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[摘要]長期以來，國內外學術界停留在以人民主權理論來理解我國的根本政治制度即人民代表大會制度，由此得出中國只有本質民主而無程序民主的錯誤結論。對我國的根本政治制度的研究發現，人民代表大會制度不僅是基于本質民主理論即人民主權理論建立起來的，而且其構成單元和運行過程體現著代表制民主理論和協商民主理論，因而是實質民主與程序民主的統一體。我國人民代表大會制度既有普世性的民主理論內涵，又有中國自己的特色和創造。

[關鍵詞]人民代表大會制度；人民主權；代表制；協商民主

[作者簡介]楊光斌：政治學博士，中國人民大學國際關系學院教授；尹冬華：中國人民大學國際關系學院博士研究生（北京100872）

在西方代議制政府的背后，有許多流行的民主理論作為基礎，使代議制成為政治合法性的代名詞。而我國人民代表大會制度（簡稱人大制度）的民主理論基礎是什么？迄今為止，對于這個問題很少有過完整和系統的表述。過去我們往往強調人民主權理論，實際上，人民主權論也是代議制政府的理論基礎，并不能區隔我國人民代表大會制度與西方代議制原則方面的差異。為此，有必要對人大制度的民主理論基礎重新加以討論，以加深對我國根本政治制度的認知。

國內學術界對人大制度理論基礎的研究，主要有三種解釋模式：（1）從憲政角度進行解讀，認為人大制度是一種憲政體制，強調人民代表大會制度建設應朝憲政方向努力。[1]（2）從人民主權和代議制的角度分析，認為人大制度屬于代議制的一種類型，其理論基礎是人民主權理論和馬恩經典作家的民主共和國學說。[2]（3）從代表制理論角度進行歸類，有學者在研究代表和選民關系時，將中國的人民代表大會代表納入其中某種類型之中，并分析中國制度的特殊之處。[3]當然，第三種路徑與其說是對人大制度的整體理論解釋，不如說是關照代表制度本身。盡管代表制度是人大制度的重要組成部分，但后者還包括代表大會的組織機構制度、工作程序制度等更廣泛的內容，單純的代表理論不足以解釋整個人大制度。從國外的研究情況來看，西方學者一般側重于從立法體系比較的角度分析中國人民代表大會的立法過程、作用、變革以及人大和其他機構的關系，他們通常注重實證分析，很少從規范角度討論人大制度的民主理論基礎。

從既有的文獻來看，人民主權的解釋視角成為主流。政治學、法學學科的研究者往往依據憲法和法律文本，認為人民代表大會制度是實現人民主權的一項制度設置。然而，人民主權論只回答了主權歸屬問題，即實質民主問題，而沒有解決人民代表大會的程序性問題。任何一項民主制度都應該是實質民主和程序民主的統一，考察人民代表大會制度的民主理論基礎，除人民主權論以外，還應當從其他程序性民主的角度展開。

本文在考察人民代表大會制度特征的基礎上，認為它既是一種實質民主，也是一種程序民主。人民主權論、代表制理論和協商民主理論構成了人大制度的三大民主理論基礎，只是作為程序民主的代表制度和協商制度過去很少在理論上得到系統的解釋。

一、人民主權理論

國家“一切權力屬于人民”可追溯到“主權在民”即人民主權的理論。雖然“政治權威源自人民”的觀念源遠流長，但首次對人民主權進行完整表述的是法國啟蒙思想家盧梭。

馬克思繼承了盧梭的人民主權思想，馬克思的《黑格爾法哲學批判》是“一部自始至終滲透著典型的盧梭人民主權思想的著作”[4]。巴黎公社的實踐將馬克思的人民主權思想具體化。巴黎公社有四個基本特點：（1）公社由普選的代表組成，這些代表對選民負責，隨時可以被撤換；（2）公社是兼管行政與立法的工作機關，一切社會生活的創議權都留歸公社；（3）廢除資產階級的常備軍，用武裝的人民代替它；（4）廢除舊的警察、法官和行政部門的官吏，把所有的公職人員變成人民的公仆。馬克思認為，巴黎公社的這些措施有效地保證了其最高權力屬于工人階級和全體勞動人民，并由人民當家做主。巴黎公社的這些做法經馬克思、恩格斯總結后，成為社會主義國家政權建設的普遍原則。例如，恩格斯在1891年提出的“一切政治權力集中于人民代議機關之手”主張，就是對馬克思“一切社會生活的創議權都留歸公社”觀點的發展。這成為后來列寧“一切權力歸蘇維?！钡睦碚摶A，也是我國人民代表大會是國家權力機關的理論淵源。相對于盧梭主張通過人民定期的集會決定政府的去留而言，馬克思更強調代議機關行使一切權力，人民產生和監督代議機關成員。前者是一種直接民主的思路，后者則屬于間接民主。

