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近年來，城市社區的改革和建設愈來愈受到從中央到地方各級黨委和政府的重視。黨的十五屆四中全會指出：“逐步推行社會保障的社會化管理，實行退休人員與原企業相分離，養老金由社會服務機構發放，人員由社區管理。”把經濟體制的改革與社區聯在一起，在我們黨的全會文件上是第一次；中組部去年10月在上海召開了“全國街道、社區黨的建設工作座談會”，這在黨的歷史上也是第一次；中共杭州市委、市人民政府于1999年制定下發了《關于加快杭州城市化發展的若干意見》，在該“意見”中，對社區建設在城市化進程中的地位、作用給予了充分的肯定。但是，當前我市社區建設中存在著諸多與社會經濟發展不相適應的地方，本文擬就杭州城市社區建設與發展中的組織體系，并與之對應的社區黨建問題從理論與實踐的結合上作一些探討。

一、城市社區組織體系改革的歷史必然性

1、“社區”概念的提出及我國城市社區的特征

最早提出“社區”概念的德國社會學家滕尼斯(1855～1936)認為，社區是指那些具有共同價值取向的同質人口組成的關系親密、出入相友、守望相助、疾病相撫、富有人情味的社會關系和社會團體。我們通常所說的社區建設，就是指街道社區，在政府的指導和幫助下，依靠社區的力量，利用社區的資源，解決社區問題，發展社區事業，以改善社區的人居環境，黨建資訊網，提高社區成員的生活質量，促進社區經濟與社會協調而又可持續的發展。

為什么以街道行政區域為區劃來劃分社區，其理由在于：首先，以現有街道所轄地域為一個社區，在人口、面積、社會成員組成等自然條件方面都比較符合構成城市社區建設與發展實體的基本要求。第二，現有的街道黨政組織已形成比較成熟的管理協調組織框架體系，為開展社區工作奠定了必要的基礎。第三，雖然社區工作是一種新的社會發展機制，但在起步階段，必須要有政府的扶持和指導，同時基于社會穩定和發展的連續性要求，必須有一個政府與民間相對應的接口，即街道社區。

2、當前街道行政管理與社區發展的矛盾

長期以來，我國城市社區發展未曾走上正軌，經驗積累與理論研究甚少，主要有兩個原因。一是我國城市長期以來按行政體制劃分轄區，加上條塊分割，雖然客觀意義上的城市社區在“空間”已形成并保持運作，但任務往往是被行政上大一統的、帶有運動色彩的非社區發展性任務所代替。形成我國城市社區“成熟性不足的問題”。二是改革開放以前，國家對社會事務的行政干預過多，單位對職工社會管理、社會服務、社會保障等本應由社區承擔的職能又承攬過多，形成了我國城市社區“功能不足”的問題。客觀地說，計劃經濟體制下，以單一化、行政化為其主要特征的社區組織體系曾是我國城市社會行之有效的管理模式，其歷史功績不可磨滅。改革開放以來，我國社會生活的形式和內容都發生了巨大的變化，涌現出大量新的社會現象和社會問題，社會結構、社會功能、人們的生活方式和社會需求、社會組織間的相互關系都日益趨于多元化，現有的街道行政管理方式已顯得越來越不相適應。目前街道實際所承擔的工作職能從經濟、城管、民政、黨群到精神文明建設、人民武裝、綜治司法、綜合行政管理等，大到人大換屆選舉、街道集體資產管理，小到住戶下水道疏通、公用電話管理，粗略統計達77項之多。從目前街道實際承擔的工作職責看，街道行政管理體制與社區建設的要求相比，存在以下四對矛盾：

(1)街道行政管理主體與社區內利益主體的矛盾

計劃經濟體制下，我國城市組織管理體制的一個基本特點是“一元化”的組織管理結構。在城市基層“街道”社區中，“街道辦事處”作為政府派出機構，代表政府對轄區內的行政事務、社會事務實施管理，是社區組織管理的主體。

隨著市場經濟體制的建立，城市社區中出現多元化的利益主體。首先是現代企業制度的建立，使原來依附于政府的企事業單位從行政系統中脫離出來，正成為相對獨立的利益主體，社區成為它們的真正立足點。其次是單位組織與個人之間的分離，單位不再是個人利益的唯一載體，“單位人”正在逐步地轉化“社會人”。再次出現了很多新型的區域性社會組織，如物業管理公司等新的利益主體。顯然，“街道”組織作為唯一的管理主體，依靠單一的行政手段、行政資源已不能對社區事務實施全面、有效的管理，從社區組織結構的角度看，這是一元化的管理主體與多元化管理需要之間的矛盾。

