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這次全市農村綜合改革工作會議的主要任務是，全面貫徹落實省第十一次黨代會、全省農村綜合改革工作會議和市第二次黨代會精神，部署全市農村綜合改革工作，鞏固農村稅費改革成果，推進社會主義新農村建設。下面，我講三點意見。

一、充分認識深化農村綜合改革的重大意義

以鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉財政管理體制改革為主要內容的農村綜合改革，是我國農村實行以家庭承包經營為核心的經營體制改革、以稅費改革為核心的國民收入分配關系改革之后的第三步重大改革。這次綜合改革不僅涉及經濟領域，而且涉及政治、社會等領域，是一次重大的制度創新和社會變革，對于進一步完善農村經濟體制、政治體制和社會管理體制，構建與經濟基礎相適應的上層建筑，更好地解放和發展農村生產力，加快社會主義新農村建設具有十分重要的意義。

首先，推進農村綜合改革是鞏固農村稅費改革成果的客觀需要。2*1年農村稅費改革在我市全面推開以來，改革的成效突出表現在這樣兩個方面：一個是全市農民負擔以較大幅度逐年減輕，到2*5年全部免征農業稅后，全市農民負擔比改革前減少1.97億元，人均減負122元，畝均減負62元。另一個是通過落實糧食直補、農資綜合補貼、退耕還林補貼、良種補貼、農機具補貼、農村中小學“兩免一補”資金、農村合作醫療經費等惠農政策，使農民得到國家財政的直接支持，全市落實各項補貼資金達到1.93億元，農民從中得到的實惠年人均120元，其中僅糧食直補、農資綜合補貼、農村中小學“兩免一補”和農村合作醫療補助資金，農民人均享受97元。農村稅費改革在給農民帶來很多實惠的同時，也又一次解放和發展了農村生產力。特別是近兩年來，盡管農資價格上漲較快，但由于免征農業稅和實行一系列支農惠農政策，極大地調動了農民的生產積極性，農業綜合生產能力穩步提高，農民收入持續增加。但同時我們也要看到，農村稅費改革只是理順了農村的分配關系，造成農民負擔重的一些深層次問題還沒有根本解決，一些影響農村經濟社會健康發展的體制性障礙仍未徹底消除。當前看，主要集中在兩個方面：一是縣鄉財力緊張，基層政權運轉困難，農村公益事業發展缺乏資金；二是鄉鎮機構和供養人員較多，增加的財政轉移支付主要用在了養人、養機構上。這些問題不解決，農民負擔就有可能反彈，稅費改革的成果就不能鞏固。我國歷史上幾次大的賦稅制度改革，從隋唐的“租庸調”、“兩稅法”到明清的“一條鞭法”、“攤丁入畝”，始終沒有跳出農民負擔加重———減輕———再加重惡性循環的“黃宗羲定律”，根本的原因就是在稅制改革之后，沒有進行更深層次的經濟和社會管理體制方面的改革。正是基于對這一問題的深刻認識，中央提出要推進農村綜合改革，從根本上消除農民負擔反彈的隱患。

其次，推進農村綜合改革是建設社會主義新農村的重要內容和體制保障。建設社會主義新農村是一項長期艱巨而又現實緊迫的重大任務。社會主義新農村不僅要有較高的經濟發展水平、文明的社會風尚，而且要有完善的基礎設施、便利的公共服務和民主的基層政治。這就要求我們在加快農村經濟社會發展的同時，必須深化農村綜合改革，建立健全與社會主義新農村建設相適應的各項制度和保障機制。通過深化鄉鎮機構改革，轉變鄉鎮政府職能，加強農村社會管理，搞好農村公共服務，健全鄉村治理結構，建立農村工作新機制；通過深化縣鄉財政管理體制改革，建立具有公平性、有效性和覆蓋城鄉的公共財政制度,增強基層保障能力,不斷增加對農業和農村的投入，努力使社會發展的重心向農村傾斜、經濟發展的重心向農業傾斜、利益分配的重心向農民傾斜，促進城鄉資源的合理配置，為新農村建設提供必要的財力支持；通過深化農村義務教育管理體制改革，促進農村義務教育由過去農民負擔為主轉向政府責任,建立政府負擔、經費穩定增長的農村義務教育保障機制。同時，推進農業產業化經營、發展勞務經濟、解決困難群眾生產生活方面的問題，也需要在農村金融發展、土地流轉、社會保障、農業保險等方面加大改革力度。從這些意義上講，農村綜合改革既是新農村建設的強大動力，又是新農村建設的重要內容。

