地方政府失去財源，地方政府對這一抗?fàn)幮袨橥扇褐啤?qiáng)制并傾向于企業(yè)利益保護(hù)的方式。結(jié)果，導(dǎo)致了環(huán)境抗?fàn)幨录纳墸拐鉀_突的初衷無法實現(xiàn)。

2.農(nóng)村環(huán)境利益缺乏更多的有效表達(dá)，衍生了資源管理的專斷。“一個社會要成為一個共同體，那么每個群體都應(yīng)通過政治制度來行使自己的權(quán)力……”而“當(dāng)某個集團(tuán)或個人提出一項正當(dāng)要求時，政治過程就開始了，這種提出要求的過程稱為利益表達(dá)”［3］。盡管農(nóng)村環(huán)境抗?fàn)幨且环N經(jīng)濟(jì)上的主張而非政治上要求，卻揭示了社會管理的本質(zhì)，即任何群體或個人要參與到社會中，都需要進(jìn)行有效的利益表達(dá)，而政府行為無非是對這些有效表達(dá)的利益整合。政府組織存在的合理性就在于它能維持一種穩(wěn)定的社會秩序，能整合不同利益主體的訴求，凝練為社會整體目標(biāo)。這意味著政府行政行為并非為所欲為，它必然受到不同群體利益的制約和監(jiān)督；其目的就是整合各方面力量，最終實現(xiàn)組織目標(biāo)。資源開采利用的沖突核心就是利益，直接意義是企業(yè)與農(nóng)民甚至政府自身之間的利益博弈。在這種利益博弈中，農(nóng)民對于利益訴求更多地停留于感性訴說，即一種直接生活感受的表達(dá)，而無法形成影響政策的議題。這對于多方利益博弈的現(xiàn)代政治而言，顯然是不夠的。無效的利益表達(dá)，意味著這種表達(dá)無法進(jìn)行政策制定程序的討論。一方面，當(dāng)農(nóng)民利益訴求無法真正影響政策制定時，意味著農(nóng)民利益在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)難以得到落實。此時農(nóng)民只能選擇制度框架外的方式來解決，這便是人們常說的“鬧大”。另一方面，農(nóng)民的原子化即“非組織性”生存，意味著單個農(nóng)民與組織化的企業(yè)之間的沖突。這些因素，必然使得農(nóng)民在利益博弈中處于不利地位。“每個人，或任一個人，當(dāng)他有能力并且習(xí)慣于維護(hù)自己的權(quán)利和權(quán)益時，他的這些權(quán)利和權(quán)益才不會被人忽視。”農(nóng)民的“失語”即“無效的利益表達(dá)”，意味著農(nóng)民的權(quán)利可能被忽視，在整合為地方發(fā)展目標(biāo)及其行政行為中，顯然很難存在有農(nóng)民利益的維護(hù)。也就是農(nóng)民利益訴求由于沒有進(jìn)入體制內(nèi)而必然失去體制內(nèi)的保護(hù)及其合法性，也失去了與地方政府談判博弈的籌碼。資源環(huán)境沖突由于缺乏體制支持自然也成為地方政府行政行為無須考慮的問題。當(dāng)然也成就了地方政府資源管理中的非協(xié)商、非參與性的專斷行政思維。