(2)街道行政管理方式與社區內社會服務功能需求的矛盾

在計劃經濟體制下，“政企合一”、“政社合一”的社會組織結構所造成的最直接的后果，是企事業單位功能的充分發育和社區功能的相對萎縮，最顯著的表現是“政府辦企業、企業辦社會”，企事業單位不僅僅是生產單位，而且是生活、服務、管理單位，成為具有行政、經濟、社會等多元功能的相對獨立的“小社會”。而街道的社區管理和服務在整個社會管理系統中僅處于細枝末節的地位，它的基本對象局限于老、弱、病、殘；管理和服務功能也僅僅是樓道衛生、調解鄰里糾紛等，起著拾遺補缺的作用。社區的功能發育極不完善，大伯大媽提著喇叭喊“樓上樓下，火燭小心，門戶關好”是一個典型的現象。

隨著改革開放的不斷深入，我國的社會組織功能發生了巨大的結構性變化，現代企業制度的建立明確了企業的生產、經營功能，剝離了其在計劃經濟體制下承擔的大量社會服務、社會管理、社會保障功能；行政管理體系的改革，一部分社會管理、社會服務職能也從政府中分化出來，這些轉移出來的社會管理和服務功能則直接地落在了作為城市社會基礎單元的“街道”社區中。而且隨著社會發展水平的提高，這種趨勢還將進一步擴大。顯然，社區多元的功能需求與計劃經濟體制下“街道”作為行政組織履行行政管理方式是極不適應的，也就是說，先天不足的街道是很難履行企事業單位和政府機關分化出來的各種社會功能。

(3)街道行政管理職能與社區內人們精神需求多樣化的矛盾

長期以來，我國城市社區單一化、行政化的組織管理模式所以能夠不發生大的變化，這除去計劃經濟體制下一元化的社會結構，國家行政管理的需要等因素外，另一個重要原因是由較低的社會發展水平和單一的社會需求所致。過去我們實行的是一條“重積累、輕消費、先生產、后生活”的政策，改革開放之前，人們的需要基本局限在衣、食、住、行等基本生活需要方面，生活水平低下，社會需求單一。單一行政化的社會組織系統基本上可以滿足這種低水平、單一化的社會需要。

改革開放結束了我國社會生活在低水平上長期徘徊的局面，社會生活正顯現豐富多彩的局面。社會發展水平的提高，使人們的社會需要內容由單一的生存需求向休閑、娛樂、康復、心理咨詢等綜合需求發展，需求水平上由低層次向低、中、高等多層次發展，社會服務的需要對象由特殊群體向全體居民發展。很明顯，群眾中普遍存在的高層次的需要，如社會政治參與的、職業志愿的、志趣的和高情感的需求，僅僅依靠“街道”組織是無法得到滿足的。

(4)街道行政組織縱向隸屬關系與社區內各種組織橫向聯系的矛盾

計劃經濟體制下，社區內各組織不同的行政隸屬關系，分別屬于“條條”與“塊塊”兩個相對封閉的系統，并且直接對上級主管部門負責。他們之間的關系由計劃加以調節，不存在也無須存在直接的相互間的聯系。如街道黨委和街道辦事處與派出所、房管所、環衛所、工商所、人民醫院之間的關系，它們分別屬于不同的條塊，有各自的上級主管部門，互相之間無直接關系，形成一種“條塊分割”的局面。

市場經濟體制的建設，使社區內“條塊”組織的關系出現了變化，而且有一部分職能重疊，在橫向聯系中往往沖突多于合作，相互間直接聯系不夠，分工不明確，“街道”行政組織雖然很想使社區內各組織間相互配合，但心有余而力不足，處于“看得見，摸得著、管不了”的困難處境。如何將各“條條”的職能遷移到社區工作中，通過權限、職責的理順，確立社區內各組織與街道行政組織的關系，這也是擺在我們面前的應該解決的問題。

綜上所述：上述諸種矛盾的出現是隨著我國市場經濟體制的建設和城市社會的不斷發展而出現，并將顯得越來越突出，其結果必然會促進行政單一化的街道行政組織管理體系的分化，并逐漸形成新型的社區組織管理體系。我們應該按照“小政府、大社會”的發展趨勢來確立城市社區組織體系改革的思路。

二、城市社區組織體系改革的突破口

改革開放20年來，隨著我國各項改革的不斷深化，城市化進程的推進，從事社區管理的城區、街道和居民區干部及一些社會學工作者進行了積極探索。1991年，我市一些城區就提出“以社區建設統領全區各項工作”的思路；1992年“全國城市社區建設理論研討會”在杭州召開；同年杭州市委將街道黨委改為街道黨的工作委員會，同時明確居民區黨支部對居委會起領導作用；1995年杭州市委組織部下文，要求在全市街道中開展“凝聚力工程”活動；1997年，市委、市政府出臺《關于加強城市社區管理工作的意見》，提出了發揮社區管理在城市管理中的基礎性作用，實行城市管理重心下移的工作思路，在全市30個街道和10個城鄉結合部鄉鎮組成了街道(鄉鎮)城管綜合監察隊，在523個居委會均配備了1－2名專職工作人員。但如果仍然按原有的組織機構和運行方式，僅僅憑借有限的行政手段和基層干部的積極性，是很難適應市場化社會新的情況，必須適時推進杭州城市社區組織體系的改革。否則，以上多種措施也難收到較大成效。

