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[內容提要]開展地方債信用評級，是落實黨的十八屆三中全會、中央經濟工作會議提出要求的具體措施，也是落實國務院關于2014年深化經濟體制改革重點任務的具體內容。本文從我國地方政府債券評級的現狀出發，論述了債券評級的必要性和目前存在的問題并提出了改進建議。

[關鍵詞]政府債券；評級；債務管理

按照黨中央、國務院建立規范的地方政府舉債融資機制的決策部署，2014年我國開始實施地方政府債券自發自還試點，賦予地方政府依法適度舉債融資權限。同時，明確提出開展債券評級工作，對債券發行人按時、足額償還債務的能力和意愿發表意見。

一、我國地方政府債券評級的現狀

我國地方政府債券發行歷經了三個階段：第一階段（2009-2011年）為財政部代還，由財政部發行并代辦還本付息和支付發行費。第二階段（2011-2013年）為試點省市自發代還，四個試點省市自行發行債券，由財政部代辦還本付息；其余地區的地方政府債券仍由財政部代還。2013年，進一步擴大試點地區，并首次提出逐步推進建立信用評級制度。第三階段（2014年開始）為試點省市自發自還，發債地區自行還本付息，并將債券期限延長至五年、七年和十年。此外，明確提出試點地區按有關規定開展債券信用評級，并仍然實行年度發行額管理。2011年、2013年審計署開展的兩次全國范圍的債務審計之后，我國政府債務賬本逐漸公開。

隨著經濟形勢及財政預算管理的變化和調整，地方政府債券發行制度正面臨重大調整。2015年8月底，經全國人大、國務院批準并公布，2015年下達6000億元新增地方政府債券和3.2萬億元地方政府置換債券（目前全年額度已累計發行過半），同時將2015年中國地方債務限額鎖定為16萬億元，首次提出債務限額管理制度，并釋放出政府進一步嚴控債務風險的信號。不同于一般工商企業發債，地方政府運行特征較為復雜，涉及財政、金融、投資等不同維度，風險識別難度較大，亟需發揮信用評級在信息披露、風險提示和價格發現等方面的功能和作用。2015年，全國共發行地方政府債3.8萬億元，中債資信評估有限責任公司等六家評級機構對上述地方政府債券共出具100余份評級報告，結果均為AAA級。從債券發行利率來看，2015年8月以前，已公開發行的地方政府債券發行利率基本與發行前五年國債收益率均值持平。自2015年8月6日以后利率開始出現分化，不同地區、同一地區不同品種、同一地區同一品種不同期限的債券利率差異明顯，并呈現出不同程度上浮狀態。

二、地方政府債券評級的必要性

1.從需求層面看，地方政府債券評級主要服務于投資者、發行人、監管部門和社會公眾：一是投資者希望借助地方政府債券評級知悉地方政府的實際風險，減少信息不對稱，并基于評級結果輔助進行定價和資產配置。二是地方政府作為債券發行人通過信用評級披露相關信息，提高透明度，降低發行人的融資難度，順利實現融資目標。三是地方政府債券管理部門可將相關評級結果作為發債管理或額度審批的重要參考，進而對地方政府的舉債行為形成有效約束。四是評級結果的公開有利于將地方政府的舉債融資行為置于社會公眾監督之下，保障公民的知情權，完善社會治理。

2.從供給層面看，評級機構、投資機構和監管部門均可對地方政府風險狀況進行評級或評價。一般而言，評級機構作為獨立第三方主要提供外部評級或評價，為金融市場提供更多的信息參考；投資機構則可結合自身需要建立內部評級體系，加強風險控制，輔助決策判斷；監管部門也可建立地方政府債務風險評估和預警管理體系，為其防范地方政府債務風險提供管理手段。理論上，投資者通過內評體系可對地方政府債券進行評價，但隨著市場深度和廣度的增加，投資分析需要獲取的信息量十分龐大，投資者自行進行風險判斷的成本不斷上升，不同投資機構的標準也不盡相同。而第三方獨立機構的專業化分工、規模經濟效應和統一的評級標準能夠彌補內部評級的不足，提高市場效率。

3.從發行人的角度看，如果投資者和發行人之間采取直接溝通的形式，發行人的信息溝通成本十分高昂。第三方獨立機構的存在則有效解決了這一問題。此外，地方政府債券評級也是貫徹落實黨中央、國務院政策措施的重要舉措。近年來，我國地方政府債務呈現出規模大、增速快、隱性化等特點，由此引出如何防范地方政府債務風險、建立地方政府融資機制這一問題。按照財政分權理論，地方政府作為地方公共產品的主要提供者，應被賦予適當的舉債權。國務院印發的《關于加強地方政府性債務管理的意見》，明確要求建立地方政府信用評級制度，逐步完善地方政府債券市場。這為解決地方政府融資難題、化解地方債務風險提供了解決方案，是落實黨的十八屆三中全會、中央經濟工作會議提出的“建立規范合理的中央和地方政府債務管理和風險預警機制”“著力防控債務風險”等要求的重要舉措，也是落實國務院關于2014年深化經濟體制改革重點任務“建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制”的重要內容。

三、目前地方政府債券評級存在的主要問題

1.地方政府信息披露不充分導致評級所需數據質量不高。按照《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》要求，地方政府應完善債務報告和公開制度，加快建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，定期向社會公開政府性債務及其項目建設情況。但目前評級所需的地方政府資產負債表、近期債務數據等資料仍然缺失，信息較為滯后。

2.缺少對多種影響因素的綜合量化打分。目前地方政府債券評級僅根據GDP、財政收入、經濟發達程度來進行簡單的比較和排名，未在對宏觀經濟運行和財政管理制度分析的基礎上，分析地方經濟、財政、債務、信息質量、支持力度等多種因素量化打分，綜合判定地方政府債券的信用質量。

3.地方政府債券的違約機制和清償機制不明確。目前，我國尚沒有相應的法律法規明確地方政府的違約機制和清償，這在客觀上造成中央政府和地方政府在債務償還上的責任無法進行有效隔離，一旦違約如何清償無據可依，給評級工作帶來一定困難。4.缺少行業標準和指導意見。中國人民銀行于2006年出臺了規范信用評級機構在銀行間債券市場和信貸市場信用評級執業行為的管理指導意見，但關于地方政府債券評級目前只有評級公司自身擬定的操作方法、流程等規范，有關部門未出臺行業標準和指導意見，評級過程及結果缺少統一性和可比性。

四、進一步加強地方政府債券評級的建議

1.應進一步加強政府信息公開及披露，強化地方政府的配合責任，為地方政府債券評級提供經濟狀況、財政收支、國有資產等基礎信息，加快推進政府資產負債表編制，及時披露債務規模和舉債用途等相關信息。

2.多措并舉完善地方政府債券評級的制度安排，開展評級制度和方法創新，鼓勵實施地方政府債券雙評級機制及評級輪換制度，避免形成長期的捆綁關系，探索量化打分模型和方法，為投資者提供多元化的信息參考。

3.及時出臺相關法律法規，明確地方政府債券的違約機制和清償機制，為違約風險的評估提供依據。同時，有關部門應加快出臺專門指導地方政府債券評級的行業標準和指導意見，加強評級技術體系和評級數據庫建設，接受市場的監督和檢驗。

4.加快我國債券市場評級對外開放速度，引入國際競爭機制，增進外國金融服務公司和投資者對本國資本市場的參與，逐步引入外資評信機構對地方政府債券進行評級，改善目前地方政府債券級別區分度不足的現狀。

作者：張輝，羅兵 單位：審計署沈陽特派辦