3.單一的“中心—邊緣”官僚制管理意識與管理結(jié)構(gòu)。從社會治理方式演變來看，無論是農(nóng)業(yè)社會還是工業(yè)社會都是一種“中心—邊緣”式的治理結(jié)構(gòu)，政府在這當(dāng)中成為唯一主導(dǎo)性權(quán)威，表現(xiàn)為政府在實現(xiàn)社會秩序、經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會發(fā)展上過分依賴權(quán)威控制。這一管理思維往往將社會其他主體性行為和意識視為對自身權(quán)威的挑戰(zhàn)，在其管理手段和方式上習(xí)慣性采取鎮(zhèn)壓、控制、壓制甚至暴力等，以此使被管理者尤其是沖突雙方屈從和臣服。近年來，各地農(nóng)村環(huán)境抗?fàn)幍奶幚矸绞綆缀醵际沁@一思路的表現(xiàn)。事實上，農(nóng)村環(huán)境沖突本身，它并不是挑戰(zhàn)地方政府權(quán)威。從“環(huán)境政治學(xué)”理論視角來看，農(nóng)村環(huán)境沖突完全是一種具體性的、為了直接經(jīng)濟(jì)利益并期望政府給予解決而進(jìn)行的自發(fā)行為。從環(huán)境沖突的上訪、表演性的“鬧大”可以說明這一點。農(nóng)民更多地希望地方政府能夠為他們解決實際問題，切實為他們的生存、生產(chǎn)、生活著想。出于生存本能，當(dāng)?shù)胤秸慕?jīng)濟(jì)、企業(yè)偏好損害了農(nóng)民利益時，農(nóng)民必然以其自身利益進(jìn)行著身份的界定從而獲得更多人的加盟。利益受損者很容易成為“我們”，而受益者的企業(yè)成為了“他們”。地方政府受經(jīng)濟(jì)利益偏好及其目前財稅體制影響，決定了地方政府必然更多地偏向企業(yè)，從而成為農(nóng)民眼中的“他們”。這些行為在“管理思維”的政府官員看來，潛意識中就是抗拒政府，違抗政令，從而在其行政行為上也把農(nóng)民自然當(dāng)成了管理對象而不是服務(wù)對象，忘記了權(quán)力來自于百姓而應(yīng)該為百姓服務(wù)。結(jié)果地方政府從公正的協(xié)調(diào)者轉(zhuǎn)變?yōu)槔嫦嚓P(guān)者，農(nóng)民與地方政府之間的“我們”與“他們”界定越清晰，農(nóng)民對政府的不信任甚至抗拒更突出。這可以從“農(nóng)民在沖突初期指向企業(yè)，之后很快指向地方政府，本來是農(nóng)民與企業(yè)間的利益糾紛，卻迅速成為農(nóng)民與政府間沖突”的現(xiàn)象中得到佐證。對公權(quán)力“不公”的抗拒，顯然無法歸結(jié)為挑戰(zhàn)權(quán)威。之所以出現(xiàn)這種理解，與政府所秉承的主導(dǎo)性權(quán)威權(quán)力意識和管理認(rèn)識有關(guān)。簡言之，是政府環(huán)境“管理”而非“治理”理念所致。

二、基于環(huán)境沖突新認(rèn)識的資源治理轉(zhuǎn)向和創(chuàng)新

任何社會管理都是通過社會控制來達(dá)到社會秩序穩(wěn)定，推動社會發(fā)展。化解農(nóng)村環(huán)境沖突是地方政府社會治理必須解決的問題。如何避免以往越壓制、控制，農(nóng)村環(huán)境抗?fàn)幵郊ち遥炕蛘哒f，如何既要發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，又能使農(nóng)民與政府在資源開采利用中形成共贏？地方政府環(huán)境治理的目的無疑成為關(guān)鍵。當(dāng)?shù)胤秸猸h(huán)境沖突立足于地方社會秩序穩(wěn)定，實現(xiàn)資源開采的有序化時，即超越地方政府自身利益取向，就是說，把化解農(nóng)村環(huán)境沖突當(dāng)成是實現(xiàn)整個地方經(jīng)濟(jì)社會和諧發(fā)展共同發(fā)展的組成部分時，政府環(huán)境治理行為的社會認(rèn)同程度就會更高。因此，這就決定了政府環(huán)境治理方式和手段為治理取向而非管理取向。“治理”從本質(zhì)上不同于“管理”在于，“治理”是強(qiáng)調(diào)分權(quán)、多主體、參與、多中心的公共政策體系，提出多元共治、權(quán)力公享、共同參與、責(zé)任分擔(dān)、合法公正等理念，將多元主體視為合作者納入到治理體系之中，以最大程度獲得治理所需民眾及其輿論基礎(chǔ)，消除民眾彼此間的矛盾情結(jié)。就具體治理意識和行為而言，地方政府對環(huán)境沖突中的農(nóng)民認(rèn)識不再是鬧事者、權(quán)威挑釁者，官員就農(nóng)村環(huán)境損益所帶來的生存焦慮感同身受，認(rèn)識到環(huán)境沖突不僅嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展及農(nóng)民生產(chǎn)生活，威脅農(nóng)村社會穩(wěn)定，而且資源沖突所引發(fā)的官民關(guān)系、族群關(guān)系、農(nóng)民與企業(yè)關(guān)系的撕裂，導(dǎo)致社會怨恨不斷擴(kuò)大，等等。而這一切必須基于資源環(huán)境與經(jīng)濟(jì)、政府與農(nóng)民的一種新型關(guān)系的認(rèn)識才能實現(xiàn)。這一認(rèn)識體現(xiàn)在：