第三，推進農村綜合改革是構建社會主義和諧社會的本質要求。社會要和諧，發展必須協調。當前，城鄉差距不斷拉大是影響社會和諧的一個重要因素。構建和諧社會，必須貫徹科學發展觀，統籌解決“三農”問題，促進城鄉協調發展。特別是需要通過農村綜合改革來調整國民收入分配格局和城鄉利益關系，促進公共資源在城鄉之間的合理配置。農村綜合改革的核心就是促進農村上層建筑變革，解決城鄉分割、城鄉之間要素分配不均、農村管理方式滯后等突出問題，著力建立城鄉互動、平等發展的有效機制，著力建立要素合理配置、產品有序流動的市場體系，著力建立職能明確、運轉高效的政府管理體制，增強農村經濟發展活力。因此，構建和諧社會，必須推進農村綜合改革，創新體制機制，理順各方面關系，建立健全各項制度，規范各種行為，逐步消除影響農村經濟社會發展的體制性障礙，確保農村經濟社會規范、有序、和諧運轉。當然，我們還必須充分認識到，農村綜合改革是一次重大的制度創新和社會變革，問題涉及面廣、政策性強，需要一個長期艱巨的過程，需要正確處理好各方面的關系，需要做深入細致的工作。我們必須既要看到改革的緊迫性、必然性，又要看到改革的長期性、艱巨性，自覺地把思想認識統一到中央和省委、省政府的決策部署上來，堅定不移地推進農村綜合改革，切實把這件事關全局和長遠的大事抓緊抓好。

二、準確把握深化農村綜合改革的重點

中央和省上明確提出農村綜合改革的基本任務是，按照鞏固農村稅費改革成果和完善社會主義市場經濟體制的要求，推進鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉財政管理體制改革，建立精干高效的農村行政管理體制和運行機制、覆蓋城鄉的公共財政制度、政府保障的農村義務教育體制，促進農民減負增收和農村公益事業發展，全面推動社會主義新農村建設。具體目標是，力爭在“十一五”或更長一點的時間基本完成鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉財政管理體制這三項改革任務。完成這一目標，時間緊迫，任務艱巨，我們必須全面把握，重點突破，扎扎實實地推進各項改革。

