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20*年8月27日，第十屆全國人大常委會第四次會議通過了我國第一部行政許可法，這部法律已于20*年7月1日開始實施。行政許可法，是繼行政訴訟法、國家賠償法、行政處罰法和行政復議法之后又一部規范政府行為的重要法律。這部法律的實施，標志著我國規范政府行政行為的法律法規已經形成較為完整的體系，標志著實踐依法治國方略、大力推進法治政府的建設進入了一個新的階段。它是我國民主法制建設進程中的一件大事，必將引起我國行政管理方式出現重大而深刻的變革。

行政許可法頒布實施以來，黨中央、國務院和市委、市政府以及司法部都非常重視。中央和市政府以及司法部相繼多次召開專題工作會議，對實施行政許可法作出部署。市政府和司法部還先后頒布了《上海市行政許可辦理規定》、《司法行政機關行政許可實施與監督工作規則（試行）》等配套規章。許多同志都有這樣的切身感受：那就是，我國每年都頒布施行一些新的法律法規，但像行政許可法頒布前后，從中央到地方，各級領導這樣重視，開了這么多的會，出臺了這么多配套措施的情況還是很少見的。為什么呢？這充分說明，這部法律意義非常重大！通過學習行政許可法，我個人認為，其重大意義主要體現在以下3個方面：

第一，頒布施行行政許可法是實施依法治國方略、推進依法行政進程、建設法治政府的實際行動。大家知道，依法治國方略的實現，最重要、最關鍵、最核心的還是政府首先必須要依法行政。政府的行政行為方式可以有多種，比如行政許可、行政管理、行政監督、行政處罰等，但是，我國在長期的計劃經濟條件下，政府運用最習慣、最廣泛，也最不規范的就是行政許可，也可以叫行政審批。名目繁多而又隨意設立的行政審批，直接導致了強勢政府的出現和公權力的濫用。這種狀況與法治政府的目標相距甚遠，嚴重制約市場經濟的發展，也引起廣大人民群眾的強烈不滿。一個法治政府，基本要求和衡量標準是合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一、公開透明。行政許可法正是對政府的行政行為，特別是運用最多的行政許可行為，作出了嚴格明確的規定，它要求各級政府的行政許可行為都必須有法可依，從而使人民群眾的合法權益得到充分保障。所以說，行政許可法的頒布實施，才真正標志著依法治國、依法行政理念，從理論層面進入到了實際操作階段。

第二，貫徹行政許可法是適應社會主義市場經濟發展的必然選擇。建立和完善社會主義市場經濟，政府就要盡量減少對資源的直接和過多的干預，而應更多地通過大力培育和發展市場，實現有效調節經濟和社會關系，優化和合理配置各種資源的目的。但是，現實中許多政府部門往往依賴于行政許可而輕視行政管理，“以審代管”的現象相當普遍、相當嚴重。行政許可不僅過多、過濫，而且手續復雜繁瑣，審批時限過長，市場主體負擔太重，這種狀況，效率低下，很難與國際經濟一體化相適應。有報道說，辦一個批發市場需要經過112道審批；外商投資房地產開發需要提交220類材料，經13個政府部門34項行政審批，順利辦結長達150多天。還有不少行政許可，帶有明顯的地方保護主義色彩。所以說，行政許可過多、過濫，已經嚴重制約著社會主義市場經濟的健康發展。為了減少和規范行政許可，這次行政許可法提高了設置行政許可的權限，規定只有全國人大及其常委會、國務院和省級人大及其常委會才有權設置，其余一律取消。我認為，糾正行政許可過多過濫問題也是這部法律的一個重要立法宗旨。行政審批的大幅度減少，勢必會強制性地推動政府職能和管理方式的革命。要順應這種形勢，各級政府就必須變“重事先審批”為“重事后監管”，我們決不能因為取消了行政審批就沒有了管理手段，這也是對我們執政能力的一種考驗。所以我認為，雖然從眼前看，可能會對我們的行政管理方式提出了許多新的課題和挑戰，但從長遠看，意義非常重大而深遠。