1.從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性來看待資源環(huán)境沖突。地方經(jīng)濟(jì)依賴自然資源獲得快速提升被認(rèn)為是地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的捷徑，因此地方政府對資源的崇拜、迷戀有了必然。“壓力型體制”促使地方政府的資源開采不斷升溫，并在巨大經(jīng)濟(jì)利益誘惑下導(dǎo)致地方政府對資源實施著“機(jī)會主義”策略。這里，掠奪式、粗放式及環(huán)境污染的資源開采利用，獲得地方政府默許甚至縱容。結(jié)果，一方面導(dǎo)致不同主體（國企、地方企業(yè)、民企和農(nóng)民個體）在礦產(chǎn)資源開采權(quán)間的爭奪持續(xù)不斷，資源的機(jī)械化開采價值被破壞；另一方面，在資源開采當(dāng)中大量出現(xiàn)的環(huán)境污染，包括水土流失、水體污染損益外溢于農(nóng)民。資源掠奪、生態(tài)破壞、環(huán)境污染，這種資源開采方式已經(jīng)被事實證明是不可持續(xù)的。一個地方經(jīng)濟(jì)過分依賴資源，以致不顧及當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境這一人們的生存之本，其結(jié)果是隨著資源枯竭與環(huán)境破壞最終將使這一區(qū)域蕭條。國務(wù)院近幾年公布的資源枯竭城市和地區(qū)就是例證。從地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展出發(fā)，意味著地方政府應(yīng)該立足于地方經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)利益及其可持續(xù)性，對當(dāng)?shù)刭Y源作出合理、有序的開采利用安排。這當(dāng)中，不僅要對從事資源開采的企業(yè)作出資質(zhì)限定、開采許可、環(huán)境許可等一系列更利于資源長期利用的限定，而且還需要對當(dāng)?shù)剞r(nóng)民在資源開采利用的權(quán)益保障、風(fēng)險評估及其技能培訓(xùn)等作出更加具體的制度設(shè)置，培養(yǎng)出新的產(chǎn)業(yè)，從而逐漸擺脫地方經(jīng)濟(jì)對資源的過分依賴；通過保障農(nóng)民權(quán)益并引導(dǎo)農(nóng)民充分利用好資源所帶來的資本積累（即第一桶金），包括興辦實業(yè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等，緩解農(nóng)村環(huán)境沖突的壓力。通過這些措施，地方經(jīng)濟(jì)就能獲得更持久的活力，資源就能發(fā)揮更為持續(xù)的效益。