(一)以轉變政府職能為重點，推進鄉鎮機構改革。鄉鎮機構改革，不僅涉及農村生產關系的調整，而且直接觸及農村上層建筑的變革。搞好鄉鎮機構改革，既是鞏固農村稅費改革成果的關鍵，也是推進農村綜合改革的基礎。總的要求是，轉變政府職能，精簡機構人員，提高行政效率，建立行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的基層行政體制和運行機制。一是切實轉變政府職能。這是鄉鎮機構改革的核心。現在我們對這個問題的認識和實踐都還沒有跟上形勢的發展，鄉鎮政府存在著職能越位、錯位和缺位的情況。深層次的原因就是鄉鎮政府的職能界定不清，事減不下來，人員和經費支出就難以減少。當前轉變鄉鎮職能，要從農村工作的實際出發，從農民群眾的愿望出發，從社會主義市場經濟條件下建立公共行政體制的要求出發，重點強化四個方面的職能：1、要為農村經濟發展創造良好環境，穩定農村基本經營制度，維護農民的主體地位和權益，加強農村基礎設施建設，完善農業社會化服務體系，為農業發展和農民增收提供高質量、高效率、低成本的服務；2、要解決上學難、看病難、行路難、飲水難等突出問題；加快農村教育、衛生、文化、體育、環境保護等社會事業發展，為農民提供更多的公共服務；3、要為農村構建和諧社會創造條件，加強社會管理中的薄弱環節，開展農村扶貧和社會救助，化解農村社會矛盾，保持農村社會穩定。4、要創新農村工作機制，規范鄉鎮政府行為，堅持依法行政，推動農村民主政治建設和村民自治，提高基層自治能力。特別是在當前推進石羊河流域綜合治理的進程中，鄉鎮政府要把工作重點放在做好關井壓田、日光溫室建設、勞務輸出、水權水價改革和科技培訓等項工作上，推動農村經濟社會又好又快發展。二是合理調整鄉鎮政府機構。鄉鎮機構改革的難點在減人上。中央明確提出“五年內鄉鎮機構編制只減不增”，全面推行鄉鎮人員編制實名制管理，我們必須嚴格執行。要改革和整合鄉鎮事業站所，下決心精簡富余人員。要在嚴格定編定崗的基礎上，按照公開、公正、公平的原則擇優選用人員。要積極探索多種分流形式，幫助分流人員重新就業，積極做好社會保障工作，妥善解決他們的實際困難，不能簡單地推向社會。市、縣部門特別是業務主管部門要大力支持基層改革，不得以機構“上下對口”，或用項目安排、資金分配、年終考核等手段干預鄉鎮機構設置和人員配備，為基層改革創造良好的環境。三是認真抓好改革試點。按照中央“農村綜合改革要在試點基礎上全面推進”的要求，各縣(區)都要確定1—2個鄉鎮進行鄉鎮機構改革試點，制訂科學合理的實施方案，認真搞好改革試點，為全市鄉鎮機構改革探索路子。各縣區黨委、政府要加強具體指導，幫助鄉鎮解決實際問題，努力做到既如期實現改革目標，又保證鄉鎮政府正常運轉和基層干部隊伍穩定。

(二)以落實教育經費保障機制為重點，推進農村義務教育體制改革。農村稅費改革以來，中央和省上對農村義務教育體制進行了調整，逐步將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍。這項改革既明顯減輕了農民的教育負擔，又有效保證了學校的正常運轉，為農村義務教育注入了新的活力，從制度上保障了農村孩子都能享有接受義務教育的機會。當前農村義務教育管理體制中存在的突出問題是，財政分級負擔的責任不落實，投入保障標準低，城鄉教育資源配置不合理，師資差、設備差、質量差的問題普遍存在。我們必須以改革的辦法下功夫解決這些問題，為農村教育的發展、人口素質的提高創造良好的環境。一是改革農村義務教育管理體制。核心是建立起政府投入辦學、各級責任明確、財政分級負擔、經費穩定增長的農村義務教育經費保障機制。要堅決貫徹好總理提出的“約法三章”：不準減少本級政府對農村義務教育應承擔的經費投入；不準挪用學校公用經費發放教師津貼；不準再亂收費加重學生的經濟負擔。對不落實的縣(區)，市財政要停止所有的財政轉移支付，造成嚴重影響的要追究領導和責任者的責任。二是加快教育系統自身改革。在增加教育投入的同時，更要重視農村辦學水平和教育質量的提高。要深化教育人事制度改革，切實加強農村教師隊伍建設，加強中小學編制管理，嚴格教師資格制度，堅決清退不合格和超編教職工，依法全面實施教師資格準入制度，創新教師補充機制，切實提高農村教師素質和教學水平。要合理配置城鄉教育資源，建立城鄉教師交流制度，鼓勵和引導城鎮教師、大學畢業生到農村支教，建設農村中小學現代遠程教育體系，逐步縮小城鄉之間義務教育發展差距，讓農村孩子也能享受到優質教育資源。要繼續做好農村中小學布局調整工作，按照方便學生上學、不增加學生經濟負擔、保證教育質量的原則，因地制宜，合理調整學校布局，統籌規劃農村中小學危房改造和新擴建校舍工作，改善辦學條件，努力提高教育資源利用效率。