第三，貫徹實施行政許可法，也是從源頭上防治腐敗的一個重要舉措。在市場經濟運行中，政府對資源直接干預的行政許可過多、過濫，還必然會產生設租、尋租、權錢交易等現象，從而成為腐敗滋生的源頭。有一則報道說，某地從上到下設立了“饅頭辦公室”，老百姓賣饅頭也要經過行政審批。大家想一想，如果政府各部門都去利用手中的權力濫設行政審批，“亂收費、亂攤派、亂罰款”現象就會泛濫、蔓延，政府機關就不是為老百姓服務了，而是從老百姓身上為部門小集體撈好處。更為嚴重的是，個別人還會發生行賄、索賄等腐敗現象，嚴重損害著黨和政府的形象。因此，為從制度上、源頭上遏制腐敗，行政許可法不僅從行政許可的設置權限、許可范圍、收費、處罰上予以了嚴格的規定，而且，要求實施行政許可的期限、條件、程序等都要公開透明，接受群眾監督。這對于從源頭上、制度上有效遏止腐敗，密切黨和政府與人民群眾的血肉聯系，都具有極其重要的意義。

一年來，按照行政許可法的有關規定和上級機關的要求，我們主要做了以下工作：調整、取消了14項行政審批事項；制定了行政許可申請示范文本，規范了申請材料目錄；廢止了涉及行政審批事項的一些規范性文件，包括取消了律師助理、公證員助理行政審批，等等。應該說，上海司法行政系統在規范行政許可工作方面，態度上是堅決的，貫徹是認真的，一些基礎性、技術性框架已初步形成。但是，也必須看到，我們工作中還存在一些不容忽視的問題，特別是制度和工作機制方面與行政許可法規定還很不相適應，有些問題已經引發了多起行政復議、行政訴訟和信訪等方面的案件。具體表現為：

一是受理時要求申請人提交的材料隨意性大，缺乏法律依據，導致申請人提起行政訴訟。

二是缺乏程序和期限觀念，辦事拖拉，甚至擱置不辦。去年我們有2件行政許可未按期給當事人作出書面回復，導致當事人提起行政訴訟和信訪紀檢投訴，我們收到法院的傳票后不得已發出書面決定，但是仍然被法院確認行政違法，造成工作上的被動。今年再次發生當事人提交申請材料后，有關部門就是遲遲不給當事人書面的決定，當事人準備提起行政訴訟，后來經做工作，才在大大超過期限的情況下作出了許可決定。

三是缺乏行政許可職權法定觀念。一些同志辦理行政許可工作，習慣于憑主觀意志任意而為。比如申請人到市局業務部門提交申請材料，承辦同志拒收，要求申請人到區縣司法局去提交材料，申請人到區縣司法局提交了材料后，因有關材料問題市局承辦同志提出意見，區縣司法局就將材料擱置一旁，既不提交又不退回，引發當事人反復投訴。還有一些同志濫用手中權力，同樣的申請事項，條件都符合法律規定，對其中一家給予了行政許可，對另一家就是遲遲不作決定，找種種理由搪塞人家，引發當事人層層投訴反映，影響很壞。

四是行政許可流程不規范。有的收到申請材料不給回執；有的書面通知和決定格式不規范；有的不予許可決定的理由和法律依據不準確，且未告知申請人救濟途徑；有的多次要求申請人填寫申請或者補充材料，或者以談話、協商等方式代替審查和作出許可決定，或者作出決定不給書面文書等。

五是對行政許可事項實施監督檢查的工作機制還不完善。今年，已有市民來信要求查閱這方面的材料，我們因未實施監督檢查故無法提供，當事人為此向法院提起訴訟。今后，這樣的情況可能會越來越多。現在有一種情況使得我們務必注意，那就是申請行政許可的當事人對行政許可法都非常熟悉，而我們從事行政許可的一些同志卻學習不夠，依法行政的意識淡薄，這種情形下工作上稍有處理不當，就可能引發行政訴訟而面臨法院認定我們未履行法定職責而敗訴。因此，認真回顧總結經驗教訓，盡快建立新的工作機制，明確職責，嚴格辦理程序，確保我們的行政許可工作不斷走向依法、規范、透明、公正的軌道，就顯得非常必要、非常迫切。