2.從經(jīng)濟(jì)社會的共同發(fā)展來看資源沖突。資源對于地方發(fā)展無疑是非常重要的，但是這種作用不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)上，而且還應(yīng)該體現(xiàn)在社會諸多方面。通過資源開采利用，推進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣l(fā)展、產(chǎn)業(yè)提升和農(nóng)村進(jìn)步，是資源利用的重要目的。就是說，在一個地區(qū)，通過資源的催化作用從而達(dá)到帶動和促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)升級，最終擺脫對資源的過分依賴。資源沖突之所以發(fā)生，其重要原因之一是農(nóng)民的生存憂慮。資源的枯竭是必然的，資源枯竭之后的農(nóng)民生存無疑是農(nóng)民的現(xiàn)實問題。地方政府就應(yīng)以這作為突破口進(jìn)行資源沖突的化解和管理。如通過引進(jìn)技術(shù)進(jìn)行資源的深加工，推進(jìn)資源的產(chǎn)業(yè)化；通過資源形成地方特色旅游業(yè)，如江西景德鎮(zhèn)的陶瓷業(yè)、陶瓷會展、陶瓷博物館等形成陶瓷旅游業(yè)；通過加大公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是加大地方社會發(fā)展建設(shè)，提升地方經(jīng)濟(jì)的影響力和社會凝聚力，增加民眾生活幸福指數(shù)。基于這些，環(huán)境沖突化解不僅是就事論事、腳痛醫(yī)腳的事情，而應(yīng)該從農(nóng)民生產(chǎn)提升、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型出發(fā)，從利于農(nóng)村長期穩(wěn)定、農(nóng)民生活更加富裕出發(fā)，從消除城鄉(xiāng)差距、推進(jìn)城鄉(xiāng)社會發(fā)展事業(yè)出發(fā)，設(shè)身處地地以農(nóng)民的視角來考慮他們的訴求，維護(hù)農(nóng)民切身利益；而不是基于地方政府自身利益或既得利益者，或者基于維穩(wěn)的暫時應(yīng)對來考慮沖突的化解。因為根本問題沒有得到解決之前，環(huán)境沖突必然還會發(fā)生，并且會更加激烈。同時，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)仍然存在的背景下，應(yīng)該從整個社會全面發(fā)展及全面建成小康社會的高度，既顧全農(nóng)民利益又能統(tǒng)籌地方全面發(fā)展，既能推進(jìn)農(nóng)村社會發(fā)展，又能提升整個地方的整體發(fā)展實力，提出并實施化解農(nóng)村環(huán)境沖突之策。這樣的制度設(shè)置及治理，才能真正實現(xiàn)環(huán)境友好、社會和諧而又充滿活力的目的。

3.從提升農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力，推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化及實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展來看農(nóng)村環(huán)境沖突化解。中國現(xiàn)代化實質(zhì)上是中國農(nóng)村和農(nóng)民的現(xiàn)代化。就是說，中國現(xiàn)代化的難點就是如何使農(nóng)村達(dá)到現(xiàn)代化水平。事實上，長期以來的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及城市優(yōu)先政策（無論硬件的戶籍、人口流動，還是軟件如收入、醫(yī)療、教育等），導(dǎo)致中國農(nóng)村無論經(jīng)濟(jì)還是社會發(fā)展，與城市相比還存在很大差距。隨著城市居民環(huán)保意識增強(qiáng)，資源利用加工出現(xiàn)的諸如大氣污染、水污染和嗓音污染等問題，在20世紀(jì)90年代開始把大量工廠系統(tǒng)遷往郊區(qū)和農(nóng)村之后得到緩解，而這一緩解無非是把這些污染從城市轉(zhuǎn)移到了農(nóng)村。這時，鄉(xiāng)村河道變黑，土壤中各種重金屬元素超標(biāo)，空氣中各種有害氣體及顆粒增多，加之在資源開采中出現(xiàn)的植被破壞、水土流失、廢沙侵蝕農(nóng)田等，必然對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展及農(nóng)民小康造成巨大影響，成為農(nóng)村環(huán)境沖突的主要誘因。農(nóng)民的生產(chǎn)生活盡管多樣化，但是對于相當(dāng)多的農(nóng)民而言，土地及其農(nóng)產(chǎn)品仍然是其主要經(jīng)濟(jì)來源。資源所帶來的環(huán)境問題對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是傷筋動骨的，種植、養(yǎng)殖、水產(chǎn)無不與生態(tài)環(huán)境相關(guān)聯(lián)。因此，推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，提升農(nóng)民生產(chǎn)生活的現(xiàn)代化水平，是推進(jìn)中國現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容。面對資源環(huán)境沖突，地方政府應(yīng)該從這一大局出發(fā)，切實維護(hù)農(nóng)民利益。在政策制度上給予農(nóng)民在資源開采利用中以更多的政策傾斜，解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“活水之源”問題，尤其是企業(yè)行為形成的生態(tài)環(huán)境破壞導(dǎo)致農(nóng)民生產(chǎn)生活困難，地方政府應(yīng)該從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展角度、從生命寶貴這一基本倫理出發(fā)切實加以解決，如村莊整體搬遷、企業(yè)遷址、強(qiáng)化企業(yè)排污監(jiān)督等。只有這樣，才能真正地推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的長久發(fā)展，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)難題。