如何解決這些問題，筆者通過對我市5個城區30個街道的調研，認為可以從以下兩個方面尋求社區組織體系的突破口：

(一)組建社區管理委員會，聯結街道與轄區內各組織的關系

隨著經濟發展與社會變革，一方面街道的行政功能必須適應新的形勢和新的需求，進行適時調整；另一方面，多元化的社會經濟現象，除了行政功能的合理發揮，社區社會功能的發揮也是社區良性發展的一個重要方面。上城區湖濱街道在這方面進行了富有新意的創造。去年4月，原湖濱街道與涌金街道合并成了新的湖濱街道。行政區劃的調整，使街道面積增加了，人口增多了，如何把街道、居委會干部和轄區各職能部門、地區單位的力量凝聚起來?如何讓居民群眾自覺地參與到社區建設中來?成了街道黨工委、辦事處需要解決的新課題。街道首先從改革管理體制入手，成立了湖濱地區社區管理委員會，下設城市綜合管理，社區治安綜合管理和精神文明建設三個辦公室以及資產管理、社區服務兩個中心。由“一委三辦兩中心”負責統一協調、指揮城管、監察、環衛、社會治安綜合治理、創建文明社區和社區服務等各項工作，實現了街道工作職能的轉變。湖濱街道在社區內建立社區管理委員會的探索，應該說，是一個極富新意的創舉，它切合社區發展所強調的政府和社會共同努力的社區新概念，迎合了社區組織發展的大趨勢，有利于加強對基層社區事務的民主化管理，可以作為社區組織體系改革的新嘗試。

我們可以從湖濱街道實踐的基礎上，進一步完善社區管理委員會的組織機構。社區管理委員會成員由黨工委或政府組織、企事業單位、社團三種法人代表以及社區居民代表組成。在委員會中，各方代表地位平等，集體進行管理決策，其中，黨委、政府代表由黨工委書記或街道辦事處主任和其他職能部門負責人擔任，主要起溝通制衡作用，負責向上級黨政部門反映社區的民情民意，同時向社區傳達政府對社區發展和社區管理的意見與要求，并對社區管理進行行政督導，社區管理委員會主任一般由政府代表擔任。

社區管理委員會主要職能為：統籌規劃、組織協調、監督調控，其具體權限和義務大致包括如下幾個方面：確定社區管理的任務和要求，制定社區內部的管理規章；決定召開“社區代表大會”，制定社區發展規劃和社區管理工作任務書；確定社區內各職能部門和各種組織的分工和職能，審議其管理計劃，實施方案和重大管理措施，并監督實施；協調社區內各部門關系，代表社區參加對外交流；協調社區內各部門落實各項工作；接受政府部門指導和監督，定期向上級政府部門報告社區發展情況；從事社區財政預算等。

探索中的這種社區組織管理新體制，實質上是我們傳統的共建機制的進一步深化，是一種能夠更好地開發與利用社區本身資源為社區發展提供財力、人力和智力的更佳機制。

(二)建立議事與干事分離的居委會兩套班子，形成居委會專職干部隊伍

從法律上講，居民委員會是社區居民的群眾性自治組織。在城市化進程中，居委會干部年齡老化、知識弱化是普遍存在的現象，與日益拓展的社區工作領域明顯不適應，有人戲稱為“機關干部轉崗，中年工人下崗，老頭老太上崗”。這里說的“老頭老太上崗”，是指居委會干部多由退休老同志擔任。為此，居委會組織體制的改革，干部結構的調整，已成為社區建設實踐中不可回避的矛盾，我市下城區天水街道在這方面走出了成功的一步。該街道從1996年開始在11個居民區全面推行將居委會議事班子與干事班子分離的改革。那些德高望重、經驗豐富又熱心公共事務和公益事業的居民代表可以到議事班子，一是代表居民利益，二是對居民區自治事項實行決策，三是聘任干事層人員。議事班子成員不拿報酬。干事班子人員應是年富力強者，也可以采用公開招聘的辦法，列入集體事業編制的專職干部，領全額工資，實行一年一聘制，年終進行實績考核，稱職的第二年可以續聘，不稱職的予以解聘。干事班子對議事班子負責，議事班子對全體居民負責，黨支部起好領導協調作用。議事層仍可稱居委會，干事層可作為居委會辦公室。部分符合條件的、議事、干事和居民區黨支部三套班子可交叉兼職。這種議事、干事分離的體制，不僅可以繼續調動居民參與管理本居住區事務的積極性，而且又解決了居委會干部老化，弱化的問題。天水街道在改革調整前，共有居委干部106人，平均年齡62周歲，小學文化程度占41%。改革調整后，公開招聘錄用居民區干事班子成員42名，占居干總數的43%，文化程度高中以上的占43%，年齡最小的38歲，使干部隊伍年齡降低，文化素質、工作能力、辦事效率明顯提高。