為了貫徹落實好行政許可法，切實解決工作中存在的問題，市局有關部門經過近一年的調研論證，并經市局多次局務會議討論決定，從10月1日起全系統的行政許可工作將實行新的運行機制，執行新的工作流程。我們召開這次會議，就是要統一思想、提高認識、明確流程、熟悉內容，為下一步工作做準備。因此，這次會議既是部署任務，也是專題培訓。

會議印發了兩個學習文件，3個征求意見稿，希望大家認真閱讀，充分發表意見。這里，我先就實施行政許可流程等問題，作個說明：

一、關于行政許可受理機制問題

根據行政許可法規定，上海市司法局原來實施的32項行政審批事項現在確定保留的為18項，其中17項為有關律師、公證、基層法律服務、司法鑒定等事項的許可類行政審批，1項為有關仲裁機構登記的非許可類行政審批。在18項行政審批事項中，有5項為初審項目，需報司法部審批，主要是外國和境外律師事務所駐滬代表機構、代表以及法律職業資格等審批，其余為市司法局審批項目。這18項行政審批事項，按行政許可法規定，受理、審查、許可的法定職權部門均為市司法局。這樣，原先我們由區縣司法局對行政許可申請進行初審的工作機制，隨著行政許可法的施行，已于法無據。所以，我們原先一整套行之有效的運行模式、工作機制必須隨之改變。經過反復研究論證，我們從10月1日起，將試行“分設窗口，規范受理，集中匯總，統一送達”的新的工作機制。這就是，市司法局授權區縣司法局在本區縣設立受理處，代表上海市司法局受理行政許可申請，對外統稱：上海市司法局某某區縣行政許可受理處；市司法局成立行政許可受理中心，負責全市司法行政系統受理的申請和匯總工作，并分送有關業務部門辦理審批；行政許可決定作出后，再由市司法局行政許可受理中心統一、直接送達，同時抄送有關區縣司法局。全市受理處均作為市局對外的窗口，履行統一的職責，按照統一的模式、統一的流程運行，使用統一的對外名稱和文書格式。為什么要這樣做呢？我們主要是考慮了以下4方面情況：

一是堅決貫徹行政許可法的規定，切實做到依法行政。我們認為，如果仍然由區縣司法局進行初審，就不合法了；但區縣設立窗口代表市局統一對外受理，是完全可行的。

二是充分考慮到區縣司法局對法律服務行業管理的實際需要，有利于進一步強化管理職能。因為，按照行政許可法，受理處只要受理了申請，沒有特殊的原因，審批部門是必須作出決定的，區縣司法局代表市局受理申請，法律責任在市局，承擔了市局行政審批的一部分工作，這對區縣司法局實行管理工作更為有利。

三是從方便當事人考慮，盡量方便當事人就近申請，減少當事人往返奔波與不便。

四是受理與辦理分開，形成相互制約機制，也有利于提高工作效率，杜絕不正之風。

10月1日起，我們就將按這個機制試行了。我這里要特別強調的是，受理工作是整個行政許可工作的首道工序，其工作質量的高低將直接影響整個審批工作質量的高低。因此，希望區縣司法局的領導一定要高度重視這項工作。要選派熟悉審批工作，責任心強的同志擔任受理處的工作，確保受理工作從一開始就走上依法規范的運行軌道。市局受理中心要加強與各區縣受理處的協調、溝通，加強對各個流程節點工作完成情況的監督，保證行政許可受理工作高效、有序地展開。這次會后，市局受理中心和各區縣受理處的地點和聯系方式，我們將在中國上海門戶網站上向全社會，大家的工作直接反映著市司法局實施行政許可工作的質量和水平，代表著政府的對外形象，希望各單位、各部門的同志一定要認真負責，把這項新的工作做實、做好。

二、關于規范行政許可內部工作流程的問題

實行新的工作機制后，為使我們的工作依法有序地開展，就必須規范工作流程。這次會議，我們印發了一個行政許可工作流程征求意見稿，希望大家認真學習、討論，提出修改意見。下面，我重點強調幾個問題：

1、要明確受理部門的職責。為確保統一受理行政許可申請和送達行政許可決定等工作的順利開展，這次會議印發了《上海市司法局關于明確行政許可受理中心及各區縣受理處工作職責的通知》，征求大家意見。在這個通知中，分別明確了許可受理中心及各區縣受理處的工作職責。

