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探討事業(yè)單位改革問題，應(yīng)該在兩個層面上進(jìn)行：其一是在對現(xiàn)有事業(yè)單位分類改革的層面上；其二是在對事業(yè)單位重新進(jìn)行制度設(shè)計的層面上。事業(yè)單位改革要有大目標(biāo)，要從改善政府治理與服務(wù)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展、構(gòu)建社會主義和諧社會的高度，對事業(yè)單位做整體和精細(xì)的制度設(shè)計，并以此為基礎(chǔ)改造現(xiàn)存“事業(yè)單位”舊機(jī)構(gòu)。構(gòu)想事業(yè)單位的新制度，最關(guān)鍵的是準(zhǔn)確把握以下基本問題：

事業(yè)單位的定義和性質(zhì)

按照《事業(yè)單位登記管理暫行條例》的界定，事業(yè)單位是由國家機(jī)關(guān)或其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的、以公益為目的的、提供社會服務(wù)的組織。

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，人們大致將組織分為第一部門、第二部門和第三部門。第一部門通常指政府部門。政府部門有廣義和狹義之分，狹義的政府部門指政府機(jī)關(guān)；廣義的政府部門包括政府機(jī)關(guān)和政府投資舉辦的各類公共機(jī)構(gòu)（許多國家將政府舉辦的公司企業(yè)也納入政府部門的范疇）。第二部門在國外又被稱為私人部門或企業(yè)組織。在西方市場經(jīng)濟(jì)國家，企業(yè)組織基本屬于第二部門；在我國第二部門既包括私人企業(yè)，也包括以實現(xiàn)利潤最大化為目標(biāo)的公有制企業(yè)及各種混合所有制企業(yè)。第三部門是指第一部門、第二部門之外的組織，是非政府、非企業(yè)的組織，一般也稱為非營利組織。美國學(xué)者薩拉蒙曾歸納第三部門具有五大特征：組織性、民間性、非營利性、志愿性和公益性。

按上述部門劃分，第一部門和第三部門區(qū)別于第二部門主要在于是否以營利為目的并以商業(yè)化的方式運(yùn)作。第一部門與第三部門具有某些共性，如組織性、非營利性、公益性，但兩者的區(qū)別在于是否直接或間接運(yùn)用國家權(quán)力開展活動。事業(yè)單位是公共機(jī)構(gòu)，屬于廣義的第一部門的范疇。原因是，第一，事業(yè)單位利用國有資產(chǎn)舉辦，具有官辦而非民間的性質(zhì)；第二，事業(yè)單位可以接受法律法規(guī)授權(quán)或行政機(jī)關(guān)委托直接或間接運(yùn)用國家權(quán)力。

事業(yè)單位的功能

經(jīng)濟(jì)學(xué)家把物品分為私人物品和公共物品及介于兩者之間的準(zhǔn)公共物品。公共物品是指不具有消費(fèi)上的排他性與競爭性的物品。非排他性是指即使物品的所有權(quán)已經(jīng)屬于某人，某人也不能或無法有效阻止他人對該物品的消費(fèi)。非競爭性是指物品在消費(fèi)者之間無法分割，個人消費(fèi)不影響其他人的消費(fèi)，增加消費(fèi)者的邊際成本為零，個人消費(fèi)量等于集體消費(fèi)量。非排他性使所有者無法排除其他人“搭便車”即無償享用自己購買的物品，因此，“理性的經(jīng)濟(jì)人”是不會購買這類物品的；同理，無人愿意購買的物品，“理性的經(jīng)濟(jì)人”是不會生產(chǎn)的。因此，公共物品無法由市場提供，政府是公共物品的最佳提供者。具有完全的非排他性和非競爭性的物品被稱為“純公共物品”，具有有限的非排他性和非競爭性的物品被稱之為“準(zhǔn)公共物品”。