在社會主義國家的政治實踐中，人民主權思想已成為無產階級政權建設的基本原則。人民主權原則首先體現在人民代表大會的制度安排上。人民性是人大制度的首要民主特征，我國《憲法》第二條就規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！比嗣裥允怯蓢倚再|決定的，它貫穿在人民代表大會制度的各個方面：第一，各級人民代表大會的組成人員都是由廣泛的、平等的定期選舉產生的，人民有權監督、罷免其代表。第二，人民代表大會的權力來源于人民的委托，它統一行使國家權力，具有全權性。第三，掌握全部國家權力的人民代表大會并不親自行使所有權力，它將行政權、司法權分別委托給由它產生的“一府兩院”，并保持對其進行監督。第四，國家機關及其工作人員接受人民的監督，人民有權對國家機關的工作提出批評、建議和意見，有權檢舉和控告國家機關工作人員的違法失職行為。由此可見，國家權力是按照“人民——人民代表大會——一府兩院”這樣一種邏輯序列展開的，人民是主權的最終來源，而人民代表大會則是人民行使國家權力的全權機構，“一府兩院”根據權力機關的委托行使部分職權，權力的運行按照人民的意志進行，人民有權糾正權力行使過程中的偏差。

上述制度安排意味著，一方面，人民作為主權者擁有一切權力，但人民并不直接行使國家權力，而是通過普選將權力委托給自己所選出的代表，由他們組成各級人民代表大會統一行使；同時，人民代表大會又通過選舉和表決將其中的行政權、司法權分別委托給“一府兩院”行使。另一方面，人民又保持著對國家權力的最終控制權。必要時，人民有權以主人的身份直接或通過人民代表大會間接地撤換其“公仆”，重新選擇權力行使者，從而保障國家權力永遠屬于人民。

這種“人民——代表大會——一府兩院”的權力邏輯，既沿襲了馬克思的部分代議制原則，也繼承了盧梭的某些觀點。人民是政治權力的來源，構成主權者，這是盧梭和馬克思的共同主張；通過人民選舉產生的代表大會這樣一種代議機構來統一行使國家權力，是馬克思“一切社會生活的創議權都留歸公社”、恩格斯“一切政治權力集中于人民代議機關之手”的現實版，并且克服了盧梭主張人民定期集會的缺陷；代表大會將行政權、司法權分別委托給由它產生的“一府兩院”，并對其進行監督，符合盧梭的“政府是主權者與臣民之間的中間體，政府權力來自人民的委托”觀點，只不過這里的“委托”是由人民代表大會代表人民完成的，屬于一種“間接委托”。并且，將行政權和司法權委托給“一府兩院”，超越了馬克思“議行合一”的最初設想，是我國借鑒蘇聯1936年憲法體制建立人民代表大會制度的直接產物。

二、代表制理論

代表制理論主要涉及代表與選民的關系。代議制是由選民選出的代表行使權力的間接民主。因此，代表與選民的關系就成為代議制一個不能回避的基礎性問題，如周葉中所說“代表制度是代議制的核心，離開了代表制度也就無所謂代議制度”[5]（P11）。在代議制發展演進的過程中，思想家們形成了不同的代表學說，各國也建立了不同的代表與選民關系的法律制度。這些學說和制度，為社會主義國家構建新型的代表與選民關系提供了參照。

在政治學意義上，代表意指一種中介關系，即某個人或某個集團為一個更大的群體行事或代言。[6]（P224）代表制理論的爭論主要圍繞代議機構成員的地位和角色而展開，特別是當選舉權擴展到絕大多數社會成員時，代表與選民的關系更是一個爭論不休的話題。代表應該代表意見還是利益，是代表個人、階級還是部門？對些問題的不同回答構成了不同的代表學說。