三、治理理念創(chuàng)新的具體化：農(nóng)村環(huán)境沖突化解之實踐

治理轉(zhuǎn)向是通過具體的理念來表現(xiàn)的，這些具體理念的確立和轉(zhuǎn)化成為了行政制度的具體依據(jù)。隨著資源在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中地位不斷凸顯，由此所引發(fā)的環(huán)境沖突會更加突出。地方政府如何在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會穩(wěn)定，尤其是化解農(nóng)村環(huán)境沖突上更加有效地作為，成為理念創(chuàng)新的直接動力。我國現(xiàn)行法律規(guī)定，資源屬于國家所有，由各級政府代表國家對資源進(jìn)行管制。這一法律規(guī)定表明了：農(nóng)民與企業(yè)的現(xiàn)實關(guān)系背后，反映著農(nóng)民與地方政府之間的利益。這種關(guān)系對于后發(fā)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府而言具有合理性，正如著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉易斯所說：“如果沒有一個明智的政府的積極推進(jìn)，任何一個國家都不可能有經(jīng)濟(jì)進(jìn)步……另一方面，也有許多政府給經(jīng)濟(jì)生活帶來災(zāi)難的例子，以至于要寫滿幾頁警惕政府參與經(jīng)濟(jì)生活的話，也是很容易的。”［5］也就是說，政府在資源開采利用的管理過程中，如何發(fā)揮作用，發(fā)揮怎樣的作用，以什么方式發(fā)揮作用等，將直接影響農(nóng)村環(huán)境沖突的化解效果。立足于新的治理目標(biāo)之下的新理念必然表現(xiàn)為對傳統(tǒng)管理理念及管理模式的突破。它主要體現(xiàn)在：

1.從資源利益的獨享到共贏轉(zhuǎn)換。經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為主導(dǎo)的壓力型體制，決定了地方政府在社會治理過程中將會以地方政府經(jīng)濟(jì)利益最大化實現(xiàn)為目的，并以此滿足上級政府確立的各種經(jīng)濟(jì)指標(biāo)要求。在資源開采利用中，這一體制就表現(xiàn)為政府通過對資源的壟斷來達(dá)到將資源經(jīng)濟(jì)利益利于政府自身最大化分割的制度設(shè)計，并將由于資源所引發(fā)的損益（如空氣污染、水土流失、水資源破壞等）公共化和社會化。因此政府壟斷資源不是經(jīng)濟(jì)行為而是政治行為。公權(quán)力的介入帶來了資源產(chǎn)權(quán)不明晰、權(quán)利與義務(wù)不對等、為獲取收益不計成本等現(xiàn)象，甚至為了政府利益不惜犧牲公共環(huán)境特別是弱勢群體利益；其最終都是為著地方政府自身利益最大化。這些無疑是現(xiàn)階段農(nóng)民資源環(huán)境沖突的主要原因。共贏即地方政府、農(nóng)民與企業(yè)在資源開采利用中都獲得收益。一方面，地方政府、企業(yè)在資源利益中給予農(nóng)民應(yīng)有的利益分配和損益補償。這樣既減少化解農(nóng)村環(huán)境沖突所耗費的人力物力，減少行政成本；又能促進(jìn)整個資源開采區(qū)的社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。另一方面，農(nóng)民資源正當(dāng)利益的保障，既改善了地方政府與農(nóng)民關(guān)系，增強(qiáng)政府的群眾基礎(chǔ)和執(zhí)政威信，又使農(nóng)民消除各種后顧之憂，增強(qiáng)了農(nóng)民產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的信心，促進(jìn)通過資源開采帶動而形成產(chǎn)業(yè)集聚效益，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級。共贏體現(xiàn)的是在資源利益中政府讓利和農(nóng)民得利，在這一“讓”一“得”之間達(dá)到政府與農(nóng)民利益的更大增進(jìn)。其內(nèi)在機(jī)理就在于農(nóng)民在獲得經(jīng)濟(jì)利益的同時，發(fā)揮了農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)活動中的主體性作用，在社會方面自主地承擔(dān)起了更多的社會責(zé)任。就是說，控制型或全能型的地方政府的部分職能（即政府管不好、管不了或不該管的）已經(jīng)回歸于社會。農(nóng)民在資源開采中的正當(dāng)收益轉(zhuǎn)化為地方政府所主導(dǎo)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展事業(yè)上，達(dá)到了調(diào)動農(nóng)民作為經(jīng)濟(jì)主體的生產(chǎn)經(jīng)營積極性；地方政府也減少了大量推進(jìn)三農(nóng)問題解決的行政行為，既節(jié)約了行政成本，又客觀上影響和推進(jìn)著政府行政作風(fēng)和行政模式改革。