從理論上講，純公共物品和準(zhǔn)公共物品應(yīng)該由政府來提供，但政府的財力有限，只能提供有限的公共物品。歷史上，沒有任何一個政府能包辦公共物品的提供。在政府之外，營利和非營利組織都不同程度地提供公共物品。政府即便提供有限的公共物品，僅僅依靠自身也不可能做到有效率。為解決這一問題，政府采用兩種基本方法，其一是利用企業(yè)，即通過特許經(jīng)營、合同外包、經(jīng)濟(jì)資助等方式發(fā)揮企業(yè)生產(chǎn)公共物品的作用；其二是實行技術(shù)分權(quán)，即政府舉辦各種公共機(jī)構(gòu)，將被認(rèn)為應(yīng)該由自身擔(dān)負(fù)的提供公共物品的職責(zé)分?jǐn)偝鋈ァＴ诤笳叩囊饬x上，中國的事業(yè)單位同國外的各種“政府實體”一樣，其功能是提供公共物品，公共機(jī)構(gòu)實際上承擔(dān)的是政府職能。

事業(yè)單位的運(yùn)作機(jī)制

現(xiàn)代社會的基本特征是市場機(jī)制、國家機(jī)制、社會機(jī)制三種機(jī)制并存、互補(bǔ)，共同推動社會的發(fā)展。市場機(jī)制被認(rèn)為是資源配置最有效的機(jī)制，它能通過契約關(guān)系將不同的市場主體迅速結(jié)合在一起，通過價格迅速傳遞供求信息，通過競爭激勵創(chuàng)新和增加社會財富。但由于產(chǎn)權(quán)不清或交易成本過高的原因，市場也表現(xiàn)出缺陷，如壟斷、外部性、信息不對稱、公地悲劇、分配不公等。市場缺陷成為國家機(jī)制發(fā)揮作用的必要條件（雖然不是充分條件）。國家作為政治統(tǒng)治和社會治理的工具，不僅承擔(dān)實現(xiàn)社會公共目標(biāo)的責(zé)任，而且掌握由國家強(qiáng)制力支撐的公共權(quán)力，并可建立龐大的管理與統(tǒng)治組織。國家機(jī)制的主要優(yōu)勢在于，創(chuàng)設(shè)基本制度、維護(hù)良好秩序、提供公共物品、合理運(yùn)用資源、保障社會公平等。國家機(jī)制也存在缺陷，主要是成本制約、集體決策偏差等。社會機(jī)制被認(rèn)為是存在于國家和市場之外的機(jī)制，它具有能滿足個別偏好、信息對稱、貼近民眾、成本較低等優(yōu)勢。但社會機(jī)制也存在著汲取資源的能力有限、活動的特定性、組織的業(yè)余性等缺陷。

事業(yè)單位主要采用國家機(jī)制，但并不排除采用有限的市場機(jī)制。事業(yè)單位的產(chǎn)出是提供公共物品，有產(chǎn)出必然需要有投入，有投入和產(chǎn)出就必然存在經(jīng)營管理問題。經(jīng)營管理，一方面要求在內(nèi)部運(yùn)用市場機(jī)制及其他管理方法，降低成本，以最小的投入獲得最大的產(chǎn)出；另一方面要求在提供準(zhǔn)公共物品時適當(dāng)收費(fèi)。在收費(fèi)時，要堅持三個原則：成本補(bǔ)償原則，事業(yè)單位在向社會提供服務(wù)時，如果財政補(bǔ)助和其他經(jīng)費(fèi)總額少于成本，就必須通過收費(fèi)來進(jìn)行成本補(bǔ)償，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以實際服務(wù)成本扣除財政補(bǔ)助和其他資金來源為基礎(chǔ)核定；非營利原則，盈余不得在投資者和經(jīng)營者之間進(jìn)行分配，終止后其剩余財產(chǎn)不能由投資者自行收回；公民承受原則，收費(fèi)不能完全等價交換，收費(fèi)以公民的承受能力為限，超出部分由政府通過財政渠道補(bǔ)償。