從代表的對象來看，代表制理論更是五花八門。在中國的語境中，我們更愿按社會構成的層次性，將代表制理論區分為階級代表說、黨派代表說和職業代表說三種類型。

（1）階級代表說。馬克思主義者持這種觀點。在馬克思看來，社會由兩個或三個經濟階級所組成，階級之間的沖突是社會的根本沖突，作為上層建筑的政治制度是由經濟結構和經濟關系決定的。在資本主義社會中，基本的沖突發生在資產階級和工人階級之間，國家只是管理資產階級事務的委員會，其首要任務是維護資本主義制度。在這種社會中，代議機構可擔當溝通的角色。在環境較為有利時，可以帶來工人生活條件的改善；但不能改變工人階級的基本命運。因此，資本主義社會的代議機構掩蓋了階級斗爭的實質。社會主義國家不是要取消代議制，而是建立新型的代議制度。馬克思指出：“公社必須由各區全民投票的城市代表組成……其中大多數自然會是工人，或者是公認的工人階級的代表”[7]（P646）在這里，馬克思首次闡述了新型代議制度中的代表學說，說明了代表的階級性。列寧也從政權的歸屬中闡明了俄國代議機構代表的階級本質：“政權應當完全地、絕對地屬于勞動群眾和他們的全權代表機關——工農兵代表蘇維埃?！盵8]（P406）

（2）黨派代表說。黨派代表說考慮了政黨政治的興起給代議制帶來的影響。這種說法認為，在那些政黨紀律很嚴的國家，議員代表的是政黨的意志與利益，而不是其他什么的意志與利益。當選民的意見、議員本身對公共利益的判斷與政黨的觀點相沖突時，政黨領袖就會強迫議員按政黨的觀點去投票。在這種情況下，議員有義務支持自己所屬的政黨，因為他們的當選建立在政黨綱領和黨內提名候選人的基礎上。相應的選舉也從候選人之間的選擇變成了若干行動綱領之間的選擇。

（3）行業（職業）代表說。這種代表學說為19世紀的法國工團主義者和20世紀的英國基爾特社會主義者所倡導。工團主義者認為，當代表來自不同行業時，代表受到本行業特殊利益的影響是必然的。如果本行業的特殊利益對其代表有約束力，則可以促使代表結構合理，使不同的行業都積極地通過自己的代表對國家的各項決策施加影響，以保證各行業利益的平衡和國家決策的公正。行業利益代表說主要是基于對地域代表制的批判而產生。他們認為地域代表制難以代表不同職業的利益，并且導致國家缺少專門的職業家擔任立法的技術性工作，因此倡導行業代表制。英國基爾特社會主義者將這種代表學說發展至頂峰。以彭蒂、霍布森和科爾為代表的基爾特社會主義者主張建立以行業為基礎的民主自治的工人組織——基爾特，由基爾特負責管理工業。他們認為，國家只是代表消費者利益的一個政治組織，它占有生產資料，但不是主宰一切的最高權力機關。國家和全國基爾特處于平等地位，兩個組織互助協商有關生產者和消費者共同利益的問題。當雙方發生沖突時，由一個代表各種行業公民的機關——聯合小組委員會（由基爾特、基爾特代表大會和政府三方組成）作出最后裁定。在基爾特內部，每年召開的基爾特代表大會是最高權力機關，每一基爾特在此大會上都有代表權。[9]我國人民代表大會按行業（職業）建制的做法，在某種程度上與此有相似性。

我國人民代表大會制度中的代表與選民關系，雖然現有法律作出了相關規定，但不像西方國家那樣明確。《憲法》第七十六條規定：“全國人民代表大會代表應當同原選舉單位和人民保持密切的聯系，聽取和反映人民的意見和要求，努力為人民服務?！薄洞矸ā返诙l、第四條分別規定“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表，代表人民的利益和意志，依照憲法和法律賦予本級人民代表大會的各項職權，參加行使國家權力”；“代表應當與原選區選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯系，聽取和反映他們的意見和要求，努力為人民服務。”“代表人民的意志和利益”既可以解釋為“代表全國人民的利益”，也可以解釋為“代表選區、行業或單位的利益”。[10]我國人民代表大會制度下代表與選民的關系究竟如何？