2.從資源掠奪到資源可持續(xù)利用轉(zhuǎn)變。經(jīng)濟(jì)目標(biāo)主導(dǎo)的壓力型體制下的各級地方政府，通過資源開采利用以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)是其理性選擇，也符合地方政府官員的政績需要。因此，在行政過程中對資源企業(yè)的掠奪、粗放開采往往采取默許甚至鼓勵，對中央三令五申的資源環(huán)境保護(hù)、安全及其各種損益補償采取陽奉陰違的兩面手法，導(dǎo)致中央關(guān)心農(nóng)民利益的精神得不到貫徹執(zhí)行；對農(nóng)民資源利益訴求、損益補償則采取搪塞、威嚇，甚至壓制、鎮(zhèn)壓，以保證企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益。企業(yè)在獲得地方政府支持后，資源掠奪行為更加突出，導(dǎo)致了生態(tài)環(huán)境破壞、礦產(chǎn)機(jī)械化開采價值喪失、各種人身安全失效和地質(zhì)結(jié)構(gòu)破壞等。這樣的結(jié)果，對于地方經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)發(fā)展必定是災(zāi)難性的。不少資源型地區(qū)由于資源掠奪開采帶來的生態(tài)環(huán)境破壞，以至于幾十年內(nèi)無法恢復(fù)就是例證。資源可持續(xù)利用就是既要考慮資源的當(dāng)下價值（經(jīng)濟(jì)與社會），又要考慮資源對于地區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展的價值。不能出于眼前經(jīng)濟(jì)利益需要而導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)利益的損失。事實上，違背資源持續(xù)原則的做法，在許多地方都有不同程度的表現(xiàn)。如甘肅玉門，隨著石油資源的枯竭導(dǎo)致大量人流物流喪失，以致當(dāng)?shù)胤績r下降了百分之七八十都沒人要的局面。廣東佛山、江西景德鎮(zhèn)隨著陶土資源的減少，陶瓷業(yè)受到一定程度的影響，為了維系這一產(chǎn)業(yè)不得不從外地購進(jìn)陶土。這種局面無論是從經(jīng)濟(jì)規(guī)律（成本收益），還是從地方經(jīng)濟(jì)利益保護(hù)來看，顯然都是難以為繼的。隨著資源的不斷消耗及其環(huán)境損益的增大，無形中加劇了農(nóng)民的生存憂患，從而加劇了農(nóng)村環(huán)境沖突。在農(nóng)民看來，企業(yè)可以搬走，但是對于農(nóng)民而言，這片土地卻是生存的根基、生命的依靠。因此，化解農(nóng)村環(huán)境沖突從一定意義上就是給農(nóng)民生存之根、生活之本的保障。他們祖輩生活于此，這片土地包括資源已經(jīng)成為他們生存的一部分。因而資源對于農(nóng)民而言，不僅是經(jīng)濟(jì)利益，而且成為他們精神文化的一部分。在處理農(nóng)村環(huán)境沖突之中，既要考慮經(jīng)濟(jì)意義，也要考慮文化（歸屬）意義。在這當(dāng)中，對于不可再生資源，如果說它最終必然是耗盡枯竭，那么地方政府就應(yīng)在資源枯竭之前未雨綢繆，積極引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，構(gòu)建新的替代產(chǎn)業(yè)。對于可再生資源，在資源開采利用的同時，需要進(jìn)行綜合論證，確保資源利用與資源再生保持在適度范圍，如漁業(yè)資源、森林資源等，使這些資源再生速度與利用速度保持在合理限度內(nèi)。這應(yīng)該是政府治理行為的基本尺度。對農(nóng)民而言，政府資源可持續(xù)作為應(yīng)體現(xiàn)在能提升農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級換代，合理利用資源，逐漸擺脫農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展對資源的過度依賴。因此，在資源持續(xù)利用上，政府與農(nóng)民有著共同的利益基礎(chǔ)，只要政府觀念和措施到位，資源開采利用才能實現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，才能獲得農(nóng)民認(rèn)同和支持。