(三)以增強基層財政保障能力為重點，推進縣鄉財政管理體制改革。縣鄉財政管理體制改革要堅持統籌城鄉發展的原則，著重解決財政分配的公平性和有效性問題，在城鄉之間逐步實現公平分配財政支出，解決縣鄉財政困難，保證基層運轉。按照這樣的要求，縣鄉新的財政管理體制框架要體現財權與事權相匹配的原則，以事權定財權，以責任定財權，對加強的職能要增加財力支持，對弱化的職能要減少支出；要體現財力支出向公共服務傾斜、向基層傾斜的原則，切實增強鄉鎮政府履行職責和提供公共服務的能力。一要不斷增加新農村建設的投入。要繼續調整財政支出結構，財政新增教育、衛生、文化等事業經費主要用于農村，國家基本建設資金增量主要用于農村，政府征用土地收益用于農村的比例要明顯增加，確保農村公共基礎設施、社會事業發展和農民生活環境改善等方面的投入不斷增長。同時，要加大支農資金整合力度，集中扶持重點項目建設，切實提高資金使用效益。二要進一步完善轉移支付制度。這幾年，我們財政困難的狀況逐步有所好轉，這在很大程度上得益于省上的轉移支付。在繼續爭取一般性轉移支付的同時，各級財政對基層的農村稅費改革轉移支付、“三獎一補”轉移支付、工資轉移支付等資金一定要落實到位，不能把支出缺口留給鄉鎮。要認真落實省上對鄉鎮、村公用經費的補助政策，確保基層正常運轉。三要全面推行“鄉財縣管”。推行“鄉財縣管”有利于提高鄉鎮財政理財水平。從今年起，要在全市建立“收支統管、預算代編、賬戶統設、資金協調、直接支付、集中核算”的縣鄉財政管理體制，努力改善縣鄉財政困難狀況，增強基層政府提供公共服務的能力。市財政局已下發了《關于開展鄉鎮財政管理方式改革的實施意見》，各縣區要加大工作力度，加快工作進度，確保這項改革順利進行。

(四)以堅決控制新債為重點，努力化解鄉村債務。目前鄉村兩級集體債務過高，一些地方新債仍在發生，這是影響農村社會穩定發展的一個突出矛盾，必須高度重視。各縣(區)政府要按照“鎖定舊債、控制新債、明確責任、分類處理、逐步化解”的原則，進一步健全和落實對鄉鎮領導干部控制和化解鄉村債務工作的考核制度，加強監督檢查，努力清理化解鄉村債務。一要堅決制止鄉村發生新債。稅改前全市的鄉村兩級債務為2.1億多元，鄉均負債180多萬元。2*5年底鄉村兩級債務累計42161萬元(其中：鄉鎮債務29490萬元，村級債務12671萬元)。堵不住新債，談何化解舊債？要嚴格執行新債追究制度和領導干部離任債務審計制度，加大監督檢查力度，嚴肅查處違反規定發生新債的各種行為。這里特別要強調的是，在新農村建設中，各縣區一定要堅持量力而行，不得超越當地經濟條件和農民的承受能力；不能借新農村建設亂向農民亂伸手，加重農民負擔；也不能舉債搞建設，形成新的鄉村債務。二要認真清理核查舊債。各縣區要組織農業、審計、金融、監察、財政、教育等部門集中力量核清縣鄉村債務底數。對債權債務逐筆核實，明確債權人、債務人，債務形成時間、金額、期限等，對每一筆債權債務的合法性、有效性進行確認，并登記造冊，建立債務管理資料檔案。這項工作要在年底完成，核查結果上報市稅改辦。對核實債務按照債務性質類別、責任主體、形成時間進行分類，制定化解債務時間表，為穩妥化解債務提供依據。三要有計劃地化解債務。在合理劃分債務類別、清理核實債務底數的基礎上，要區別輕重緩急，從農民群眾和基層干部最關心、利益最直接、矛盾最集中的債務入手，抓住重點，逐項突破。要優先化解農村義務教育、基礎設施建設和社會公益事業發展等方面的債務，把確因用于鄉村公益事業而造成對農民個人、鄉村干部、鄉村工程業主等個人債務的化解工作放在首要位置，實現債務化解與理順情緒的有機統一。