市司法局行政許可受理中心主要履行以下工作職責：一是直接受理向市司法局提交的行政許可事項申請，依法作出受理、不予受理或要求申請人補正材料的書面決定，并向申請人送達；二是匯總各區縣受理處受理的有關行政許可事項的申請；三是及時向市司法局審批部門移送行政許可事項的各類申請，督促審批部門及時審批；四是匯總市司法局審批部門以市司法局名義的各類行政許可文件、文書及證件，負責向行政許可申請人送達，并抄送各區縣受理處；五是管理、協調和指導各區縣受理處的行政許可受理工作；六是會同檔案管理、信息技術和法制工作等部門，完成行政許可的檔案歸卷、信息管理和規范制定工作。

各區縣行政許可受理處在區縣司法局領導和市司法局行政許可受理中心指導下，主要履行以下工作職責：一是受理本區縣申請人向市司法局提交的有關行政許可事項的申請；二是以市司法局的名義依法作出受理、不予受理或要求申請人補正材料的書面決定，并向申請人送達；三是及時向市司法局行政許可受理中心移送各類行政許可受理材料；四是協助市司法局行政許可受理中心完成行政許可檔案歸卷、信息管理等工作。

上述受理中心和受理處的職責和分工相當明確，希望大家履行好各自的職責，加強配合、協作，把職責落實到具體的受理工作中，體現在對外的窗口服務上。

2、要有很強的期限觀念。程序公正是實體公正的重要保證，行政行為的程序違法，一旦進入行政訴訟，必然面臨敗訴，而行政許可的辦理期限，又集中體現了程序公正的重要性，這一點，從事法律實務的同志都懂。應當看到，我們當前這種行政許可的運行機制，環節較多，程序性還是很強的，因此，作為整個流程的各個環節，就必須明確時限節點，強調時限觀念。依據法律、法規規定，我們現有的18項行政審批事項，大致可分為3種期限。第一種辦理期限為30個自然日，依據是律師法，主要涉及有關律師事務所及律師執業證方面的事項。第二種辦理期限為3個月，依據是《外國律師事務所駐華代表機構管理條例》，主要涉及外國、港澳律師事務所代表機構及代表執業證方面的事項。第三種辦理期限為20個工作日，這主要是那些沒有專門法規定而又根據國務院決定保留的事項，依據只能是行政許可法，它涉及司法鑒定、基層法律服務、公證、仲裁登記等方面的事項。上述行政審批期限，我們本著“合理劃分，力求主動”的原則，對在受理、辦理、送達等各個環節上的期限作了原則上的劃分。

一是受理工作期限：一般為6天，即受理處和受理中心直接受理的，應當在5天內辦結受理工作，1天內辦結材料移送工作。

二是申請材料匯總登記工作期限：一般為3天，即受理中心應當在2天內完成受理材料的登記、匯總，并在1天內辦結向業務工作部門移送材料的工作。

三是審批工作期限：一般為8天，即業務工作部門應當在7天內完成對申請材料的審核、復核、決定、立卷和建檔、行文工作，并在1天內向受理中心辦結有關書面決定、證件的移送工作。

四是登記送達工作期限：受理中心應當在2天內完成審批材料的登記、匯總，然后辦結行政許可決定、證件的送達工作。

上述各個環節的期限，環環相扣、緊密聯系、相互依賴、形成整體，對行政審批事項在總的期限內完成至關重要，大家一定要高度重視，嚴格執行。因為，任何一個環節的貽誤，必將影響到其后環節的正常進行，甚至導致行政許可行為的程序違法。我們因此引發的行政訴訟太多了，很不值得，而且，影響也不好。這一點希望大家務必注意。

3、要處理好各受理處與市局受理中心的工作銜接。由于受理處和受理中心都代表市局對外統一受理行政許可申請，必然會造成工作內容上的部分交叉、重疊。為提高行政效率和許可工作質量，充分發揮區縣司法局的管理職能，我們在受理工作上內部原則規定為屬地受理原則及有所分工側重原則，即：一是直屬律師事務所、司法鑒定機構、鑒定人員以及涉外和涉港澳等方面的行政許可事項，由受理中心統一受理；二是其他行政許可事項原則上由當事人所在地的受理處統一受理。這里需要特別指出的是，我們各區縣受理處和市局受理中心都是上海市司法局對外的窗口，從理論上講，受理權限是一樣的，都可面向全市，所以，職能劃分就其性質只能是內部分工，申請人不是你那個區的，應當做好解釋工作，如果當事人一定堅持要求你受理的，那么你還真的不能不接受申請材料，這時，你就要認真履行受理職責，然后按程序和時間節點送市局受理中心。同樣，涉及區縣受理處受理的事項，當事人已到市局又堅決要求受理中心受理的，受理中心也不能推諉，也應當將材料收下，然后復制一份申請材料給當事人所在地的區縣受理處備案，以便于了解情況、實施監督。