3.從地方政府對資源的壟斷管制向管理主體多元化、管理方式市場化轉(zhuǎn)變。地方政府在資源開采利用中仍然習(xí)慣于控制、管制，即通過政府對資源的壟斷，以此設(shè)置各種許可來達(dá)到對資源的控制。資源屬于國家所有，地方政府對資源行使管制權(quán)利是現(xiàn)行法律之規(guī)定。但是如何管制，以何方式進(jìn)行管制是另一個問題。管制的狹義理解必然導(dǎo)致地方政府對資源管理的單一化思路，也導(dǎo)致了資源的基礎(chǔ)性產(chǎn)權(quán)制度不明確，產(chǎn)權(quán)所有者事實缺位狀態(tài)。因此，地方政府對管制的狹義理解，一方面使立足于社會公共事業(yè)提供服務(wù)的地方政府，在資源開采利用上成為了具有自身利益的特殊利益者，作為資源利益的關(guān)聯(lián)者、控制者，地方政府的資源管理行為客觀上難以真正客觀公正，執(zhí)行過程及其效果的公信力也受到農(nóng)民質(zhì)疑。另一方面，管制很容易導(dǎo)致權(quán)力尋租，滋生腐敗從而極易導(dǎo)致弱勢的農(nóng)民受損。地方政府作為資源管理者又變成了利益相關(guān)者，被農(nóng)民在身份識別中歸于利益爭奪者而成為“他們”即對立面，這不僅削弱了政府作為公共利益的形象而喪失了道德上的正當(dāng)性及其公信力，而且弱化了地方政府事務(wù)管理能力，加劇了地方政府與農(nóng)民之間的沖突，加劇著環(huán)境沖突。地方政府對資源的管制型管理，在實現(xiàn)資源的（壟斷）直接控制的同時，也必然承擔(dān)失控的全部后果。就是說，地方政府無疑把矛盾集中于自身，使得政府在農(nóng)民資源環(huán)境沖突中成了矛盾焦點。事實上，治理理念下的政府資源管理主張，通過多主體的資源治理體制，既降低了農(nóng)村環(huán)境沖突的可能性及其抗?fàn)幍娘L(fēng)險性，又在農(nóng)民與政府之間構(gòu)建了緩沖地帶，提高了地方政府資源治理效益。通過主體多元化來化解農(nóng)村環(huán)境沖突，即便是體制內(nèi)也具有合理性。地方政府組織內(nèi)部并非鐵板一塊，行政體系的分化使得不同部門對于農(nóng)村環(huán)境抗?fàn)幍膽B(tài)度和方式也不一樣，使得農(nóng)民有可能獲得體制內(nèi)某些支持從而不至于形成群體性抗?fàn)帯Ｈ鐚τ谫Y源開采導(dǎo)致農(nóng)民損失，農(nóng)業(yè)、漁業(yè)部門比較傾向于環(huán)保部門，同情農(nóng)民遭遇。目前在相對集權(quán)的行政制度設(shè)置中，這種現(xiàn)象十分有限，更多的是以隱蔽的即“怠工“”不配合”等方式出現(xiàn)。打破這種管制模式最為有效而且也是行政體制改革正在努力的方向，就是大力發(fā)展各種社會組織，也就是在體制外尋求突破。對于資源環(huán)境沖突而言，就是積極推進(jìn)各種環(huán)保組織建設(shè)。環(huán)保組織在化解農(nóng)村環(huán)境沖突中具有優(yōu)勢，它表現(xiàn)在：