人民不是抽象的主體，而是按照地域、職業群體、階級、階層分布的多元、具體的主體，因此，人民主權實際上是無數有著不同身份和利益的個體的主權。在這種意義上，各級人民代表大會作為人民行使主權的機關也應該由能充分反映不同地區、職業、階級和階層特征的代表所組成。《憲法》關于“選舉單位”的規定，其實包含著以職業和行業為基礎的工作單位，因而是一種典型的行業代表制度。因此，在我國，各級人民代表大會不但具有地域代表制的特征，而且還有按行業建制的色彩，這點在人大代表的選舉中體現得最為明顯。在縣區人大代表直接選舉中，按照選舉法第二十四條的規定，普遍是將具有共同身份的選民劃分到單個或者聯合選區，選舉產生1－3名代表，比如少數民族代表、歸僑代表等等。在關于代表名額分配的原則中也要求：“要注意代表的界別構成比例，使工人、農牧民、干部、知識分子、解放軍、民主愛國人士、歸僑、僑眷，其他勞動人民和婦女都有適當名額的代表?！盵11]（P65）在縣級以上的間接選舉中，也是根據不同行業的代表名額和比例，確定各方面候選人。雖然間接選舉是按地域（選區）選舉產生上級人大代表的，但每個地域（選區）又是按行業確定各方面代表名額和比例的。最近幾屆全國人大代表的身份構成充分說明了這一點。從六屆到十屆全國人大，代表的總人數穩定在2970-2984人之間，工農代表比例保持在16.6%-23%之間；知識分子代表比例保持在21.1%-23.5%之間；干部代表比例保持在21.4%-32.4%之間；解放軍代表穩定在9％；歸僑代表比例保持在1.2-1.6％之間。[12]（P220）從最近兩屆全國人大代表的行業和職業構成來看，各行業（職業）代表所占比例變化也不是太大?？偠灾?，作為一種非競爭性的、非職業化代表的制度安排，代表組成具有選區（在中國是選舉單位）和行業的雙重特征，其中以行業性體現選區，也就是說，每個選舉單位的代表主要是行業代表。按功能團體建制，是一種從程序角度保證人民性得以實現的制度安排。

人民代表大會是社會結構的縮影，是按不同功能團體建制的。人大代表看上去通過選區制度而產生，但實際上每個選區所產生的是行業代表。不管是地區，還是民族、黨派和性別，代表選舉的最終落腳點還是在職業上面。

人民從來不是抽象的，而是由無數具體次級部分構成的；全民意志也從來不是先天就存在的，而是無數“眾意”綜合后形成的。人大制度就是按照這樣一種機理運作的：它將社會不同部分（特別是不同行業）的意志和利益，通過委任的人民代表這一中介，匯集到人民代表大會，通過大會的交流、協商和妥協，最后按照少數服從多數的表決原則，最終形成全體人民的意志和利益。

三、協商民主理論

協商民主(deliberativedemocracy)，是20世紀后期在西方引起廣泛關注的一種民主形式。盡管約瑟夫·貝賽特（JosephBessette）1980年才首次在學術上正式使用“協商民主”這一概念，但它可以回溯到古希臘時期，以及近現論家的著作。在某種程度上，協商民主可視為對古典協商民主傳統的復興。