三、關于貫徹行政許可法需要把握的幾個問題

行政許可法實施后，從上海乃至全國司法行政系統來講，都遇到許多新的問題，有待于我們不斷總結，勇于實踐，逐步解決和完善。上海根據行政許可法的規定，緊密結合司法行政工作實際，采取了現在這種工作機制和模式，是一項創新。為了使這個工作機制和模式正常運轉下去，當前和今后一個時期，工作中應特別注意把握以下幾點：

一要深入學習。各級司法行政機關的領導和具體承辦人員，必須認真學習領會行政許可法及其相關法律法規的規定，深刻領會行政許可流程規定的具體步驟和含意，牢固樹立法制觀念和便民利民意識，切實做到依法行政，依法許可，堅決杜絕違法行為，以及因工作責任心不強導致的混亂現象。現在，市民法治意識都很強，我們面對的申請人都懂法律，有的研究行政許可法比我們承辦人員還透徹、還精細，相當專業。如果我們的同志不研究、不學習、不鉆研，工作中粗糙、隨意，違法行為就難以避免，行政復議時被撤銷、行政訴訟時遭敗訴就會頻繁出現。這一點必須從現在起就要引起高度警惕和注意。

二要端正態度。行政許可法從立法宗旨上來看，就是對政府行政行為加以制約，改革之初勢必會給我們的管理工作帶來許多新的問題，甚至增加了不少工作量。對此，我們一定要以正確的態度來對待，一定要從政治上、全局上看問題，一定要站在貫徹依法治國方略，立黨為公，執政為民的高度，認真做好行政許可的每一件工作。全市司法行政系統的同志，都要轉變觀念，樹立信心，以積極的態度去改進行政管理方式，主動適應新的形勢和要求，而不能說三道四，怨天尤人。我們應該樹立這樣的理念，全國都能做的，上海一定能做好；別人都共同遇到的新情況、新問題，我們一定有辦法去解決。要把行政許可法貫徹好，我認為這一點非常重要。這也是對我們執政能力的考驗。

三要加強領導。區縣司法局以市局的名義受理行政許可申請，雖然增加了工作環節，但方便了申請人，更重要的是，強化了區縣司法局工作的抓手，同時，也加重了區縣司法局工作的責任。因此，建議區縣司法局的主要領導和兼任受理處負責人的副局長在近期內，應當突出工作重點，親自過問并抓好受理處的工作。一個新的事物出現，必須加大關注和研究力度，一個時期突出一、兩個工作重點，切實抓緊抓好抓出成效，這也是一條重要的領導方法。

四要實行督查。沒有規矩不成方圓。要確保行政許可流程等規定很好地得到落實，還必須建立監督和責任追究制度作為保障。今后，我們還應該制定相應的規定來保證行政許可有關規定的正確執行。比如，要規定受理部門發生違反規定的行為該怎么處理，承辦人員和負責人應當負怎樣的行政責任等。只有這樣，才能確保行政許可工作依法進行，才能保證行政許可工作的質量和水平，才能有效維護政府在社會中的良好形象，使我們上海市的司法行政工作提高到一個新水平。

同志們，行政許可法是新近實施的一部重要法律，行政許可又是人們長期關注的熱門話題。我們今天會議討論的行政許可流程等規則，是做好行政許可工作中的重中之重。由于我們的認識和實踐都不可避免的具有局限性，我們制定的一些規定還需要在實踐中不斷地加深認識和完善。在此，懇切地希望大家認真研究，提出意見，今后在實際工作中遇到問題和矛盾，也希望及時給我們提出，以利不斷改進。今天我就先講這些，不妥之處，請大家批評指正！