（1）資源環(huán)境保護(hù)作為國策被確立，環(huán)境資源保護(hù)也成為地方政府的重要執(zhí)政目標(biāo)，因此環(huán)保組織與政府、農(nóng)民有合作基礎(chǔ)。

（2）環(huán)保組織對于分散的農(nóng)民個體而言，起到了代言人和組織人角色，避免了農(nóng)民由于原子化個體抗?fàn)幩鶐淼臒o序，減少了地方政府面對充滿差異的農(nóng)民個體化利益訴求而導(dǎo)致的巨大行政成本。

（3）環(huán)保組織由于其專業(yè)性、公益性，在一定程度上超越了資源環(huán)境利益關(guān)系，更有可能公正地處理矛盾，從而能夠獲得農(nóng)民更多的認(rèn)同和支持；對問題的解決具有更加全面的專業(yè)、政策和法律方面的知識，化解沖突顯得更有效率。

（4）農(nóng)民通過環(huán)保組織而形成的組織化，更利于農(nóng)民的“依法抗?fàn)帯薄７墙M織化的農(nóng)村環(huán)境沖突遵循農(nóng)村傳統(tǒng)邏輯，如宗族、血緣、地域等，缺乏現(xiàn)代法律意識，很容易形成暴力性、對抗性的群體性行動，出現(xiàn)使地方政府難以控制的局面。組織化更有可能依據(jù)法律、尊重法律法規(guī)，在提出并實現(xiàn)自己環(huán)境訴求中更加務(wù)實和理性，避免了無序而造成的失控和非理性化。

（5）環(huán)保組織往往是環(huán)保熱心人士及一些媒體、知識和政治精英構(gòu)成，跨越了地域、階層、民族等限制而顯現(xiàn)出更強(qiáng)大的影響力和號召力，農(nóng)村環(huán)境抗?fàn)幫ㄟ^環(huán)保組織往往獲得更多的輿論支持、體制內(nèi)關(guān)注和援助，從而避免沖突升級。當(dāng)然，環(huán)保組織不能代替地方政府的環(huán)境治理。目前地方政府普遍對環(huán)保組織抱有戒備心理，主要是地方政府總認(rèn)為環(huán)保組織過于強(qiáng)調(diào)環(huán)保和公平，環(huán)境沖突中過于偏袒農(nóng)民，從而對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不利；同時，環(huán)保組織與政府之間并不是行政隸屬關(guān)系，地方政府擔(dān)心失控，等等。這實質(zhì)上反映了地方政府在資源管理及其農(nóng)村環(huán)境沖突化解中的官僚管理者、救世主心態(tài)，是政府錯位即管一些不該管的事的表現(xiàn)，也可以看出政府的一種唯我獨尊的情緒和對全能政府職能的固守。只有重新認(rèn)識和定位政府職能，才能真正地擺脫管制的治理思維，從而有效地化解農(nóng)村環(huán)境沖突。綜合可見，隨著資源經(jīng)濟(jì)更加凸顯，資源開采利用與農(nóng)民利益關(guān)聯(lián)會越來越緊密。地方政府應(yīng)該不斷創(chuàng)新資源管理理念，注重不同主體的利益訴求，積極化解農(nóng)村環(huán)境積怨，建立各種溝通途徑及化解機(jī)制。只有地方政府資源作為更加公平公正，超越地方政府自身的經(jīng)濟(jì)利益訴求，切實維護(hù)農(nóng)民的資源利益，才能真正實現(xiàn)政府、企業(yè)與農(nóng)民間在資源利益上的和諧。

作者：熊小青單位：贛南師范學(xué)院馬克思主義學(xué)院