對于協商民主的內涵，學者們有不同的說法。米勒認為，“當一種民主體制的決策是通過公開的討論——每個參與者能夠自由表達，同樣愿意傾聽并考慮相反的觀點——做出的，那么這種民主體制就是協商的”。[13]（P201）而在科恩看來，“協商民主是指一種事務受到其成員的公共協商所支配的團體。這種團體將民主本身看成是基本的政治理想，而不只是將其看成是能夠根據公正和平等價值來解釋的協商理想?！盵14]（p67）瓦拉德斯認為，多元文化民主面臨的最大危險就是公民的分裂與對立，“協商民主是一種具有巨大潛能德民主治理形式，它能夠有效回應文化間對話和多元文化社會認知的某些核心問題。它尤其強調對公共利益的責任，促進政治話語的相互理解、辨別所持政治意愿，以及支持那些重視所有人需求與利益的具有集體約束力的政策”[15]（p30）。安德魯·海伍德(AnderewHeywood)在其《政治學》教材中，將協商民主定義為“一種通過強調商議和辯論來確定公共利益的民主模式”[16]（p76）。這些定義側重點雖然有所不同，但都揭示了協商民主的核心要素，即強調主體在理性基礎上的對話、討論、辯論和審議。具體言之，協商民主是這樣一種民主形式：參與協商的主體是平等的、自由的，他們提出各種相關的理由，說服他人，或者轉換自身的偏好，最終達到共識，從而在審視各種相關理由的基礎上賦予立法和決策以合法性。可見，協商民主屬于一種程序性民主，強調的是公共權力運行和達成共識的過程。如果僅僅將協商民主理解為“政府與公民之間的協商”，那么協商民主也是一種治理形式。[17]與自由主義民主僅僅將民主制度看做是對既定偏好的聚合相比，協商民主更注意公共決策過程中偏好的形成。與其說協商民主理論者假定公民是休謨式的無賴，毋寧說他們更相信公民的實踐理性與政治義務，相信其對公共事物的判斷。

雖然中國沒有像西方那樣發展出一套成熟的協商民主理論，但存在著豐富的、多層次的體現協商民主特征的社會主義民主制度和政治實踐，例如政治協商制度、聽證會、民主懇談、公民評議會、村民（居民）代表會等。何包鋼歸納了這些制度和實踐的共同特征：（1）在下結論前，讓人們到桌邊并鼓勵他們暢所欲言；（2）參與者有充分的時間來參與協商過程，并有少量的時間參與討論；（3）在協商的過程中，盡管有不同的意見，參與者被要求在相互尊重的基礎上交換意見。他認為，社會主義政治系統和文化鼓勵群眾參與、強調磋商的傳統成為推動協商民主制度發展的重要因素。[18]（P94）就協商民主理論在中國的傳播而言，政治理念的兼容性、既有的政治資源、再加上執政者的改革考慮，使得協商民主理論一登陸中國，就吸引了一批知識分子和政界人員。一些學者認為，選舉加協商的互補性民主制度是中國特色的民主政治，協商民主可以彌補選舉民主的不足。[19]有學者甚至認為，協商性民主在價值上優于競爭性的選舉民主。[20]有政協委員在2007年“兩會”上發言稱西方協商民主理論與實踐脫節，而我國卻早已有了協商民主的理念和成功實踐，呼吁進一步通過協商民主推動政治改革與和諧社會建設。[21]2006年2月，中共中央在《關于加強人民政協工作的意見》中明確提出選舉和協商是我國社會主義民主的兩種重要形式，在某種程度上表明了最高層對協商民主理論的認可。

盡管我國人民代表大會制度建立在選舉基礎上，但協商性也是其重要的民主特征。協商性在人民代表大會制度中主要體現在兩個方面：（1）從人大制度的外圍來看，每逢各級人大開會時，同級政協也召開會議，對人大所討論的重大問題、人事安排提出意見與建議，從而影響人大的立法和決策。在某種程度上，政協系統的意見已嵌入到人大的運行過程之中。（2）從人大制度自身的運行來看，各級人大十分重視民主協商。在各級人大及其常委會會議中，不管是法律草案和決定案的審議，還是人事安排的討論，都是在代表團會議或小組會議基礎上進行的，然后根據各方面的合理意見修改議案，再在全體會議上交付表決；如果審議時對某些重要問題有意見分歧，或者發現某個問題沒有解決，則暫時擱置不付表決，等條件成熟或問題解決后再進行表決。在代表團會議或小組會議內部，代表或常委會組成人員之間也是在平等基礎上進行充分討論和醞釀，形成代表代表團或小組的決定和整體意見，再把它帶到全體會議上?？梢哉f，人大每通過的一項法律法規和重大決策，都是在充分協商、考慮各方面的意見后做出的，少數群體的意見和利益并沒有因為缺少代表而被忽略。