(五)積極穩妥地推進國有農場稅費改革。在已取消國有農場農業稅的基礎上，免除農工承擔的土地承包費中類似農村“鄉鎮五項統籌”的全部收費，防止通過調整土地承包費加重農場職工負擔。嚴格控制和清理國有農場面向農工的其他收費項目和標準。統籌搞好國有農場分離辦社會職能、國有農場管理體制改革等相關配套改革，對農場農工全面落實各項支農惠農政策。要將國有農場稅費改革與推進農村綜合改革結合起來，從當地實際出發，制訂改革方案，精心組織實施，確保改革順利進行。

三、切實加強對農村綜合改革的組織領導

農村綜合改革面臨的矛盾和問題非常具體，需要處理的關系十分復雜。各縣區、各部門一定要切實加強領導，精心部署，采取更直接、更徹底、更有力的措施，確保改革取得成效。

一要加強組織協調。各級黨委和政府要把農村綜合改革納入到新農村建設的規劃中，統籌安排，通盤考慮，扎實推進。黨政主要領導要親自抓、負總責，層層落實領導責任制和部門分工負責制。要切實加強農村綜合改革的組織機構和隊伍建設，賦予相應的工作職能，配備必要的專職人員，為推進改革提供強有力的組織保障。市農村綜合改革工作領導小組及其辦公室要充分發揮組織實施和督查協調的作用，建立有效的工作機制，加強上下信息溝通，及時研究處理改革中出現的一些新情況和新問題，不斷完善改革政策，共同做好推進農村綜合改革的各項工作。各有關部門要協同配合，加強指導，總結經驗，完善政策，積極支持搞好改革。

二要細化改革措施。推進農村綜合改革需要做過細的工作。人事編制、教育、財政及農牧四個牽頭部門要切實負起責任，盡快就各自負責的改革事項制定操作性較強的具體實施辦法和保障措施，指導基層搞好改革。人事編制部門具體就鄉鎮職能的界定、人員分流、鄉鎮機構設置等重點、難點問題制定定位準確、措施具體、便于縣區操作的指導意見；教育部門要對深化教育人事制度改革、合理配置城鄉教育資源、提高農村教師素質和教學質量，逐步縮小城鄉之間義務教育發展差距等問題提出實施意見；財政部門要按照建立公共財政的要求，就進一步完善縣鄉財政體制，努力改善縣鄉財政困難狀況，切實增強基層政府履行職責和提高公共服務的能力方面制定具體措施。各相關部門都要從全局出發，各司其職，密切配合。各縣區要結合當地實際，制定改革的具體規劃，細化措施，落實任務，完善工作機制，確保農村綜合改革順利推進。

三要妥善處理好改革中出現的問題。推進農村綜合改革勢必調整農村的利益關系，涉及農民、基層組織、地方財政及有關部門的實際利益。同時，隨著改革的深入，農村多年來積累的矛盾和問題都會暴露出來。各縣區、各部門要做好打硬仗的準備，知難而進，創造性地開展工作。要妥善處理好深化改革與農民增收、農村穩定、農村社會事業發展的關系，做到既要精簡機構、降低行政成本，又要保證農村基層組織有效運轉；既要確保農民負擔不反彈，又要依靠農民辛勤勞動加快發展農村社會事業；既要充分調動廣大農民的主動性，又要保護基層干部的積極性，確保農村綜合改革順利推進和健康發展。

同志們，推進農村綜合改革意義重大，任務艱巨。我們一定要堅定信心，求實創新，開拓進取，做好農村綜合改革的各項工作，為鞏固農村稅費改革成果、加快社會主義新農村建設提供可靠的體制保障。