正是因為這種制度運作方式，人大的各項立法和決策具有極高的民意基礎。除政協制度外，這是協商民主在國家制度層面的另一主要體現。如果說，西方國家議會的競選活動和信息操縱導致協商民主在該領域很難實現的話，那么我國的人民代表大會則突破了這些限制性因素，顯示了中國特色政體的優越性?！段餀喾ā返膶徸h過程經典地說明了人大制度的協商特征。在這一立法案例中，人大與政協之間、人大與公民之間、人大內部的代表團或小組之間，以及代表團或小組的代表之間，都將協商程序發揮得淋漓盡致。

雖然間接選舉存在固有的不足，但協商民主無疑有助于彌補這種代表性不足所造成的缺陷，使全民意志盡可能得以實現。具體而言，協商民主就是通過縝密的程序規則，將分散的選民意見和局部利益通過人大代表這一中介納入到特定場景，以程序的正義性（參與者平等、自由討論、協商達致共識）求得結果為所有人所接受的合法性。正如一些共和主義者所主張的，公共政策的合法性沒有必要像自由主義者所主張的那樣必須建基于人民的同意，只要有可以辯論的條件就夠了。這種說法雖然偏激，但在一定程度上表明了協商之于政策合法性的意義。

如果我們不拘泥于細節和教條，而僅僅扣住協商民主的核心要素，就必須承認：我國的人民代表大會中存在著豐富的協商民主實踐，協商性是人大制度運行的鮮明特色。雖然我們至今沒有發展出協商民主理論，但早已存在的協商民主從程序方面構成了人大的制度性支持。

四、結語：中國政治實踐與民主理論發現

如果說人民代表大會制度中的人民性是關于權力歸屬的根本性制度，功能團體建制則是實現這種根本制度的一種技術性制度安排，而協商性則是人民代表大會制度運行的一種主要原則和方式。三項民主制度相互銜接，相互補充，構成了三位一體的制度裝置。人民代表大會制度的每一項制度安排都體現了相應的民主理論。作為一項民主制度，人民代表大會制度是實質民主與程序民主的統一體，其理論基礎相應包括作為實體民主的人民主權論和作為程序民主的代表制理論和協商民主理論。

通過對人民代表大會制度民主理論基礎的考察，不難發現，我國現行人民代表大會制度雖然受革命傳統和蘇聯模式的雙重影響，但它并沒有擺脫西方議會政治的基本原則——人民主權和代表政治。從這種意義來說，我國的人民代表大會制度與西方的議會制度具有一定的相似性，至少在政治原理和組織機構上是如此。因此，在討論人民代表大會制度時，可以將其視為代議制的一種特定類型。

然而，承認人民代表大會制度具有與西方國家議會制度相同的民主理論基礎并不意味著兩種制度是一回事。人民代表大會制度中的豐富協商民主實踐，在某種程度上是對西方議會政治的超越。從這方面來說，我國的人民代表大會制度具有中國自己的特色，就如同整個中國政治體系都具有自己的特殊性一樣。

有些人在我國的民主政治問題上妄自菲薄，總是以西方的政治制度來審視中國政治制度的合理性，因此對我國政治制度中的民主因素、比如對人民代表大會制度的民主性視而不見。當西方國家以人民主權為原則，以代表制度為核心，以法治為保障建立代議制政府時，中國也在以相同的原則構建自己的社會主義民主政體。人民主權、代表制度、法治原則，這些看似西方國家“專利品”的政治概念，我們其實并不缺，至少近代以來我們就在朝這些方面努力。我們的體現人民主權的選舉民主正在發展，體現代表制民主與協商民主的制度安排早已存在，這就需要以新的民主理論來重新解釋和審視我們的政治。

最后需要指出，本文是在規范層面討論人民代表大會制度的民主理論基礎的。當我們說人民代表代表大會制度的每項制度安排都體現了相應的民主理論時，并不等于這些民主原則都在實際政治生活中得到了充分實現。在現實政治中，一些制度安排需要被“激活”，以充實社會主義民主政治的程序特征。比如，城鄉代表比例的不平等、選舉法執行中的缺憾、協商的非對稱性，在某種程度上分別影響了人民代表大會制度的人民性、委托原則和協商性。然而，理論在解釋世界的同時，也為我們改造世界提供了依據。討論人民代表大會制度的民主理論基礎，不僅有助于加深對我國根本政治制度的認知，也有助于改革和完善人民代表大會制度，加強社會主義民主政治建設。

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